全面推进工人文化宫建设做优做强职工文化的服务阵地—广东省工人文化宫建设运营情况调查报告

文|冯建华 宋善斌 赵婕

2018年10月29日，习近平总书记在同全国总工会新一届领导班子成员集体谈话并发表重要讲话时强调，“要坚持以社会主义核心价值观引领职工，打造健康文明、昂扬向上、全员参与的职工文化”。工人文化宫是国家公共文化服务体系的有机组成部分，是工会组织维护职工精神文化权益的重要载体，也是落实习近平总书记讲话精神，弘扬社会主义先进文化、打造职工文化的重要阵地。根据全国总工会《关于开展职工文化建设调研工作的通知》，广东省总工会在全省范围内开展工人文化宫建设运营情况调研，检视近年来广东省各级工会工人文化宫建设运营的具体情况和存在问题，科学谋划发展对策，做优做强职工文化的服务阵地。

一、工人文化宫建设情况

截至2020年3月，广东省各级工会共有工人文化宫93家，其中公益性事业单位列入全总清理整改范围的有84家，属于民办非企业单位、企业或与其他单位合署办公没有独立机构编制的有9家。市级工人文化宫24家，县区级66家，2家街镇级和1家省级工人文化宫无机构编制，其中79.4%的县级工人文化宫分布在较为贫困的粤东西北地区，分布在相对富裕的珠三角地区的县镇级工人文化宫仅占20.6%。全省21个地级市中有3个地市工人文化宫场地正在兴建或立项，122个建制县区中，仍有66个县区未建设工人文化宫。

按全总关于加强和规范工人文化宫、工人疗休养院管理系列文件和通知精神，需要清理整改的工人文化宫有37家，“无场地、无人员、无活动”情况的13家（皆属县区级），存在出租行为的24家，出租承包面积共10.7万平方米。目前，广东省工人文化宫清理整改任务已基本完成。全省事业单位编制的工人文化宫编制人数1156人，在职在编人数753人，其中只有17.2%享受财政核拨工资。

在新建和新修缮工人文化宫方面，2016年以来，广东省总从政策、资金、建设上明确工人文化宫扶持机制，与省发改委、省财政厅、省住建厅联合印发《关于加强基层工人文化宫建设的通知》，明确工人文化宫的地位和工作重要性，先后印发《关于工人文化宫建设改造经费补助暂行办法》《关于加强和规范工人文化宫管理的意见（试行）》《关于加强新建县级工人文化宫建设的意见（试行）》《县级工人文化宫设计导则》等，根据建筑面积规模对全省新建的工人文化宫给予800万元-1600万元经费补助，修缮改造的给予200万元-600万元经费补助，明确工人文化宫建设补助经费申报流程和补助额度，补助经费向粤东西北贫困地区倾斜。广东省总充分利用政府与工会联席会议机制和公共文化服务体系协调机制，推动政府落实已建制的公益二类以上工人文化宫等工会事业单位编内人员财政供养问题，并争取将公益二类的退休人员纳入财政全额拨款供养序列，真正意义上回归公益性和社会性。

工人文化宫的建设和改造均以政府为主体，17家新建工人文化宫占地面积22.12万平方米，建筑面积18.87万平方米，3家改造的工人文化宫占地面积6.6万平方米，建筑面积5.08万平方米。建设总投资5.66亿元，其中各级工会用于工人文化宫建设资金共计达3.37亿元。广东省总本级经费对上述工人文化宫的建设改造累计投入达1.32亿元。新建和改造的20家工人文化宫中，有13家选址在属地经济中心区，周边众多商业和居住区环绕，区位环境优越，时代前瞻性强。

在阵地作用发挥方面，近年来，广东省各级工人文化宫通过职工群众喜闻乐见的文化活动，加强职工思想政治工作，积极传播和弘扬社会主义先进文化，强化意识形态引领，大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，积极打造健康文明、昂扬向上、全员参与的职工文化阵地。各级工人文化宫通过教育培训、文化创意、文艺创作、体育健身、网络视听和移动多媒体等领域工作，形成健全的文化服务网络。根据基层和职工需求，推出“订单”服务方式，增强服务的匹配度和职工的满意度。服务时间错峰运行，增强便捷性。注重培育发展优势突出的文化产业项目，重点培育高质量的文化精品，打造服务品牌，满足社会多元化、个性化的文化消费需求，提高工人文化宫的市场竞争力。

二、工人文化宫建设运营存在的问题

（一）编制机构和经费保障缺失。调研中发现，地方工会与党政部门沟通不足，推动工人文化宫落实公益二类以上编制进展有待加快，工人文化宫建设、运营没有纳入地方公共服务事业统一规划保障。存在公益性事业单位在职和退休人员没有落实财政供养的情况。

（二）作用发挥与职工的期盼需求有差距。除部分珠三角地区外，粤东西北县区大部分工人文化宫年均开展职工服务项目较少。场地设施老旧，服务项目单一，对职工群众吸引力小。主管工会对于如何协调政府政策支持、建立工会购买服务机制、盘活庞大的工人文化宫阵地资产缺少具体措施，对全总和广东省总相关政策不够了解，对阵地投入不足、管理不善、服务质量不高的问题仍不同程度存在。

（三）工人文化宫运营发展存在瓶颈。广东省超过2/3的工人文化宫老化落后、经费紧张，很大部分还是上世纪五六十年代的老建筑，附近街道狭小、交通不便，无法满足当前职工文体服务的需求。要恢复这些阵地的服务功能，必然需要投入大额资金进行维修改造，依靠工人文化宫自身和主管工会解决的难度很大。地方政府和主管工会对于工人文化宫的重要性，对于如何落实《公共文化服务保障法》及相关文件，协调各方政策支持服务阵地，没有足够的认识。

（四）出租收回物业如何盘活发展缺少规划。目前，广东省工人文化宫清理整改工作已经初步完成，下一步工作任务是如何围绕工会主责主业，使资产阵地恢复服务职工功能。但除了广州市、深圳市工人文化宫已有初步规划外，其他各地对出租收回物业都还没有明确发展方向和设计。不断收回的出租物业其改革发展存在众多问题，后续安排跟不上，缺乏统筹考虑，没有具体措施，很多收回的物业处于闲置状态。

（五）个别新建项目规划超过实际需要。个别地方工会积极争取党政支持划拨新建工人文化宫用地，但对新建项目的规划发展欠缺长远考虑，规划建筑物面积超出实际需要，后续运营成本超过自身承受范围，可能出现“新建一个项目，多一个负担”的情况。

（六）管理水平与新时代社会经济发展脱节。根据调研，广东省大部分工人文化宫仍存在功能定位不清，体制机制僵化，资源闲置，人才流失，自身缺乏活力等情况。超过3/4的地市工人文化宫、90%的县区工人文化宫与工会机关混编交叉使用，工人文化宫的工作人员大部分由老弱人员、聘用人员或社会化工会工作者担任，年纪大人员没有掌握现代办公和新时代职工文化工作的基本技能，年轻化人员流失率大。文化阵地管理层缺乏专职人员，对职工文体和服务帮扶等业务的了解不够。市场竞争力和风险防范意识不强，造成运营效率不高，发展后劲不足，制约了工人文化宫发展。

三、对策和建议

（一）提高认识，落实政策。一是加强对工人文化宫服务阵地重要性的认识。各级工会要按《中华全国总工会关于加强和规范工人文化宫管理的意见（试行）》，充分认识到工人文化宫是国家公共文化服务体系的有机组成部分，是弘扬社会主义先进文化的重要阵地，是工会组织维护职工精神文化权益的重要载体，是职工群众学习知识、培养才干、进行文化活动的重要场所。二是推动纳入公共文化服务体系。2017年颁布实施的《公共文化服务保障法》已明确把工人文化宫和职工书屋列入公共文化服务范畴。广东省总要牵头推动人大相关司委和省文旅部门尽早按地方性下位法服从上位法的原则，修订《广东省公共文化服务体系建设规划（2011-2020）》《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《广东省基本公共文化服务实施标准（2015-2020年）》，把工人文化宫、职工书屋建设列入规划范畴。各级工会要加强与当地党委政府积极协调，依法把工人文化宫建设纳入公共文化服务体系，并作为重点民生建设项目列入议事日程。推动工人文化宫专项经费保障，把工人文化宫建设、维修、管理、运营资金纳入同级政府投资项目基本建设计划和财政预算，推动工人文化宫享受公益性文化单位的公用服务价格优惠政策。三是争取事业单位分类改革各项政策。各级工会要按《中华全国总工会关于做好工会事业单位分类改革工作的指导意见》，落实事业单位分类改革政策，推动当地政府将工人文化宫划入公益二类事业单位，有条件的划入公益一类事业单位，并推动落实相应的财政保障政策和税收优惠政策。四是解决编内人员财政供养问题。推动政府相关部门落实公益二类以上事业单位编内人员财政供养问题。

（二）加大扶持，强化队伍。一是建立政府财政资金支持为主的多渠道资金保障机制。必须明确工人文化宫建设经费主要应由当地财政负担，各级地方工会根据工会经费实际情况进行适当投入，运营上积极争取财政保障和社会力量通过服务购买及捐赠方式支持，形成党政支持、工会运作、社会参与的可持续发展机制，落实参与区域文化共建共享。各级工会要以工人文化宫为阵地抓手，积极参与文旅、体育、文联等部门的政府购买服务和基层企事业单位工会的文体服务购买，争取项目补贴、定向资助等方式，主管工会优先以单一来源采购方式购买工人文化宫服务。地方工会要积极推动工人文化宫建设作为重点民生和重大基础设施项目，列入议事日程并积极推进。充分利用现有场馆和设施，改造整合现有资源，可以独立兴建，也可以与政府公共文化服务项目整体规划一并兴建。广东省总将继续加大工会经费对工人文化宫建设的投入力度，按照《广东省总工会关于工人文化宫建设改造经费补助暂行办法》，对新建、重建工人文化宫进行经费补助，并带动市级工会对县级工人文化宫建设进行适当补助。二是加强业务指导和队伍建设。主管工会要选好配强工人文化宫领导班子，通过人事制度改革、加大培训力度、鼓励自学成才等措施，提高工作人员的思想政治素质和新形势下做好文化服务工作的能力。采取多种措施吸引优秀人才，逐步提高工人文化宫专业人才比例。广东省总将继续每年开展工人文化宫业务培训和现场经验交流会，各级工会也要加强工人文化宫人才教育培训工作，制定培训年度计划，解读工人文化宫建设运营的最新政策，交流经验。

（三）健全机制，创新模式。一是理顺管理体制。主管工会要进一步明确工人文化宫的管理机构和管理职责。推动工人文化宫管办分离，探索建立以决策层和管理层为基本架构的法人治理结构，切实提高工人文化宫管理水平和服务效能。主管工会要把工人文化宫的工作纳入全局工作总体部署，要把筹办的职工活动优先交由工人文化宫承办，要指定分管领导、联系部门统筹制定工人文化宫整体发展规划。二是加强建设管理。坚持“鼓励恢复重建，倡导维修改建，规范控制新建”工作方针，严格审批程序、加强现有阵地保护、新建和改造项目必须与地方实际相适应，量力而行。三是探索资产模式。根据各地党政对职工文化事业支持情况和工会经费结余情况，探索建立适合本地工人文化宫发展的资产投入和管理模式。四是推进长效运营。按照“回归公益、聚焦主业、自主经营、依法监管”的要求，打造具有鲜明特色和社会影响力的服务项目，扩大工人文化宫的影响力，建立公益性导向与市场化运作方式相结合的运营机制。落实全总有关工会经费向基层、向职工倾斜的政策，制定工会购买服务制度，以工人文化宫承接服务项目等形式，支持阵地做优做强主业。五是强化绩效考核。研究制定工人文化宫高质量发展的制度体系，努力打造产权清晰、特色鲜明、管理规范、效益良好的工会文化服务阵地。强化工人文化宫指标考核导向，把文化阵地服务工作与工会其他工作同部署、同实施、同考核，实现高质量发展。