从自然资源资产产权制度改革看估价机构发展

潘世炳 胡晓 张丹

摘要：随着生态文明建设的日益加强，自然资源资产的保护、流转等问题的解决愈发迫切和重要，自然资源资产的产权制度变革必然成为各级党委政府工作的重点之一。当前国家大力开展自然资源保护和利用的一系列工作，为传统的估价机构的转型发展带来了新的机遇，估价工作也要与时俱进，提供全体系、全过程的自然资源资产动态咨询服务，探寻未来发展新机遇。

关键词：自然资源资产;产权制度改革;估价新机遇

中图分类号：D922.6

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）05-0053-56

收稿日期：2020-（14-03

自2013年十八届三中全会首次提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。到2018年3月，十三届人大会通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部。至今年4月，中央、国务院印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称“产权改革指导意见”）。

一系列的改革发展中，反映出自然资源保护问题和流转问题的重要性与迫切性，也反映出产权制度改革必然成为各级党委政府工作的重点之一。面对这一制度的变革，我们认为在新形势下估价机构应与时俱进，积极探索新的业务领域和发展方向，由单一的土地、房产等不动产的静态咨询评估，向更全面更复杂的自然资源资产动态咨询服务工作进行探索，谋求多元化的发展。

1 助力自然资源资产清查

自然资源资产产权制度就是建立在对自然资源资产全面清查的基础之上，其首要工作就是要摸清资产的数量、类别、性质、空间分布。在“产权改革指导意见”主要任务中也提到制定统一的自然资源分类标准和调查监测评价制度，对重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况进行掌握。

自然资源资产不同与以往单一的土地、林地、矿产资源，自然资源更具系统性，是一个集土地、矿产、森林、水、海洋等资源为一体的系统性资源，需要站在更全局化体系化的高度去进行清查统计，避免不同数据的交叉统计;同时自然资源资产也是一个不断动态变化的资源，如矿产资源会被消耗不可更新，而林地等生态资源可以再生。这就需要对自然资源的统计监测要做到系统化、体系化、日常化、定期化、长期化。

估价机构作为咨询服务中介机构，应当以独立、客观、公正的角度参与其中，以更加系统性、规范性的角度，对统计的标准、技术方法研究提供咨询建议，并依托估价机构过往参与全国土地调查、土地定级与基准地价评估调查等工作经验，参与到自然资源资产的基础数据调查、盘点中，助力自然资源资产基础数据的真实性、全面性、准确性和有效性。

2 整合资源，推进自然资源资產大数据的建立

自然资源资产的管理将是以国土综合规划为基础，自然资源和生态环境相结合的模式。未来自然资源资产信息必将是与现有的国土一张图相结合，各类资产数据统一标准的大数据。

作为估价机构，可以结合传统土地、房产资源大数据建立的经验，整合地理信息技术、遥感技术、数据库技术、可视化应用技术等各项技术，探索新的数据咨询服务方向，构建通用信息平台，将自然资源中各种资产与现有的国土一张图相结合，积极推进资源信息数字化、图形化，建立完善的自然资源资产信息大数据，实现数据的动态更新、实时查询，直观反映自然资源资产信息的变化。

3 “三权分置”下拓展新的业务领域

在“产权改革指导意见”中关于土地方面所有权与使用权的关系提出“三权分置”，要求落实土地三权（所有权、承包权、经营权）分置，开展经营权入股、抵押，探索宅基地三权（所有权、资格权、使用权）分置，对建设用地的地上、地表和地下分设使用权。

估价机构可以围绕“三权分置”进行新的业务探索，拓宽其适应领域，开发多元业务内容。在三权分置的改革估价机构可以系统地为金融机构解决农村承包土地经营权及农民住房财产权的评估：贷前审批时关于农村承包土地经营权的抵押价值评估和农民住房财产的抵押价值评估、优先受偿价值评估;抵押期间风险防控，根据市场变化，了解抵押物价值的评估;抵押物处置时处置价值评估、快速变现价值评估、司法处置时的价值评估。同时积极探索村民内部转让、入股等模式下的价值评估。

4 认识自然资源资产价值，建立合理评价体系

在“产权改革指导意见”中提到“正确处理资源保护与开发利用的关系，既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用，又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用”，表明随着生态文明建设的日益加强，自然资源资产的保护、流转等问题的解决愈发迫切和重要。习近平总书记近期提出了“绿水青山就是金山银山”的重要论断。我们知道自然资源资产不同于广义的自然资源，必须是指有法可依、可确权、可定价、具有稀缺性、有特定空间形态边界的自然资源。自然资源资产一定是有价值的，可评估、可评价的，而其除了传统意义的经济价值外，其生态价值也是极其重要的。我们对于自然资源资产的评价必须是经济价值和生态价值相结合的价值体系。

正是由于过往对自然资源资产生态价值的忽视，才造成在对自然资源资产的使用过程中，存在过度开发、浪费的现象，并产生了严重的生态环境问题。只有结合对自然资源资产生态价值评估并对其价值进行量化，才能更加直观地体现出自然资源建设的成果，才能全面衡量自然资源资产真正的价值。而不仅仅只考虑项目所带来的经济价值，却忽视了其中的生态问题。只有这样才能抑制免费、无度地使用自然资源，从而促进自然资源保护和合理利用，维护自然资源资产所有者的权益。

目前对于估价机构擅长的土地、房产、资产评估体系，仅仅能满足对部分自然资源资产传统经济价值评估，更需要评价的生态价值却无法衡量。需要估价机构建立全面、系统、科学、合理的自然资源资产评价体系，定期有针对性地对自然资源资产开展实地调研、现场勘测、样本采集、数据收集、市场调查和相关文献资料的收集。从时间和空间上多维度的进行相关数据的分析和比较，充分发挥估价机构对自然资源资产价值评价的作用，对生态文明建设贡献出估价机构的一份力量。同时估价机构从独立、客观、公正角度去评价自然资源资产生态价值，也能对“产权改革指导意见”中提到“推动自然生态空间系统修复和合理补偿”的“合理补偿”提供可靠依据。

5 评估将是自然资源资产监测中一项长期工作

依据“产权改革指导意见”，结合我们熟悉的土地资源资产的经营模式，我们认为自然资源资产经营方式可由以下几种方式构成：委托经营管理、作价入股经营、主体直接进行投资经营等。不论哪种模式都需要建立在对自然资源资产价值进行合理评估的基础上，且此类评估必将是个长期动态的过程。只有估价机构深入长期探索不同经营模式及权益实现的动态全过程，才能充分发挥市场配置资源的决定性作用，也才能对自然资源管理工作进行有效的绩效评价，以更好地发挥政府管制作用，促进自然资源资产的合理配置。

与此同时，国家一系列政策的出台，也都说明国家对于生态文明建设的决心。而生态建设是一项长期的工作，自然资源资产的价值也是非线性增值的，对于自然资源资产的投入需要较长时间，才能衡量其价值。除了自然资源资产大数据的持续收集、更新，如何对数据进行分析、量化评价，如何对自然资源资产进行长期的、连续性的评估，如何对不同时点评估结果加以对比分析，才是相关决策部门能对自然资源资产的投入产出价值有一个直观、全面认识的关键。

可见评估工作对了解自然资源资产的价值变化情况非常必要，必将长期坚持下去。估价机构应这场改革中发挥其专业的作用。对各类自然资源资产数据做连续、全面的对比评价和分析，将数据进行直观的量化评价。作为估价机构不能仅仅满足于评估过去和当前的资源，也要能深度挖掘数据内涵，对其未来发展做科学的预测。充分发挥估价机构在咨询服务领域中的专业优势。

6 总结和展望

随着生态文明建设的日益加强，自然资源资产的保护、流转等问题的解决愈发迫切和重要，自然资源资产产权制度的变革必然成为各级党委政府工作的重点之一，同时，已在福建、江西、贵州、海南等地已探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的试点工作，全面推出全民所有自然资源资产所有权委托代理机制势在必行。在该趋势下，估价机构全面参与自然资源的清查、评价等工作指日可待。笔者认为将会产生：自然资源资产等相关制度研究、自然资源资产信息清查、自然资源资产信息大数据建立及长期数据更新、自然资源资产价值的评价体系建立与评价、绩效评价等一系列相关工作，对于估价机构来说可在其中提供全体系、全过程的自然资源动态咨询服务。

但该系列工作对于目前估价机构还有一定难度，如：估价规程的局限性、人员专业结构缺失、相关工作经验不足、数据积累少等方面。估价机构应把握政策走向，顺应历史趋势，提前做好战略布局，储备培养相关专业人才;积极参与产权制度改革及委托代理机制在个地方推出细则的建立、完善等二r作;积极协助推进相关估价体系、估价规程的研究和制定;积极研究探索评估方法;主动进行相关评估数据的收集整理等工作。

在新的形势下估价机构应与时俱进，积极探索新的业务领域和发展方向，由单一的土地、房产等不动产的静态咨询评估，向更全面更复杂的自然资源資产动态咨询服务工作进行探索，谋求多元化的发展。

参考文献：

1.谷树忠.自然资源资产的产权、经营及管理.中国旅游报.2019.08.20

2.王立彬.为谁所有、归谁使用——自然资源资产产权制度改革要点解读http：//www.gov.cn/zhengce/2019-04/15/content_5382860.htm

作者简介：潘世炳，永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司董事长兼总裁，省政府参事，省政协委员、湖北省监察委员会首届特约监察员。

胡晓，永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司。

张丹，永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司。