“老大难”的住房公积金制度改革

苏杰德

住房公积金对解决未来城市化中城市新市民的住房问题起到重要作用。图/视觉中国

住房公积金制度改革，再次释放了一个明确信号。

5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意見》）公布，《意见》提出改革住房公积金制度。住房和城乡建设部部长王蒙徽也在《人民日报》上发表文章，将“修订《住房公积金管理条例》，改革完善住房公积金制度”列为今年的重点工作之一。

住房公积金制度要改革，而不是废除，这为近段时间火爆的住房公积金制度存废之争按下了暂停键。

“现在问题的关键是如何建设，而不是简单取消了事。”清华大学房地产研究所所长刘洪玉告诉《中国新闻周刊》，住房公积金制度在我国城镇住房制度改革和居民住房条件改善过程中，发挥的作用有目共睹，对其存在的问题和缺陷也研究得非常充分，“近期相关讨论中的许多观点，七年前大家就在研究，而且有许多还是科学的定量研究。”

伴随一路争议，住房公积金累计缴存金额也从最初的百亿元扩张到万亿元、十万亿元。“蛋糕”越来越大，问题也越来越凸显。住房公积金制度的改革方案提过很多版本，为何迟迟没有明显推动？

“每个方案可能让80%的人满意，但是另外20%的人不买账，事情很难办，改革就卡在这里。”上海交通大学住房和城乡建设研究中心主任陈杰告诉《中国新闻周刊》，问题拖得越久，改革难度越大。

如何让城市新市民受益？

今年两会期间，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文撰文称，建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔（含2套2次以上贷款），合计大约有5500万人受益，在1.44亿实缴职工中，38%的人成为住房贷款人。

不过，一位不愿具名的学者对于每年公布的住房公积金的信息颇有微词，认为数据掩盖了“劫贫济富”问题。

他认为，2018年住房公积金个人住房贷款数据显示，中低收入贷款金额占比94.86%，高收入则为5.14%。住房公积金报告规定，高收入是指收入高于上年当地社会平均工资三倍以上，低收入者则是在一倍以下。低收入、中低收入、中等收入和高收入者贷款分别多少，报告并没有给出明确数据。在上述学者看来，以平均收入为划分依据，难以看到住房公积金利用效率的全貌。

“需求群体错配，目前缴存住房公积金的，主要是国家机关、事业单位及国企员工，这些职工多数已解决住房问题。而需要解决住房问题的私企职工、年轻职工和农民工等群体，很多都没有纳入制度覆盖范围。”住建部原副部长刘志峰在一次会议上提到。

在中国社会科学院金融研究所研究员汪利娜看来，当下真正住房短缺的人是城市新市民——刚就业的年轻人，以及在城市间流动的农民工。这笔庞大的专项住房储蓄资金，对解决未来城市化中城市新市民的住房问题仍至关重要，住房公积金业务应从单一的发放个贷向租赁住房和保障房建设转变。

上世纪末，城镇居民面临无钱无房难题，住房公积金制度应运而生。类似的场景，今天发生在城市新市民身上。时任国家住房和城乡建设部住房公积金监管司司长张其光在2015年撰文称，住建部调查，进城农村人口在城镇购房比例不到1%，绝大部分居住在棚户区、城中村和建筑工地，居住条件恶劣。

“很多新进城的农民，只要愿意而且有稳定的工作，个人也可以交纳公积金。”汪利娜告诉《中国新闻周刊》，公积金管理部门也接受了这个建议。但是，在实际推行中，住房公积金制度却仍难以将进城农民等群体覆盖。

张其光认为，这个群体规模巨大，仅靠财政投入难以支撑，需要农民工、就业单位和国家“三家抬”：将农民工纳入住房公积金制度，个人缴存一部分，单位补助一部分，国家支持一部分，积累在城镇购房首期付款，再由国家住房银行提供低息贷款，后续还款用住房公积金支付。

着力解决新市民住房问题，金融服务必不可少。北京大学光华管理学院教授刘俏、张峥认为，要支持租赁住房，给予供给端金融服务，提供更多的优质保障性租赁住房供给。具体模式可以包括，为新建租赁住房建设提供资金;为资产更新提供资金，盘活存量资产;为培育优质的租赁住房运营管理企业提供资金;应用私募地产引导基金、不动产投资信托基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融资闭环。

此外，住房公积金账户沉淀资金越来越多，如何让账面上的钱保值增值也成为焦点。郑秉文告诉《中国新闻周刊》，目前职工住房公积金缴存款利息太低，“10年前10万块钱能买一套房子，活期存款存到30年，现在你能买得出来么？不应该有这种低利率，老百姓的钱放在那是在贬值。”

属地化行政管理的制度困境

住房公积金制度涉及个人、企业和政府，牵一发而动全身，改革步履维艰。其中，部门利益如何协调是改革最大难关。

改革开放初期，城镇住房难成为越来越迫切的现实难题。1991年，城镇居民人均住房面积约7平方米，相当于自改革开放13年来，每年增加量不到0.3平方米，增加的面积还不到一个书包。

当时，制约建房的因素主要是缺资金，过去在福利分房年代靠财政资金改善住房条件的方式行不通了。1991年，时任上海市市长朱镕基主持上海房改，借鉴新加坡的经验，推出住房公积金制度，并在日后成为全国性政策。

陈杰告诉《中国新闻周刊》，住房公积金制度解决了房改的核心难题——如何为职工住房投资与消费资金提供一个稳定、长期和廉价的来源。

房地产业迅猛发展，住房公积金的缴存额度也急剧增加。1994年，全国推行住房公积金制度，全国归集住房公积金110亿元。到2018年，全国住房公积金缴存总额14.59万亿元，缴存余额5.79万亿元，金额增加超过千倍。

这么庞大的金额，与之相对应的管理机制并不健全。

张其光在1997年撰文介绍，决策机构和执行机构分设，借鉴新加坡公积金制度基本经验，决策机构制定政策，执行机构负责具体的运营管理。执行机构必须是独立的事业单位，不能归口政府部门直接管理，否则将会受到部门利益的制约。

不过，他的设想并没有成为现实。2002年，原建设部住宅与房地产业司加挂住房公积金监督管理司牌子，具体承担全国住房公积金监督管理工作。也是在这一年，《住房公积金管理条例》修订通过。

制度设立之初，张其光就认为，住房公积金管理机构承担大量、长期存在的债权、债务责任，机构必须是独立的法人单位。但绝大多数管理机构都挂靠某一部门，不是独立的法人单位，不能承担民事责任，与住房公积金的管理要求相差甚远。

这种制度弊端后问题慢慢显露出来。

汪利娜认为，住房公积金管理中心定位于事业单位，难以构建与公积金运营相适宜的法人治理结构和风险约束机制。公积金属地化管理，造成资金短缺与沉淀并存，降低资金使用效率。公积金缴存人与管理中心法律关系不清，导致公积金增值收益法律归属不清，分配不规范，侵害缴存人利益等。

由于住房公积金采取属地化管理，各地将其视为自己的一亩三分地，难以像社保一样实现全国统筹管理。“你需要的地方钱不够，不需要地方过剩。我们曾提交了改革的课题方案，但一直没有取得突破。”陈杰说。

汪利娜说，金融的特征是资金的流动性和使用效率，但行政化管理属地化，把资金给管死了，没有形成体系，缺资金的地方和资金有结余地方无法互补，联动机制难以建立起来。

刘俏、张峥建议，要重点解决公积金管理的属地化对于就业人口的流动的制约问题，建立城市之间信息共享和政策协同。

为了打破这种条块分割的现状，住建部在2017年组织开发全国住房公积金异地转移接续平台，将使得异地提取公积金成为可能。不过，政策执行过程中，各地一度出台措施增加异地提取难度，条块割据问题难以化解。

去年，住建部等部门曾酝酿新的改革政策，最终也没有出台。陈杰介绍，按照新政设想，至少要加强区域统筹。方案不少，问题却没有解决。陈杰说：“住房公积金，至少要像个金融的样子;像社保也行，它都可以做到全国统筹。”

金融化改革如何设计？

改革方案难以落地，问题在哪？在刘洪玉看来，现行住房公积金制度的核心定位仍不明确——同时具有住房金融和住房保障的定位，但不同定位下的目标群体并不相同，住房金融的目标群体主要是中等和中高收入群体，而住房保障主要是以改善低收入群体购房能力和住房条件为主要目标。当前的许多争论都源于这一不够清晰的核心定位。

刘俏则认为，从更长的时间维度看，住房公积金制度面臨的是一个如何重新出发、重新定位、从而能够发挥更大作用的问题。

汪利娜在2008年提出的一个改革方案，是将公积金中心改组为政策性住房合作银行，不过并没有被采用。不少人认为，这个方案的时机还不成熟。当时还有一个重要方案，即将住房公积金与养老、医疗、失业一起并入大社保体系。2009年6月初，广州住房公积金管理中心曾经酝酿住房公积金新政，不过争议太大，无果而终。

2010年，部分地方政府提出在保障房建设资金领域，引入住房公积金结余作为中长期建设贷款的支持，住房公积金修例随之提上议事日程。

掌管资金数以万亿计的住房公积金管理机构，金融化是难以回避的方向。图/视觉中国

陈杰介绍，政府把部分住房公积金给保障房提供融资，当时是想展现住房公积金制度的公益性和通过贷款来提高收益，“但是，住房公基金条例规定，缴存资金属于个人所有，保障房融资的做法跟条例冲突。如果要对公贷款，条例则要修改。条例如何修订，各方又争执不下。后来，大家发现利用公积金发放贷款，监管风险比较大，后来就暂停了。”

陈杰提倡渐进式的改革，短期改革方案是打通企业年金和住房公积金，然后逐步转型为政策性金融，

关注住房公积金十几年，汪利娜最遗憾的是2014年，国家进行大规模的城市旧房改造，“那是做政策性金融的好时机。但是，国家开发银行一个报告递上去，就把市场份额拿走了。”那年，国家开发银行住宅金融事业部获原银监会批准开业。汪利娜说，作为金融机构，国家开发银行通过发债就能拿到很多资金，这点是住房公积金制度所欠缺的。

实际上，2011年到2014年间，住建部几乎每年都提出修改《住房公积金管理条例》，多次表态年内完成草案稿修订工作，不过均以爽约告终。2015年，住建部再次试图修改法律法规。这一年，张其光撰文称，我国设立国家住房银行的条件已经基本成熟。行业主管部门相关领导的表态和言论，引发了各界高度关注，人们一度认为这是住房公积金制度的改革方案。不过，条例最终只是微调，张其光的方案并没有实施。一位不愿具名的住房公积金研究者透露，“张其光的方案应该与部委领导的想法不一致，难以被采纳。”

无论哪种改革方案，这个掌管资金数以万亿计的机构，金融化是难以回避的方向。

“我们公积金管理金融化改革的建议提出来至少有10年了，迟迟没有动静，一个重要原因是部门利益的矛盾。一旦住房公积经管理机构拿到金融牌照，它就要受银保监会管理。”汪利娜说，但对于习惯了现行行政化管理体制的人来说会有很多不适应，所以公积金体制内对金融化改革的分歧很大，难度也可想而知。

“公积金管理机构转变为政策性住房金融机构，但不一定是国家住房银行，可以是住房互助储蓄银行，住房基金等。换言之，政策性住房金融机构不一定是国家资本独资，除各级政府外，金融机构、有实力的企业、公积金管理人和缴存人均可成为股东，混合所有制有利于放大国有资本的功能，激发民间资本的活力。”这是汪利娜退休前后提出的住房公积金制度改革方案。对于近期的争议，她依然认为这个方案有效，关键是如何落地。