政策工具视角下社区治理政策文本计量分析

2020-06-19许晓东朱虹郜啊龙

中国房地产·学术版 2020年3期

许晓东朱虹郜啊龙

摘要：党的十八届三中全会报告中提出创新社会治理，社区治理逐渐成为各界关注的焦点。采用政策文本计量方法分析我国社区治理政策，提出政策工具分析的三维研究框架，对我国国家层面的111份社区治理政策进行了量化分析。研究发现，我国社区治理经过了四个阶段，面临着强制性工具使用过度、“重应对，轻规划”、社会力量参与不足、政策目标模糊等问题。面对此类问题，建议国家创制并积极使用社区治理的混合型、自愿型政策工具，化碎片化的应对性治理为整体化治理，积极引导公众参与社区治理，提高政策目标的明确性。

关键词：社区治理;政策工具;文本分析

中图分类号：D669

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（ 2020） 03-0058-66

收稿日期：2019 -12 -17

1研究背景与目的

社区治理是国家治理的末端组成部分，也是国家治理不可或缺的一部分。随着我国城镇化速度的加快，城市社会不断转型，社区治理也发生了深刻的变革。根据民政部的统计，自2004年党的十六届四中全会明确提出“加强社区建设与管理”以来，社区居委会数量持续增长，截至2017年达到10.8万个。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上也明确了城市治理的重心应落实到城乡社区治理。

目前对于社区治理的研究有以下几个层面：一是通过对社区治理发展现状的分析和总结，提出相应的政策建议，例如：有学者以城市社区为研究对象，指出了社区在社区体制机制、社区居民参与意识及社区人才方面存在的问题，并提出了完善社区职能划分、健全居民表达机制、加大人才吸引力度的三个措施（张文轩，2019）。另一方面是研究社区治理中的居民参与，社区居民参与是基层民主的重要基石，当前也成为社区治理研究的热点，主要涉及社区选举、民主协商等。很多研究者采用深度参与观察的方式研究社区选举，认为社区参与是披着“高投票率的数字”掩饰下的政治冷漠（熊易寒，2008）。針对基层民主自治意识的淡薄，学者提出了社区协商民主，激发社区居民的参与意愿，从而使得基层民主运行起来成为可能（闵学勤，2015）。此外，对社区治理模式的研究，学者们概括了我国社区治理模式的演变进程：行政型一合作型一自治型，其中合作型与自治型是日后社区治理模式的方向（魏娜，2003）。自治型社区治理是最为理想的社区治理模式，主要特点在于社区居民发挥主导作用（张平，2019）。

社区治理是一项复杂的系统工程，涉及交通、医疗、教育、治安等诸多层面，我国已出台一系列基层社区治理相关的公共政策。上述研究虽然覆盖了社区治理的重要议题，但对社区治理政策的研究匮乏。其一，对已有社区治理政策的外部特征缺乏整体描述和分析，进而影响对演进脉络的认识;其二，对政策工具的类型缺乏定量分析，影响对现有政策工具性质的判断;其三，对政策的核心要素即政策目标的明确性不够聚焦，影响对政策发挥作用的原因分析。鉴于此，本文运用定性与定量相结合的方法对社区治理政策文本内容进行研究。具体步骤如下：首先，提出政策工具分析的三维研究框架;接着，选择本文研究的政策样本，再次，力图全方位多角度地揭示社区政策的研究现状，最后，针对量化结果提出对于社区发展的政策建议，同时为之后政策制定提供理论基础。

2分析框架及研究样本

2.1三维模型构建

社区治理政策是公共政策的重要组成部分，政策文本计量法是从公开政策文本中挖掘潜在信息的方法，是对政策文本的定量化分析。本研究借鉴已有政策文本计量研究的方法，结合社区治理政策的特点，建立国家层级社区治理政策的三维分析框架，如图1所示。第一个维度是社区治理政策的政策数量、执行效力等外部特征，体现政策的权威性、政府的重视程度。第二个维度是政策工具性质的分类，体现政府实现政策目标的实际手段，本研究参考了国内外政策工具的分类方法，并结合社区治理自身的特征，采用了M.Howlett和M.Ramesh的政策工具分类方式，对社区治理政策工具进行重新分类。第三个维度是政策目标的明确性，体现政策方案的方向正确性和任务精确性。三个维度是政策分析的核心，同时也是当前研究不足的三个方面。

2.1.1 X维度：政策外部结构特征

本文将政策年度、政策执行效力及政策方向归纳为政策外部结构特征。通过对历年社区治理政策颁布数量的统计，可以对历年来政策颁布的频率及密度进行具体分析，从而明确社区治理政策的演进脉络。政策执行效力具体指的是政策颁布主体及政策文种，分析发文机构，能清晰地了解管理机构对社区治理的重视程度、探究部门间的合作情况，文种类型体现了政策的约束性。通过对研究样本的整理可见，文种涵盖了办法、通知、意见、标准、法规、公告、规划、决定和批复等。发文机构来源有国家顶层机构（党中央、全国人大、国务院）发文，也有政府部门（民政部、财政部、教育部、卫计委）单独发文，还有各部门之间的联合发文。

2.1.2 Y维度：政策工具维度

政策工具是政策目标向政策效果转化的纽带，政策工具的选择对政策目标的达成具有决定性影响。工具的选择是政策工具研究的基础，基于本文的研究需求及前人的研究成果，本文采用M.Howlett和M.Ramesh的分类方法，根据政府介入程度的高低，将政策工具划分为：强制型工具、混合型工具、自愿型工具。这一分类方法构成的政策工具分析维度在我国公共政策研究领域受到欢迎，大批学者应用该种政策工具划分方法，并逐渐形成了一套科学的分析框架。结合社区治理的内在特征，对具体分类加以调整，如图2所示。

其中，强制型工具是指借助政府的权威和强制力，对社区治理进行控制和指导，政府可以选择管制、直接提供的手段来实现其目标;自愿型工具的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，治理主体主要包括社区自治组织、社会团体及个人等;混合性工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，政府对非政府主体稍加干预，目的是方便非政府主体更好地进行社区治理，决策主体仍然是非政府主体。主要包括以下三种形式：信息提供、激励、能力建设。

2.1.3 Z维度：政策目标明确性

西蒙认为目标是指引决策和活动的方向，从这个意义上来说，明确的政策目标有利于目标的执行，相反，目标含糊不清则会对政策的实施带来巨大的挑战。通过对政策目标明确性进行分析，能厘清已有的政策中目标明确的程度，從而分析明确性对于政策实施及地方政府决策的影响。政策目标明确性三层次划分，如表1所示。

本文采用出主客观测量法相结合的方式对政策目标的明确性进行论断，本文结合社区治理政策的特征，将目标明确性分为：目标明确、目标模糊及无目标三大类别。其中依据目标模糊的特征不同，并借鉴Rainey的目标模糊性三层次模型将目标模糊分为指令性目标模糊、评估性目标模糊及优先性目标模糊。其中，指令性模糊指的是没有明确的数据，评估性目标模糊指的是目标中没有规范的评价指标，优先性目标模糊指的是多元目标之间的优先次序不清晰。

2.2研究样本

本文以2000-2018年近20年来有关社区治理的政策文本为研究对象，由于各地的政策差异较大，代表性不强，因此本文选取的均为中央政府及各部门的政策文件。资料来源于公开资料，主要来源于北大法意网，为避免遗漏重要政策文件，通过政府机构官方网站上的文件加以补充与验证。首先通过上述渠道初步收集了相关的政策文件151份，剔除诸如社区矫正执法、社区戒毒等不属于社区治理范畴的政策，最终可纳入本文研究的政策文本共有111份。主要文件类型有通知、意见、决定、批复等，由于研究时间跨度较大，涉及的部分机构被合并名称也有所改变，本文进行整理时统一按照现阶段的名称进行整理。

3政策文本数据量化统计分析

3.1政策外部结构特征

3.1.1政策年度数量

通过政策文本年度统计图，如图3所示，可见，其一，中国近20年来颁布的社区治理政策数量呈螺旋式上升趋势，并逐渐丰富和体系化。可以看出，国家对社区治理的重视程度正在逐步加深。其二，图中2006年及2016年达到了政策发布的高峰，主要原因如下：2004年，党的十六届四中全会明确提出“加强社区建设与管理”，从而促进了社区治理的政策的发布，2006年出现一个高峰，随后社区治理政策的出台逐渐减缓;2012年，党的十八大报告首次把“社区治理”的概念写入到党的纲领性文件当中，自此，社区治理政策的数量大幅度上升，并在2016年出现第二个高峰。

通过对政策文本的分析，可以发现2000年以来，社区治理经历了两个发展阶段。

第一阶段是从2000年至201 1年的社区建设阶段。2000年11月，民政部出台了《关于在全国推进城市社区建设的意见》一文，同年，中共中央办公厅、国务院办公厅加以转发，标志着社区建设真正得到制度化推进，该文件成为了指导我国城市社区建设的里程碑性文件。随后，社区建设如火如荼推进，相关政策逐年增加。2006年，国务院印发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，第一次提出了关于加强社区服务体系建设的要求，此后，社区建设开始注重社区服务体系建设。针对基层社区居委会建设中存在的问题，2010年，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，统筹考虑城市社区建设与居民委员会建设。可以看出，这一阶段，政策越来越关注社区与政府之间的关系，体现了国家对社区加强建设和管理的意志。

第二阶段是2012年至今的社区治理阶段。2012年，十八大首次将社区治理写入报告，十八届三中全会也将社区治理纳入到国家治理体系和治理能力现代化的改革布局当中。社区工作开始由社区建设向社区治理过渡。2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》的出台回应了我国社区治理中社区自治相对较弱，基层群众自治形式单一等现实问题，并作出了明确指导，此外，明确了社区治理的目标任务，是社区治理工作的根本遵循，标志着社区治理进入制度化探索阶段。

3.1.2政策执行效度

3.1.2.1政策颁布主体

社区治理涉及部门非常广泛，包括国家顶层权力机构及民政部、教育部、卫计委、商务部等多个主体。政策颁布主体的不同导致政策文本性质、适用范围的不同。政策颁布主体发文数量统计结果，如表2所示。

从主体的分布来看，主要有三种类型：一是国家顶层机构发文，主要包括中共中央、全国人大、国务院。综合性政策数量不多，但对各部委政策的制定具有指导和规范作用，这一类政策的缺乏会导致各部委发文没有参照标准，对社区治理政策的发展不利。第二种是各部委联合发文，多部门联合政策可以更好地发挥政策效应。根据统计发现，我国社区治理联合发文政策数量占总量的33.33%，政策配合相对比较紧密，部门之间的协同程度较高。还有一类是国务院各部委单独发文，单独发文数量最多的是民政部，这与民政部的主要职责有关，负责拟订社区治理及基层自治相关政策，提出加强和改进基层建设的建议，从而推动基层建设。总体来看，我国社区治理政策制定主体涉及多部门，各部门之间的政策配合也相当紧密。

3.1.2.2政策文种

这1 1 1份有关社区治理的政策大致可以归为：通知、意见、决定、批复、标准、规划、办法、法规这8类。其中，将法规、标准这两种规范性文种归纳为规章类文种;将办法、通知、批复、意见、决定这5类以问题为导向的、聚焦操作实施的文种统称为指示类文种;最后将规划这一类特殊划分为计划类文种。政策文本类型数量统计如表3所示。

通过对政策文种类型统计发现，指示类文种占比最大;“通知”类文本最常出现，占比64.870/0，紧随其后的是“意见”，占21.62%，“决定”“批复”等类型文种出现较少。计划类政策微乎其微，说明政策长期处于“重应对，轻谋划”状态，容易导致社区治理政策的框架散乱，不利于政策目标的实现与执行效力的提升。规章的制定可以有效的规范社区治理，目前规章类文本数量较少，说明我国社区治理的法治化水平有待提高。总体而言，我国多以效率为主的“通知”作为主要政策文种形式，带有“新公共管理”色彩;政策文本类型丰富，但不平衡，缺乏规章、计划层面的政策，社区治理政策有待进一步改进。

3.2政策工具层面

政策工具是政府为了实现其政策目标所采取的一列政策手段，本文以社区治理政策的政策条款为分析内容，分别编制了2000年-2018年的111个政策文本的条款。由于同样的政策中包含着不同的政策条款，不同的条款可能属于不同的政策工具。因此本文采用“政策编号一章节号一条款号”的格式对政策进行编码。基于此，对不同政策工具应用的状况进行分析，如表4所示。

强制型政策工具的使用频率最高，占政策工具的58.2%，这与社区治理发展水平密切相关，我国开展社区建设起步较晚，历时较短，当前首要目标是完善社区公共服务供给水平，加快社区治理的发展步伐。在强制型政策工具中，管制这一类政策工具使用最多，占比55.7%，说明监管力度较大。直接提供这一类别的政策使用较为频繁，在工具占比中位居第二。例如，2010年中共中央办公厅颁布了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，指出要将社区建设多项经费纳入财政预算，随后，国家体育总局、民政部等部门陆续颁布《关于2012年援建社区多功能公共运动场的通知》、《关于加快推进社区社会工作服务的意见》等多项政策，文件中均提出逐步加大财政投入力度，经济基础决定上层建筑，唯有政府提高对社区治理的重视程度，加大资金投入，社区治理才能更好更快的发展。混合型政策工具及自愿型政策工具的占比相对较小，分别是25.5%和16.3%，具体来看，混合型政策工具中，能力建设占比较大，自愿型政策中社区自治组织占比较大。

3.3目标明确性

政策目标是推进社区治理发展的指向标，是政策的核心要素。本文对社区治理111篇政策文本进行分析，并将政策目标归纳为以下几点：一是推动基层社区卫生服务;二是推进社区治理创新，促进和谐社区建设;三是促进学习型社会建设;四是满足居民基本生活需求。社区治理区别于社区管理的一个最大的不同在于公众政策的最终目标应该是体现以人为本的价值取向，促进公众主动参与到社区治理中来。

依据上文的目标明确性三层次模型，采用主客观结合的方式，对文件的政策目标进行明确性判断。统计发现，有比较明确的目标的政策文本仅有29份，占总文本量的26.1%，其余的目标不够，甚至有19.8%的文本缺乏总体目标。如表5所示。目标模糊的文本数量为60份，占总文本量的54.1%，其中指令性目标模糊的文本有12份，占20%，评估性目标模糊的文本有45份，占75%，优先性目标模糊的文本有3份，占5%。目标模糊主要体现在评估性目标模糊上，对于具体政策执行情况缺乏评价指标，需要政策进一步明确评估性目标，能清晰评价政策执行情况。

4政策建议

4.1创制并积极使用社区治理的混合型、自愿型政策工具

从社区治理政策工具使用分布来看，强制型远高于混合型及自愿型政策工具。社区治理的关键在于实现政府领导下的基层自治，非政府主体参与社区治理将成为主流。所以政策工具的使用结构也应该相应的调整，未来应积极使用混合型、自愿型政策工具，适当降低强制型政策工具的使用比例。但同时，并非完全摒弃强制性政策工具，强制性工具是实现非强制型政策工具运行的配套手段，是社区发展的基础。强制型政策工具能有效完善公共配套制度，实现社区自主提供失效的有效供给，直接提供便是最直接的强制型政策工具，如公共医疗、基础设施建设、公共教育等方面。

4.2化碎片化的应对性治理为整体化治理

建立统一的政策框架是保证社区治理政策质量的前提条件，首先，应尽量协调不同类型的政策文本数量，兼顾政策的规范性及实操性，其中，要增加战略指向性的规划类政策文本的发布频率，对社区治理进行整体的、长期的思考。其次，多部门发文可能造成责任不清的现象，合理选择并严格控制联合发文的部门，明确发文的核心部门，另外，中共中央、全国人大、国务院等综合性部门的发文数还有待增加，其发文对于国务院下属部门发文具有重要的指导意义，对于社区治理政策的发展具有重要作用。最后，要不断提高社区治理的法制化水平。

4.3积极引导公众参与社区治理，提升政策工具的协同程度

当前社区治理政策中虽然通过部门联合发文的形式提升了政策工具的协同程度，但是，公众协同参与机制十分欠缺。涉及的自愿型政策工具寥寥无几，导致社会力量参与社区治理的重要作用尚未得到有效发挥。社区自治组织、社区居民等主体都是社区治理的直接利益相关者，应该积极构建公众参与的社区治理体系，强化公众的社区自治意识，拓宽其参与渠道，从而积极推进社区治理水平。发展社区组织，促进社区居民相互交流，重建传统的“熟人社会”，加强社区居民间的“黏合力”，增强社区成员社区归属感。居民对于社区的依赖程度越高，参与到社区治理的意识越强。

4.4提高政策目標的明确性

目标模糊情形下，政策执行者试图厘清目标，又存在各取所需、为我所用的心态，从而可能诱发目标置换。政策的执行是以政策目标为前提的，模糊性的政策目标必然带来政策执行的模糊性。模糊的政策目标会导致政策执行敷衍塞责，“象征性执行”，蒙混过关。因此，提高政策目标的明确性对于政策的有效实施至关重要。

5结论

本文以政策工具为理论视角，应用内容分析法从政策工具类型与政策目标明确性两个维度对111份我国社区治理政策文本进行统计分析，研究发现当前社区治理政策存在强制性工具使用过度、“重应对，轻规划”、社会力量参与不足、政策目标模糊等问题，针对上述问题提出了改进建议。本研究丰富了社区治理政策研究的视角和内容，加深了对我国社区治理政策工具选择的理解，对改进和优化社区治理政策体系具有积极意义。

研究的不足主要在于资料获取上存在一定局限，搜集到的文本数量可能不够全面。未来可以继续追踪社区治理政策制定过程，在扩大政策文本数量的基础上通过实地调研的形式丰富研究资料，同时可以开展社区治理案例比较研究，进一步修正完善研究结论。

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