乡村振兴战略下设立城乡地役权探析

摘要：在中国特色社会主义新时代，房地产作为城乡不动产资源要素在城乡之间如何合法合规全面深度激活与充分发挥市场配置作用，以创新引领乡村产业振兴与城乡融合发展，是当前值得深入探讨的重要课题。在辨析地役权供役地和需役地是否必须相邻或相近、需役地效益提高是否包括物质与精神两方面的基础上，大胆首创城乡地役权的概念，并分析城乡之间租赁权相较于地役权的不足，最后提出设定城乡地役权的对策建议。

关键词：乡村产业振兴;地役权;城乡地役权;城乡融合发展

中图分类号：F293

文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2020）05-0040-42

收稿日期：2020-04-05

2019年4月《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中明确：“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能”。

2019年6月《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中明确：“依托种养业、绿水青山、田园风光和乡土文化等，发展优势明显、特色鲜明的乡村产业，更好彰显地域特色、承载乡村价值、体现乡土气息。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激活要素、市场和各类经营主体。更好发挥政府作用，引导形成以农民为主体、企业带动和社会参与相结合的乡村产业发展格局。有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及‘四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业”。

由此，在中国特色社会主义新时代，房地产作为城乡不动产资源要素在城乡之间如何合法合规全面深度激活与充分发挥市场配置作用，以创新引领乡村产业振兴与城乡融合发展，是当前值得深入探讨的重要课题。

1 地役权概述

《中华人民共和国物权法》第3编用益物权第14章已对地役权作出具体规定，其中首条即明确地役权的概念：“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地”。

《不动产登记暂行条例实施细则》第60条规定：“按照约定设定地役权，当事人可以持需役地和供役地的不动产权属证书、地役权合同以及其他必要文件，申请地役权首次登记”。第64条规定：“地役权登记，不动产登记机构应当将登记事项分别记载于需役地和供役地登记簿。供役地、需役地分属不同不动产登记机构管辖的，当事人应当向供役地所在地的不动产登记机构申请地役权登记。供役地所在地不动产登记机构完成登记后，应当将相关事项通知需役地所在地不动产登记机构，并由其记载于需役地登记簿”。

地役权的“役”是利用、使用的意思。传统意义上的地役权是地役权人为采光、用排水、通风通行、铺设管道、架设物件和保持视野等目的有偿利用他人不动产或限制他人不动产利用而设定，一般仅限于相邻房地产。随着我国经济高质量发展、不久将全面建成小康社会以及城乡交通的不断便捷，学界业界部分专家学者认为地役权的设定已不应局限于相邻或相近房地产，况且《中华人民共和国物权法》也未明确规定需役地和供役地必须相邻或相近。效益是效果与利益的合称，随着我国人民生活水平的不断提高，房地产需役地效益的提高包括物质与精神两方面已是普遍共识，其实质是地役权人基于其房地产居住与使用功能衍生出来的对便利与享受等方面的需求。目前我国地役权大部分存在于乡村且其中大部分不登记，而城镇不动产登记机构罕见地役权登记，仅办理过少量如相邻阳光地役权等登记。地役权的设定只要不违反相关法律法规的限制性强制性规定以及公序良俗，且地役权的具体内容排除其他用益物权（包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等），应当切实可行。因此，当前城乡房地产之间设定地役权并不与现行相关法律法规相悖，应当允许存在。目前未见我国城乡不动产设定地役权的公开报道。

2 城乡地役权释义

本文所称城乡地役權，简而言之，是指城镇居民按照相关合同约定，有偿利用乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋，以提高自身所有城镇住宅效益的行为。具体而言，本文特指城镇居民对田园生态、乡土文化的广义消费，譬如有偿享受充沛阳光、新鲜空气、幽静生态，眺望青山绿水等以及农作怡情、种植康养等来满足城镇住宅环境无法供给自身的安居文明需求，且有偿利用乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋的时问与频率不固定不确定，如随机双休日、年休假日、春秋时节、旅游淡季等。城镇居民可长住、短期逗留、视情住宿、早往晚返、农家餐饮、农事体验等，亦可譬如有偿委托当地农户种植，待开花结果时来观赏采摘等等。城乡地役权种类繁多、形态各异，当前应以乡村需役地为主，可跨省市、区县、城镇、乡村设立。

3 城乡之间租赁权相较于地役权的不足

租赁是畅通城乡要素自由流动和平等交换的常用方式，但对城镇居民而言，对乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋的租赁权相较于城乡地役权主要存在以下两大操作不足：

3.1 租赁方式不能高效利用乡村土地资源

有数据显示，我国当前城市建设用地与村镇建设用地分别占土地总面积的0.56%和3.49%，结合2018年国民经济和社会发展统计公报年末城镇人口8.3137亿、乡村人口5.6401亿来看：城乡之间人均可利用建设用地资源比例差异显著，乡村土地资源现状挖掘利用增值区域辽阔，城乡融合经济增长空间巨大。由于我国坚持土地社会主义公有制不动摇，是分为城镇国家全民所有与乡村农民集体所有的城乡二元结构，且严禁城镇居民到农村购买集体建设用地、宅基地及其房屋。因此，乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋只能以租赁方式向城镇居民开放。以租赁方式促进城乡要素自由流动和平等交换流于单一，并不适用于不同类型的乡村土地资源供需关系。为高效利用城乡土地资源，城乡地役权的简便易行完全可以弥补租赁权利用效率不高的不足。

3.2 租赁方式不能充分利用乡村土地资源

在我国一些乡村，大批农民工为改善生活离家长期打工，導致乡村集体建设用地、宅基地及其房屋大量闲置，房屋年久失修甚至倒塌，造成乡村土地资源的极大浪费。据悉，城镇居民对乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋的需求并不限于或不必要租赁，如以固定时间、预付租金、签订合同的方式租赁，显然难以匹配各种各样的需求类型，也谈不上经济便利，更不及城乡地役权的灵活机动。因为城乡地役权在约定期限内可按照合同，预付定金并以实际次数或天数计算利用及其服务费用。城乡地役权完全适用并充分满足城镇居民对自身住宅多样化、个性化、差别化、动态化等延伸性与奢侈性需求，应当成为乡村土地资源租赁权的重要补充，进而节约集约利用乡村土地资源。

4 城乡地役权的设定

本文建议国务院牵头农业农村部、自然资源部、住房城乡建设部等有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导出台明确细化规定，引导、鼓励和支持有条件的城乡之间设定地役权，另辟城乡融合快车道，进而助力乡村大发展。由于城乡地役权专业性很强，城乡大部分居民对其知之甚少或一知半解，甚至根本不懂，因此城乡地役权应先从以下两方面人手：

4.1 构筑城乡地役权理论基础

学界业界相关人士、各级地方政府相关工作人员可线上线下讲解：唤醒地役权动能、释放地役权潜力是不断满足城乡居民日益增长的对美好生活需求的新理念;设定城乡地役权是城镇居民除租赁乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋之外一条非常重要的便利快捷路径。除了依照现行相关法律法规的具体规定外，需要特别注意的是：设定城乡地役权应当采取书面形式订立合同，并可在各自属地不动产登记机构办理登记手续;城乡地役权的期限由当事人约定，但不得超过集体建设用地使用权的剩余期限;城乡地役权的设定不得损害或变相损害乡村集体经济组织与农民的合法权益;城乡地役权人不得滥用或变相滥用地役权扰乱相关法律法规与市场经济秩序。

4.2 打造城乡地役权乡村市场

学界业界相关人士、各级地方政府相关工作人员可线上线下推介：乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋可作为供役地有偿为城镇居民需役地住宅提供诸多物质与精神服务并带动相关人才、资金、产业、信息汇聚乡村，城乡地役权是和租赁权一样不受现行法律法规禁止的市场行为;城乡居民可通过官方搭建的相关互联网平台与资讯渠道，充分发挥市场配置决定性作用，有偿高效利用乡村供役地的充沛阳光、新鲜空气、青山绿水、田园植物、视野开阔、涉农产业等来提高和拓展城镇居民需役地住宅的物质与精神效益。

总之，本文提出的城乡地役权，当前是以乡村闲置集体建设用地、宅基地及其房屋作为供役地、城镇住宅用地作为需役地来设定，是供役地所有权归乡村集体经济组织、供役地使用权归农户、供役地利用权归城镇需役地住房所有权人的乡村供役地“三权分置”互利共赢思路，是创建农民财产性收入增长机制的大胆理论探索。可依法保护城乡居民相关合法权益，助推乡村产业振兴与城乡融合发展。

作者简介：黄欢，南通市不动产登记中心高级经济师，民盟南通市参政议政工作委员会委员。