确立生物安全与公共卫生协同治理的前瞻架构

王桦宇 郑雨萌

新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件之一。习近平总书记在2020年2月24日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系”。

突发公共卫生事件引发的生物安全再思考

生物安全，一般指國家有效应对生物因子及相关风险因素影响、威胁和危害，维护和保障国家社会、经济、公共健康与生态环境等安全与利益的状态和能力。从涵盖范围来看，生物安全通常包括新发突发传染病与应用生物技术安全、实验室生物安全、生物资源和人类遗传资源安全、外来生物入侵、农作物病虫害等安全内容。

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议中提出了总体国家安全观，并首次系统提出政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全11个领域的安全要素。笔者认为，在目前突发公共卫生事件造成经济社会秩序重大影响的背景下，非法交易、滥食野生动物等生物安全也应当纳入国家安全的内容构成。生物安全与生态安全、资源安全、社会安全、科技安全和军事安全紧密相关，作为一种“次领域”（一般指私人与公共领域的混合区域）的安全要素，具有自身相对独特的涵盖范围，同时具有多学科、宽领域和综合性的特点。作为一种非传统的安全领域，生物安全既涉及国内安全，也关乎国际安全，事关人民的生命健康安全和国家公共卫生保障水平。此次在新冠肺炎疫情防控过程中，也特别反映出生物安全保障与公共卫生健康保障之间的共生逻辑，后续需要在生物安全治理能力上进一步加强和完善。

充分的顶层设计和配套制度建设

生物安全是事关国家与人类生存发展的大事，是国家安全体系的重要组成部分，是检验国家安全治理能力的重要考察内容。在生物技术高速发展、生物资源成为国家重要战略支撑和公共卫生安全风险有激发重大灾害可能性的形势下，加强生物安全领域治理能力建设需要进行充分的顶层设计和配套制度建设。在其中，特别需要构建全谱性生物安全防御支撑体系和统揽性国家生物安全组织指挥体系，具体包括法律法规体系与制度保障体系、风险评估和防控体系、风险应对策略优化体系、“防御物资与装备研发”保障体系、信息网络体系等。

其一，在科研管理上，注重安全为先和健康为重相结合。通过立法深化生物安全领域科研体制改革，在确保安全和市场驱动双重导向的基础上，依托各级科研院所、高等学校和市场主体依法、合规并有序开展生物领域研发和成果转化工作，形成总体安全、军民融合、产学研协同的生物领域科研组织和管理体系。在突发公共卫生事件的抗疫背景下，要贯彻安全为先和健康为重相结合的原则，重点整合生物安全相关领域国家重点科研体系，发挥举国体制优势，加快推进生物安全领域科研力量合理布局，加强风险预警、威胁监测、病毒研究、疫苗研发等基础研究和关键核心技术突破，加快提升应对突发公共卫生事件的应急响应能力。加强生物安全领域的组织建设，在加快推动生物领域国家权威管理机构和权威研究机构建设的同时，更加注重国际权威生物安全实验室的建设，更加注重在各级政府建立实时监测、应急预警和规范运作的生物安全管理机构。

其二，在社会治理上，注重预防控制与应急管理相结合。国家层面的生物安全保障需要建立在信息透明、联防联控、管理协同和运转高效的基础上，并特别注重预防控制与应急管理相结合。一是建立国家生物安全信息系统和大数据信息监测平台，整合各相关部委和地方数据监测信息，并加强对相关数据监测信息的立法保障。二是推动立法保障生物安全领域的信息公开，实时进行生物安全隐患的监测、识别和排查，健全国家生物安全危机的信息报告和发布机制。三是注重保障生物安全与保障国民健康的协同管理，加强公共卫生防疫和重大传染病防控，定期开展国家生物安全风险评估和防控对策研究。四是构建生物安全社会治理的新格局。生物安全治理最终的着眼点还是人民健康福祉，重点和关键在基层，要提高基层组织对生物安全与公共卫生防疫重要性的认识，加强网格化管理和服务建设，深化联防联控、群防群控机制，夯实基层生物安全的社会治理基础。

其三，在财政支持上，注重直接投入与间接调控相结合。生物安全与公共卫生是一个系统性的建设工程，国家的生物安全管理能力需要充足的财政及政策支持。此次抗击作为突发公共卫生事件的新冠肺炎疫情，我们国家强大的医疗资源调动能力及其经费支撑和物质保障能力，让世界看到了中国制度在应对重大挑战时展现出的显著优势。财政支持主要有两个发力点：一是调拨应急资金和投入物资设备等直接方式;二是出台财税金融政策，间接推动市场力量的有序参与。建议正在着手制定的《生物安全法》需要在加大经费投入、基础设施建设、人才培养以及鼓励和扶持自主研发创新、科技产业发展等方面，明确和强调对生物安全工作的财政资金支持和政策扶持。

其四，在制度建设上，应将规范引导和责任制约相结合。在具体的制度设计和规则安排中，需要特别注重规范引导功能和责任制约功能相结合的推动方式。规范引导功能是指，通过事先制定规则标准等引导科研单位、市场主体等按照国家保障生物安全的要求进行研发和开展市场活动，提高国家安全法治化水平，为维护国家生物安全提供法律和制度保障;责任制约功能则是指通过明确的法律规定和制度条款来确保违反生物科技伦理、滥杀滥用及交易野生动物等不当行为受到责任机制的约束，并实施严厉的惩戒规则。要在《生物安全法》中明确一切单位和个人都有维护国家生物安全的责任和义务，并规定配套的责任落实制度与违法惩治措施，务必将各项要求真正落到实处。

其五，在国际合作上，将开放交流与使命担当相结合。生物安全问题在当今高流动性的社会背景下，是世界面临的普遍性共同难题。因此，我国的生物安全治理需要积极融入人类命运共同体理念，进一步加强和世界各国、各地区的交流与合作，不断提升我国在国际生物安全领域的国际话语权。积极参与并履行《生物多样性公约》《禁止生物武器公约》《国际植物保护公约》《国际卫生条例（2005）》等生物安全领域的国际规则，履行国际义务。同时，持续加强国际信息情报资源共享和信息文献交流，掌握生物技术的最新发展情况和国际生物安全应对经验，以提高我国生物安全治理能力建设水平、全面确保国家生物安全。

公共卫生与生物安全协同治理的法治化路径

公共卫生与生物安全是推动人类命运共同体建设的两个重要命题。公共卫生的治理关系到各类传染病防控、诊疗技术、疫苗研发、社区治理和应急管理等各个方面，生物安全的治理则包括动植物及传染病疫情防控、生物技术及其相关药物的研发和规范、生物及人类遗传资源、自然环境保护等各个方面，两者涉及的相关领域具有相当比例的交叉性，在治理对象、理念和方式上亦有一定的融合性。从国家治理体系、能力和效能的角度来观察，需要遵循系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的全面治理理念，提高公共安全和生物安全协同治理的专业化、法治化和现代化水平。在各种治理理念和方式中，最为基础和关键的还是法治治理，需要把握几个方面的要点：

一是协同立法。我国现行的《传染病防治法》《突发事件应对法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》等多部法律尚存相互重叠和矛盾的情况，对于一些新情况、新问题也存在立法空白。当前，我国生物安全立法必须坚持总体国家安全观理念和系统性思维，由各方面、各领域、各部门形成综合应对思路，基于生物安全维护和公共卫生保障的协同目标，系统规划和全面构建生物安全法律法规体系、制度保障体系。一方面，加快《生物安全法》立法进度，持续完善和优化现有《国家安全法》《传染病防治法》等相关法律法规，认真梳理现有的涉及疫情防控、公共卫生等方面的法律规定，并有计划、分步骤地加以完善;另一方面，还要尽快建立关于生物技术的开发研究、生物安全标准等配套制度，与前述制度一起形成严密有序的生物安全制度网络，全面保障生物安全的方方面面均有法可依。

二是协同执法。生物安全和公共卫生健康保障需要依靠严格高效、务实有力的行政管理和协同执法。科技教育、卫生健康、发展改革、农业农村、应急管理、财政金融、市场监管、检验检疫、资源环境、国资林草等行政部门需要按照国家安全、生物安全和公共卫生领域的有关法律法规，加强行政管理并严格执法，对危害公共安全、影响公共卫生的组织和行为进行严厉打击、严格查处。纪检监察等条线需要协同配合，针对违反法律强制性规定的市场主体和相关责任人要依法调查、从重查处，对国家公职人员不作为或者不依法作为的相应行为要按照法律法规、党规和纪律制度进行严肃追责。对于涉及生物安全领域的突发公共卫生事件和疫情防控，需要结合承担生物安全管理和公共卫生健康管理的有关部门的力量进行联防联控，在信息共享、执法协同、事务协调等方面进行有效整合，充分发挥生物安全治理和公共卫生健康保障的综合效能。

三是协同司法。在生物安全和公共卫生保障领域，公正司法是守护人民生命健康的重要防线。在新冠疫情防控期间，最高人民检察院、最高人民法院相继发布司法解释和指导性意见，协同一致对疫情期间的破坏野生动物资源、制售假冒伪劣抗疫物资等妨害公共卫生和生物安全的违法犯罪行为进行严厉打击，有效遏制了不法分子妨碍疫情防控的违法行为。从涉及公共卫生和生物安全的司法案件类型上，还区分为民事案件、行政案件和刑事案件，这三类案件也需要协同审理，总体目标是确保生物安全和人民生命健康。

此次新冠肺炎疫情将生物安全的重要性提升到前所未有的高度，也为新形势下生物安全保障和公共卫生建设领域的中国方案指明了前进方向。基于此次疫情的有效控制凸显了信息监测与披露的重要价值，笔者建议在《生物安全法》中明确规定公共卫生部门特别是疾病预防控制机构的法定责任，确保涉及生物安全和人民健康的信息发布机制公开透明。同时，进一步加强日常化的疫情风险防控工作，完善科学有效的突发公共卫生事件的监测和预警机制，将生物安全风险阻断在摇篮中。

目前我国已明确将生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。此次抗击新冠肺炎疫情为我国的生物安全和疫情防控积累了宝贵的经验和教训，也使得我国在生物安全立法的过程中更加注重将生物安全与公共卫生相结合，并力求在此基礎上统筹全局、长远规划，切实为生物安全建设和人民生命健康提供坚实保障。