政府会计制度、内部控制与高校合同管理

摘 要：从近年来我国行政事业单位内控建设及实施情况来看，高校合同管理属于薄弱环节。在2019年我国行政事业单位全面施行政府会计制度的大背景下，又对高校合同管理提出了更高的要求。结合政府会计制度和内部控制的要求，探讨高校合同管理中存在的问题和解决的途径。

关键词：政府会计制度;内部控制;高校合同管理

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.055

0 引言

2019年1月1日起，政府會计制度在全国所有的行政事业单位范围内全面推行实施。高等院校作为政府会计主体的重要组成部分，新的会计核算模式对高校财务信息化水平、成本分析与绩效管理、内控管理等方面提出了更新更高的要求。

财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》将行政事业单位经济活动分为预算管理、收支管理、政府采购管理、建设项目管理、合同管理和其他情况六大模块。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》在财政部对行政事业单位内控业务模块划分的基础上，根据高校自身经济业务的特点，进一步将高校经济活动细分为控制环境、预决算管理、资产管理、收入管理、支出管理、合同管理、采购管理等15个业务模块。合同业务是高校经济活动的重要组成部分，合同管理是高校内部控制业务层面的重要内容。

本文在政府会计制度改革背景下，结合高校内控要求，分析目前高校合同管理中存在的问题，探讨优化高校合同管理的路径。

1 高校合同概述

目前学术界对高校内部控制的研究观点基本分为两大类：一是全面内部控制;二是非全面内部控制，仅限于高校经济业务，与此相应的合同管理内控也分为全面合同和非全面合同两类，非全面合同仅指经济类合同。

根据政府会计制度对成本分析与绩效管理的要求、内部控制对财务风险管控的要求，高校合同管理一般侧重于经济合同，是指为实现一定的经济目的，以学校或学校授权的职能部门为主体，与其他平等主体的自然人、法人及其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系所订立的书面协议。主要包括采购合同、工程合同、科研项目合同、合作办学合同、对外投资合同、成果转让合同、租赁合同、借款合同、财产保险合同等。

2 高校合同管理的现状及存在的问题

根据对部分高校的调研情况，目前合同管理的现状是内部控制建设滞后，组织结构不健全，制度体系不完善，内部控制薄弱，内控风险系数较高，存在的问题主要有以下几个方面。

2.1 合同管理重视程度不足，风险意识薄弱

在调研中发现，大部分高校对合同管理内部控制不够重视，普遍没有专设合同管理部门和岗位，合同管理主要是相关职能部门及工作人员兼管相关业务的合同。校级层面对合同风险管控力度明显不足;对于经济合同的签订存在“走形式”思维，甚至有个别校级领导表示，其学校多来年合同方面从未出现过问题，所以没有必要耗费大量人力物力来加强合同管理。

2.2 合同管理部门和岗位设置不合理

基于校长是高校法人代表和公章使用等原因，大多将学校办公室作为合同综合管理部门;相关职能部门作为合同管理牵头部门，负责其职能范围内的合同业务，导致合同业务分散在校内多个部门，涉及多部门的合同协调难度大。合同管理在综合管理部门和职能部门都没有专门的岗位设置和人员配置，由职能业务的工作人员兼管相关业务的合同，其对合同业务的专业水平不足，导致合同业务存在一定风险。

2.3 合同业务流程设计不科学，不相容岗位未完全分离

高校普遍存在合同业务流程设计不科学的问题，合同管理流程中没有必要的相互牵制和监督检查机制，缺乏有效的审批授权管理，不相容岗位没有做到完全分离，甚至存在个别学校由职能部门的同一个员工负责合同从发起到签订的全部流程，合同业务内部控制形容虚设。

2.4 合同管理未能与学校预算相协调

高校普遍对合同预算编制重视不足，预算编制粗糙且随意性大，甚至存在合同预算缺失现象，没有严格按照“先预算，后计划，再实施”的程序进行。其中问题比较突出的要属高校采购合同，实践中多数高校采购计划于财务预算脱节，实际采购金额严重偏离预算，无法做到“无预算不执行，有预算不超支”。

2.5 内部审计监督的有效性没有得到充分发挥

调研中了解到，高校的合同内控制度建设相对滞后，部分高校已经出台了合同管理制度，但是仅有宏观层面的总体要求，缺少各类合同管理细则，导致内部审计监督部门在合同管理过程中缺乏监督和控制依据，处于被动监管状态，无法有据可依的主动监管合同订立和执行过程中的可能出现的问题，不能充分发挥内部控制有效性。

2.6 合同档案管理不规范

由于高校普遍由各个职能部门牵头负责其职能范围内的合同业务，所以合同档案分散在各相关业务部门，没有统一的档案管理部门进行集中管理，导致合同档案查询和使用非常不便，领导层难以掌握学校经济合同统计数据及经济活动整体情况。分散的合同档案管理也容易导致在出现问题时各部门相互推诿扯皮，潜在合同风险隐患较大。

2.7 合同管理信息化水平较低

相比资产、预算、收支、采购等其他内控模块，高校合同管理信息化水平较低。目前普遍仍然采用线下纸质合同审签流程，手工作业方式导致合同信息采集和维护滞后，合同信息登记和更新不及时，不便于各部门之间信息互联互通。对于规模大、经费多的高校，经济合同业务量很大，手工方式下甚至连每年度内控报告要求的合同统计数据都难以准确提供。

3 高校合同管理存在问题的原因剖析

找准问题的根源，才能从根本上提高合同管理内控水平，防范高校经济合同潜在风险。对高校合同管理存在的问题进行深入剖析，主要原因有以下几个方面。

3.1 合同管理内控环境不佳

与企业相比，高校作为事业单位，受长期以来计划经济思维影响，领导层对合同管理的重视程度不足，合同管理内部控制环境薄弱。高校合同涉及内部多个部门，存在合同审签与执行相分离的特点，内控环境不佳导致高校经济合同管理内控风险得不到有效控制，存在出现法律纠纷和承担违约责任的风险。

3.2 合同管理组织体系不健全

合同管理缺乏顶层设计，目前我国高校合同管理的组织体系普遍不够健全，權责划分不明确，导致管理部门和岗位设置不合理。学校层面没有成立合同管理领导小组;校内没有专门设置合同管理牵头部门，各个职能部门负责其业务相关的合同，仅由校办负责签章;普遍没有设立经济合同法务室，学校法律事务部也没有专门设置审核经济合同法律风险的专人专岗。

3.3 合同管理内控制度体系不完善

目前大多数高校的合同管理内控制度体系不够完善，仅在内控建设启动后，出台学校层面的合同管理办法，普遍没有出台各类经济合同的实施细则，未能实现合同立项、拟定、审签、执行、监督、归档等各个环节的相互牵制机制，没有完全实现不相容岗位相分离。授权审批制度不规范，实际工作中存在业务部门自行完成合同审签的情况，未实行有效的逐级授权审批机制，导致合同管理流程不合规。合同执行监督制度不完善，绩效评价机制缺失，内部纪检审计部门对合同的审签和执行过程没有进行有效的监督，也没有结合校内财务预算实时监控资金使用情况。

3.4 合同管理专业人才匮乏

高校合同涉及财务、基建、审计、法律、采购、资产等多方面内容，合同管理人员由各职能部门工作人员担任，普遍非专业出身，对合同管理风险管控的必要性认识不足，法律知识欠缺，风险意识淡薄。

3.5 合同管理信息化建设滞后

高校合同管理信息化建设滞后，相比资产、预算、收支、采购等业务，高校合同业务的信息化水平较低，大多仍采用线下手工纸质处理合同业务。即便个别高校已经运行线上系统，但尚未实现与财务和资产、采购等其他系统互联互通，“信息孤岛”无法实现实时掌握财务支付进度等情况，也难以实现信息公开和民主监督。

4 政府会计制度和内部控制对高校合同管理的要求

根据《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的要求，2016年起行政事业单位每年报送内部控制报告。2017年合同管理模块“合同订立规范情况”仅要求填报合同总个数和合同审批个数，2018年增加了合同的验收情况、执行情况等填报内容。从内控报告的变化来看，对合同管模块的重视程度不断提高，填报内容有逐步增加和细化的趋势，对高校合同管理提出了更高的要求。

政府会计制度的施行对高校财务管理来说，最重要的变化是引入全责发生制，将加强对高校学生培养成本的核算、绩效管理等方面，这些都要求高校加强合同管理，提供更加准确的统计数据。

5 优化高校合同管理的路径

经济合同的签订及履行，是各类经费安全有效投入教育科研事业的重要途径。通过对目前我国高校合同管理现状、存在的问题及原因的剖析，结合内控和政府会计制度的要求，提出以下优化措施。

5.1 加强普法教育，改善内控环境

高校的整体内部控制环境如何，是影响各个业务模块内控水平的重要因素。高校需要加强普法教育和宣传力度，提高领导层重视水平，加强风险意识，树立合同管理人员法制观念，营造良好的内部控制环境。

5.2 健全合同管理组织体系

高校合同业务不仅涉及校内众多部门，且与校外市场主体之间产生复杂的法律关系，健全的组织体系是高校合同管理的基石。合同管理组织体系包括合同管理领导小组、合同法务部门、合同归口管理部门、合同牵头管理部门等机构设置以及职能部门内部合同管理人员的岗位设置，需要逐步健全。

5.3 完善合同管理内控制度体系

合同内部控制要落到实处首先要建立完善的内控制度体系，遵循“内控制度化，制度流程化，流程表单化”的实施方案，才能使合同管理规范化。合同专用章管理制度、合同台账制度、授权委托书管理制度、资信调查制度、信用管理制度、合同会签制度、合同纠纷处理制度、合同档案管理制度、合同绩效评价制度等都是高校合同管理需要细化的方面。

5.4 加强合同管理人才队伍建设

随着市场经济的不断发展，高校与校外市场主体之间产生越来越复杂的合同关系，高校合同业务日趋复杂。高校必须将外部引进专业人才和加强内部人员培养相结合，邀请业内专家指导培训，提高合同管理人员的业务技能，建立一支专业的合同管理人才队伍才能做好合同管理、防范经济和法律风险。

5.5 加快合同管理信息化建设，提高信息化水平

高校应加快合同管理信息化建设步伐，合同管理应纳入学校管理信息系统的统一规划，由学校信息技术部门负责合同管理系统的开发筹建，将合同从发起、审签、执行、监督到绩效评价的全生命周期纳入信息化系统。将合同系统与财务、采购、资产等系统互通互联，建设统一的信息共享平台，打破“信息孤岛”，实现不同系统间的数据共享，提高合同管理信息化水平。

参考文献

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基金项目：2018年度中央高校基本科研业务费专项资金项目（SWU1809234）。

作者简介：薛晓琳（1988-），女，山西运城人，会计师，主要从事会计学及高校财务管理方面的研究。