“空壳社”的解题思路

苑鹏 曹斌

“一块牌子、一个章子、一张桌子”，是当前不少地方农民专业合作社的真实现状。

在脱贫攻坚和乡村振兴的大背景下，作为农民抱团发展、规模经营和连接市场的有效载体，专业合作社成为不少地方乡村振兴工作的重要抓手。但调研发现，部分地方为应付考核、套取补贴，盲目大办合作社，大量合作社沦为空壳合作社。

“空壳社”的大量存在，对乡村振兴、乡村治理、农业发展等诸多方面均产生不同程度的深远影响。取缔或激活空壳社，是基层政府不容忽视的一项重要工作。

有多少“空壳社”

近年来，农民专业合作社持续快速扩张，截至2018年底，注册登记的农民专业合作社突破217.3万家，其中当年新登记23.1万家，占全国各类市场主体总量的1.97%，平均每个行政村大约有3-4家合作社。另外，据农业部数据显示，实际利用合作社服务和培训的农户突破1.3亿户，约占到全国农户总量的50.1%。

与此同时，社会上对农民专业合作社的质疑声也持续不断，认为有效发挥作用的比例不高，特别是大量存在的流于形式、没有开展任何业务活动，又没有注销的空壳农民专业合作社。从笔者近年来在十余个省市调研的情况看，县市级对于空壳社占比有三成、四成、七成、甚至是九成等不同说法。

调研发现，几乎所有地区都程度不同地存在空壳社现象，但是对于空壳社的比例，市场监管部门和农民专业合作社的判断存在较大差异。

调研问卷显示，33.7%的市场监管部门样本认为空壳社占比在“20-39%”之间，21.4%的样本认为在“40-59%”之间，还有近30%的样本选择了“60%及以上”。在农民专业合作社样本中，12.7%的认为该比例应该在“40-59%”之间，19.5%的认为在“60%以上”。

综合问卷及访谈，初步推断，空壳社现象在各地普遍存在，且比例较高，至少在三分之一以上，一些地区达到了60%以上，但是各地区的空壳社比例存在较大差异性，尤其是近几年来，浙江等发达地区率先清理空壳社，取消年报制考核等，使得空壳社问题在少数地区得到明显改观。社会上那种简单地判断空壳社比例达到80%以上的看法，缺乏依据。

加大《农民专业合作社法》的普法力度，进一步加强政府基层农民专业合作社辅导员队伍建设，让广大農民知法、懂法、守法、护法。

“空壳社”是怎么来的

对于空壳社的成因，问卷中市场监管部门认为“为了套取国家优惠政策或财政项目”占90.8%，“为了获得税收优惠”占50.0%，“随大流”占40.8%。

市场监管部门普遍反映，近十余年来，随着国家不断加大对农民专业合作社的扶持力度，大量新成立的农民专业合作社有明显的套取政策红利倾向，往往是为了申请获取国家优惠政策，或者为了符合申请某一特定项目的规定而设立。例如在吉林省某市座谈中，一位基层工商所负责人介绍，他们辖区注册的22家农民专业合作社，全部是经销农资的个体户，都是为了获取税收优惠而注册农民专业合作社。

另外，很多基层市场监管部门负责人认为，从众心理也是出现空壳社的重要原因，一些农民看到周围其他人登记成立了农民专业合作社，虽然不知道可以获得什么具体实惠，但是为了“为了抓住机会”，抱着“有枣儿没枣儿，先打一杆子”心理，也就随大流注册了合作社。投机创立农民专业合作社，在一些地区已经成为一个较为突出的严峻问题。

然而，很多合作社负责人认为，农民创办合作社的主流动机是好的，是响应政府的号召，形成合力带着农民闯市场，解决农民买难卖难问题，但是，政策因素客观上催生了一批空壳社。例如一些基层政府将绩效指标与干部年终奖励挂钩，层层分解到村。而一些村干部或出于配合完成绩效考核，或期望有朝一日获得财政扶持资金和项目支持，注册了农民专业合作社。

还有一些地方地府利用农民专业合作社开展精准扶贫，要求村村新建精准扶贫合作社，引发了新一轮空壳社急剧增加的风险。课题组在某县调研中了解到，该县政府发现一个村创办农民专业合作社开展精准扶贫的成功典型后，召开全县村书记大会，要求村村建精准扶贫合作社。在县政府的大力推进下，不到两个月的时间，全县所有的行政村全部完成了政府下达的任务。

一些地区在中央提出实施精准扶贫战略后，为了落实相关扶持政策，要求每个贫困村新建1-2家村集体经济组织性质的农民专业合作社，将扶持资金直接打到该农民专业合作社账户，并由其运营，每年提取一定比例的资金分红，用于扶持村里的贫困户，从而刺激产生了一批扶贫合作社。这些合作社只是有了一个可以获得扶贫资金的账户，没有开展具体运营活动，结果变成了空壳社。

当然，也有少量空壳社是由于市场环境发生重要变化、被迫关张而造成的。但总体而言，此类空壳社所占比例相对较低。

空壳社，何解？

空壳社对农民专业合作社的健康可持续发展带来不良影响，损害了农民专业合作社的整体社会信誉，侵占了正常开展业务的农民专业合作社的财政补助资源，并增加了政府行政机构的市场监管成本、服务成本及被寻租的风险。因此，及时解决空壳社问题已经成为当务之急。

2018年，农业农村部启动了农民专业合作社质量提升行动，确定河北、江苏、浙江、安徽、山东等8省的30个县（市、区）为全国农民专业合作社质量提升整县推进试点单位，开展“清理整顿一批、规范提升一批、提升壮大一批”行动。2019年2月，中央农办、农业农村部、市场监管总局等11部门联合印发关于《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》的通知，以加强合作社规范管理，提升整体素质。建议各级政府以此为契机，以新修订实施的《农民专业合作社法》为依据，进一步改进政策、完善制度，努力消除空壳社存在的土壤。

首先要加大《农民专业合作社法》的普法力度。进一步加强政府基层农民专业合作社辅导员队伍建设，面向社会公开招聘，提升辅导员队伍整体实力，将宣传普及《农民专业合作社法》作为一项长期化、常态化任务来抓，让广大农民知法、懂法、守法、护法，让农民专业合作社以法律为基本准绳，实现规范化运行，让政府相关部门人员按照法律要求依法行政。

其次要改进现行政府考核机制。正确处理政府与市场关系，改进基层政府政绩考核指标体系，取消关于本地区农民专业合作社发展数量规模及其年报率的考核指标，推进农民专业合作社的发展，提升工商年报制度的真实性，回归其本源，尤其是应避免地方政府在实施精准扶贫战略中，设置不符合当地发展条件和发展实际的硬性数量指标要求，防范出现新一轮的空壳社风险。

第三要完善现行农民专业合作社扶持政策。应从社会公平、营造平等竞争环境的角度出发，改进政府财政扶持项目的申请条件，将农民专业合作社纳入小微企业扶持政策中来，逐步弱化政府按照市场主体的组织属性进行扶持的方式，取消一些财政扶持项目规定实施主体必须是农民专业合作社的做法，从源头消除建立农民专业合作社的投机行为。

最后要因地制宜、依法清退空壳社。在落实中央农办等11部门对空壳社专项清理工作中，应严格按照新修订的《农民专业合作社法》的相关规定依法行动，各地政府应根据本地区实际情况制定具体方案，防止采取过激行为，避免使用大规模、疾风骤雨式清理整顿方式，努力营造农民专业合作社的健康发展环境，实现提升农民专业合作社整体素质的发展目标。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）