争议漩涡中的山东“合村并居”

5月27日，山东东阿县贺寺村等拆迁后的安置房建设工地，目前长满荒草，立了多个塔吊，正处于停工状态、摄影/本刊记者周群峰

5月27日下午，68岁的成友站在山东省东阿县牛角店镇贺寺村拆迁后的废墟上，身体佝偻，若有所失。

3月下旬，全国各地抗疫正酣时，牛角店镇政府忙于组织力量对贺寺村等村庄进行拆迁。因成友等部分村民拒不签字，村子拆到大约70%后被迫中止，产生的建筑垃圾至今未被清理。目前，已经拆迁的农户早已离村租房，安置房也处于停工状态。拆迁工作被村民逼停至今已大约有两个月时间，村民们无法预料，镇上的拆迁队会否卷土重来。

贺寺村只是山东正在全省推开的“合村并居”行动的一个注脚。

4月30日，山东省自然资源厅在济南组织召开《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会，接下来将编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指引，稳妥推进合村并居。

但山东的合村并居举措受到了“三农”问题专家、中国人民大学乡村建设中心主任、福建农林大学新农村发展研究院副院长温铁军的批评。“近期疫情恶化了系统性危机，有些地方搞‘合村并居，主要是由地方严重的债务压力引起的。”他认为，为解决这一问题，有些地方就利用集体建设用地可以直接入市、发达地区本地的地票交易可以跨区等政策，推进“合村并居”，搞大拆大建，目的就是尽可能拿到土地指标。

为什么要拆？

聊城市東阿县牛角店镇贺寺村村民尹燕东记得，2019年10月的一天，家里来了几位“客人”：一名姓安的镇干部，村干部尹作成，还有三四位山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司（下称“山东信源公司”）的工作人员。

尹作成告诉他，这几个人来测量评估一下他家的房子。“测量是为了以后拆迁吗？”尹燕东问道。“就是来测量下，与拆迁无关”尹作成说。

转眼到了2020年，新冠疫情暴发，而东阿县牛角店镇贺寺村、付五村村民最关心的大新闻却是，“听说镇里准备强拆村子”。

很快，牛角店镇政府在付五村贴出一份“搬迁通知”，落款时间为2020年3月1日。通知显示，为鼓励村民尽早签订拆迁协议，镇政府制定了三档不同的拆迁奖励：最高的一档规定在3月15日之前签订协议的，给予评估总额10%的奖励，另外给予一次性奖励1.5万元。还规定，凡是签订拆迁协议的，都给予一次性搬家费用1000元，和一年租房费用7200元。

牛角店镇这次拆迁，涉及四个村：贺寺村、孟庄村、付二村、付五村。牛角店镇党委副书记姜渭柱在接受《中国新闻周刊》采访时说，背景源于2018年省里提的一个乡村振兴工程。

2018年8月，山东省发改委联合省委组织部、宣传部等部门印发了方案，全面启动了乡村振兴“十百千”工程。该工程是指，在全省10个县（市、区）、100个乡（镇、街）、1000个村，开展示范创建工作。而牛角店镇是被列入其中的一个镇。

2019年是全面实施乡村振兴战略、加快打造乡村振兴齐鲁样板的关键之年。这项工作的重点之一就是“合村并居”——在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下，为了改革落后农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境，更好地集约土地发展经济，进行的将几个临近自然村整合起来，建立农村社区的综合改革和探索。

山东是人口大省、农业大省，目前有农村常住人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人。山东省的行政村数字在2019年是7.4万个，按2019年3月山东省发展改革委党组书记、主任张新文在全国两会上的说法，“（行政村）压缩至4.8万～5.8万左右，5万个是比较合适的。”

牛角店镇党委副书记姜渭柱在接受《中国新闻周刊》采访时说，乡村振兴工程是“让农民从土地上解放出来”。

68岁的东阿县牛角店镇贺寺村村民成友，站在村庄拆迁后的废墟上。摄影/冬刊记者周群峰

姜渭柱解释，2018年，付二村和付五村已经完成土地流转工作，贺寺村和孟庄也通过土地流转，出现了几个种植大户。这四个村的老百姓已经从土地上解放出来了，不用每家每户耕作，可以腾出多余劳动力从事务工、经商等增加收入，“在这种背景下，去年我镇研究决定，对这四个村开展拆迁安置工作，并让村干部回去征求村民意见。其中，孟庄村因为签协议的村民太少，就没有拆迁。”

被城镇化

所有拆迁故事都大同小异，总有不愿意在协议上签字的村民。当地政府早有准备，贺寺村拆迁开始前一天，村外的马路旁，除了挖掘机，还停了110、119、120的车辆，路边还站了几十个穿着迷彩服的人。

一个落款时间为2020年1月2日的估价明细表显示，尹燕东家的房子房屋补偿额为174568.03元，评估单位是山东信源公司。尹燕东称房子估价太低，而且祖祖辈辈在村里生活久了，根本不愿搬迁。

他告诉《中国新闻周刊》，房子堂屋和偏房都是砖混结构，每平方米仅分别被评估为807.5元和765元，而镇里准备在镇政府附近盖的安置楼房，均价大约为每平方米1800元左右。

为了劝他签字，镇干部让其在镇政府上班的外甥给他不停做思想工作。今年51岁的尹燕东在镇派出所已经做了十多年巡防队员，他称，派出所所长董庆为了让他签字，先后跟他谈了4次话，“不同意，就要对我停薪停职”。从尹燕东提供的“牛角店镇巡防队员微信群”中，《中国新闻周刊》看到，3月7日，董庆在群中称“接镇政府通知，今日起停止孟荣军、尹逊华、尹燕东、尹成存巡防队员工作。”

姜渭柱对此解释：“我们前期做了大量思想工作，部分未签订协议的村民还是很排斥。拆迁的第一天，担心一些群众出现过激行为，安排110、119、120车辆停在村外的路边，是为了应急所用，第二天就没再安排。”

整个拆迁持续了大约20天左右。姜渭柱说，因为每个村都有一些村民不同意拆迁，现在每个村拆迁完成了72%以上，但没有全部拆完。“据我所知，付五村共有180多处，已拆迁了130多处，那两个村已经拆迁的比例还要更高些。”他称，现在三个村的拆迁工作暂时停止了，下一步，还将继续做不同意拆迁群众的思想工作。

东阿县贺寺村83岁的低保户尹顺廷有脑血栓后遗症，他与老伴至今不同意拆迁，还是住在村里老房子里。摄影/本刊记者周群峰

拆是为了合——合村并居，这是实现城镇化途径之一，以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向第二、三产业转换的过程，同时实现居住地由农村地区向城镇迁移的空间聚集，涉及人文关系、生产要素的重组，既敏感又复杂。

合村并居在各地叫法不同，有称之为“合村并点”或“合村并镇”的，山东省也并非首创，但山东是做得较早的，其合村并居工程可以追溯到2001年。当年山东省人民政府出台了关于规范“小城镇建设”的第47号文件就对“合村并点”进行了说明。

2008年，开始实施合村并居试点的山东德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来“三高两难”（村级组织运转成本高、空心村比例高、基础设施建设成本高;带领群众增收致富难，民主管理难），是制约农村发展的瓶颈。

“合村并点”政策的宗旨在于改善群众的生产生活环境、更好地集约土地发展经济，还包括在保证国家“18亿亩红线”的基础上获得更多的土地，用于回耕、招商引资和建设居民服务点;在合村后的大村中可以发展特色农业，并充分利用原有先进村的资源，提升特色农业竞争力，使原有名牌农产品做大做强;缩小城乡间的差距，让农民在短时间内变成市民。

但德州市陵城区五虎庄社区一位村民告诉《中国新闻周刊》，2008年，他所在的村庄等五个村开始试点合村并居。当时镇政府干部在村里鼓动村民签字同意拆房，称签字晚了就没有好楼层等，“一些人经不起鼓动就签了字，随后房子、院子等马上被推倒，其他农户生活很不便利，只好被迫签字同意拆迁。”

拆迁时，他家中的两套房子一共评估了17万左右。选房时，为了方便老人居住，买了一套160多平方米、位于2层的商品房。“相当于拆了2套房子，还得再贴20万左右，才住进楼房。”住进社区后，社区附近有个服装厂，但安排不了多少人就业，大部分人还需要种地。他感叹：“一年种地的收入，只有三四千元，忙活一年的积蓄都交取暖费了。”

在岳廷、周勇兵和景岩联合署名的《新农村建设背景下“合村并点”政策实施现状调查》一文中，三名作者在2010年对山东省潍坊市昌乐县与临朐县合村并点进行了调查，其中谈到了农民在合村中遭遇“被城市化”的问题，提到在合村并点过程中存在政府要求过急、强制拆迁、强制征地的现象，同时部分地区补偿金过低，农民意见很大;在“后合村阶段”，要警惕村改居后可能产生的大量“三无”（无土地、无工作、无社保）农民。

文章指出，“正如实践中一位村支书说，‘农民新村只有在县城边上搞才合适。如果不加区别地全盘实施合村并点，对纯农业区也实行强制城镇化，其实并不能从根源上提高农民的生活水平、改善生活条件，不是解决三农问题的长远之计。”

上楼之后

东阿县牛角店镇的拆迁遇到了很大阻力。

很多村民至今不理解：“為什么当初政府找哪家评估公司去测量评估，村民毫不知情？而且，现在很多房子都拆了，但村民手中的评估表至今没有评估师的签字和公司盖章。”

山东信源公司一位负责人告诉《中国新闻周刊》，他们做出的评估是合理合法的，但那只是一个预评，“如果村民没有疑问的话，最后才能正式出评估报告”。但对未出正式评估报告时，政府就对房子拆除是否合法的问题，上述评估公司负责人未作回应。

北京法桓律师事务所主任王鹏表示，政府拆迁房子前对房子的评估，不但要求评估公司有评估资质，做出的评估报告还必须有评估师签字。否则，拆迁就不合法。而且评估时，根据法规法律，也不能单方面委托评估机构进行房屋评估。

2019年10月，牛角店镇政府委托山东信源公司对所有房屋、地上附属物、宅基进行了丈量评估。多位村民称，政府叫人来评估房子时，他们事先并不知情。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

“老房子”没了，“新房子”停了，除了拆迁的程序问题，更大的问题是之后的合村。政府许诺的安置房距离付二村大约3公里，位于牛角店镇政府西侧，按计划将建成六层的电梯房。但目前，新的安置房项目也已经停工。

5月27日，《中国新闻周刊》在现场看到，工地上长满荒草，立了多个塔吊。有受访者称，安置房是3月底时才开始开工，因为一些手续问题，开工大约二十天后就停工了。姜渭柱回应称：“现在的安置房建设，由于工人回家准备麦收暂时停工，麦收夏种结束后尽快复工，争取明年五一左右村民回迁入住。”

针对村民搬入楼房后，一些农户的农具怎么放、他们的就业如何解决等问题，姜渭柱称，已经规划一个地方放置收割机等大型农机具。另外，为了实现群众家门口就业，增加就业渠道，在安置房附近，引进一些劳动密集型企业，现在已有体育用品、工艺制品、皮具等企业，实现新型社区居民家门口就业增收的目标。

付二村刘朝霞等村民对此并不乐观。“那里根本没有大的企业，只有几个小工厂，用不了多少工人，而且只限有工作经验的熟练工。而村里年轻人很多都在外地打拼，留在村里的很多人不符合他们要求。”

政府“先拆房子、再建安置房”的做法也令村民不满。姜渭柱称，现在大多数地方都是先拆后建、有的地方是边拆边建、极少数是先建后拆。有些地方先建后拆，结果楼房建好后，很多农民又不想要楼房，造成了闲置房，“我们也有这个后顾之忧，所有先拆后建”。

据姜渭柱说，目前，牛角店镇三个村签订协议的大约有四百户，“举例说，付五村有180多处房屋，除24处空宅外的160处房屋，评估价在18万元以上达到75%，最多的能评估到三十多万。大多数百姓买100平方米的楼房，基本不用拿钱。”

多位老人对上楼后的生活，还是顾虑重重。贺寺村一名尹姓老人称，自己有2亩半的土地，一年土地流转的收入大约有2500元，再加每月123元的养老金，一年就是3000多元的收入。“年纪大了，本来就不愿离开村子。再说，把我们赶上楼后，这些钱够花吗？”

债务危机下的土地冲动

回到山东合村并居的源头。

2001年的第47号文件《山东省政府关于加强和改进小城镇建设用地管理的通知》作了如此说明：“小城镇范围内旧村址或其他建设用地开发整理出来的耕地，可以等面积置换小城镇建设用地;县（市、区）完成耕地开垦计划以外，通过土地整理新增加耕地面积的60%，可优先安排中心镇使用;对旧城改造、合村并点的，也可给予一定数量建设用地周转指标，但改造建设完成后，必须开垦与用地周转指标等量的耕地面积。”

多位受访专家称，合村并居给政府带来最大的回报就是，在土地增减挂钩政策（即“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”）的背景下，将拆农民房子退出的宅基地形成城市建设用地指标卖出，换回资金，让政府增加财政收入。

土地增减挂钩政策的本意，是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

此后，不少地方逐步扩大了增加挂钩的适用范围，突破此前不能跨县域设置增减挂钩项目区的限制，在条件成熟的城市可以试点跨区设置项目区。

武汉大学社会学系主任、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰称，农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民房子，将农民宅基地复垦为耕地。“地方政府为了获得城市建设用地指标，就通过合村并点来拆农民房子。”

1月15日，山东莱西市河头店镇龙泉湖社区一景。图/新华

如今，牛角店镇贺寺村、付二村、付五村，因拆迁导致的建筑垃圾至今未被清理。姜渭柱说，暂时没有清理是因为，复垦得向土管部门进行报批手续，待手续审批完成后，将会对建筑垃圾进行处理并进行土地复垦。

他称：几个村都拆了后，复垦面积有多少还不确定，因为有些宅子占用的土地不一定是建设用地，“具体复垦出多少面积的土地来，最后还得由自然资源部门来认定。复垦后，土地所有权还是村集体所有，土地所有权不会改变。”

据姜渭柱介绍，东阿县与山东省土地发展集团有限公司（简称“山东土发集团”）签订合作协议，为安置区建设确保了资金保障。该集团官网介绍，集团为省管功能型国有资本投资运营公司，主要开展土地开发、整理和经营，盘活低效利用和闲置土地，提升土地资产价值，进行投融资和资本运作。

《中国新闻周刊》从当地一位官方人士处获悉，当地政府看重山东土发集团，是认为在土地交易时能卖到更高的价钱。这位知情人举例说，比如某个村庄房屋、道路等占用土地300亩，拆迁后经土管部门鉴定，只有150亩属于建设用地，其中建安置房又占用30亩。这相当于通过合村并居腾出来120亩建设用地。这120亩经过复垦、验收合格后，就可作为指标，对外交易。

但业内人士分析认为，此舉会对农民带来一些不确定性的影响。

北京法桓律师事务所主任王鹏告诉《中国新闻周刊》，政府将农民宅基地复垦后，这块土地虽然所有权归还村集体，但是土地性质已经发生改变，由宅基地变更为耕地，也就是说，农民以后不想住楼房，想返回村子建房子就属于侵占耕地，就会涉嫌行政违法或者犯罪。“祖祖辈辈生活了百年的村庄，对他们来说，就成了永远回不去的村庄。”

据王鹏了解，这一轮地方政府合村并居的动力还与城市建设用地的审批权下放有关。

今年3月，国务院发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权限“下放”到省、市、自治区。“省里政策可能就宽松了，为大规模地推动城市建设提供了便利”。王鹏坦言，“说白了，这些政府还是没有摆脱土地财政的依赖。”

新《土地管理法》于2020年1月1日起施行，其中提到，集体土地可以入市。王鹏称，允许集体土地入市，本意是让农民享受土地增值带来的红利。但是，山东很多地方，却利用这一点，以各种手段，让农民签字变相同意拆迁，进而政府把集体土地拿走进行交易。

中央党校研究室副主任、北京科技大学经济管理学院教授、博士生导师周天勇也批评“并村拆宅”应适可而止。他指出，这是“抢在前面转移了农民宅地耕地改革后能够得到的收入。实际上，土地比房子值钱，这是一个经济学的常识。农民在土地改革前将宅地耕地等交给地方政府，到改革时将失去自己拥有或者应该获得合理收入的财产财富。”

“希望地方干部改变对国家安全‘没有责任感的盲目性。”温铁军告诉《中国新闻周刊》，过去粗放数量型增长的遗留问题是债务泡沫、金融泡沫、地产泡沫。在很多地方，房地产在GDP增长的比重、占当地投资的比重，乃至占地方政府债务的比重都很高。地方上要摒弃城市化建设永远是刚需，房地产永远会涨价的粗放数量型增长，“如果这些比较凶险的趋势不去遏制，单靠政治说教挡不住地方政府拆村并居的做法。”

在巨大的争议中，山东多地都已经开展“合村并居”活动。

公开资料显示，2019年以来，滨州市惠民县选择部分村庄作为拆旧试点村，开展合村并居。2020年1月，青岛胶州市计划将纳入合村并居范围的656个建制村合并为119个新村。4月1日，济南市天桥区委书记韩伟称，2020年全年完成拆迁300万平方米、将黄河以北48个村庄合村并居。