协调发展视角下政府主导区域一体化战略的政策效应评估——以泛珠三角地区9省区居民收入为例的考察

陈喜强 姚芳芳

(广州大学，广东 广州 510006)

一、引言与文献述评

政府通过实施区域一体化发展战略，弱化地方行政壁垒、减少交易成本、推动要素流动和产业转移，对促进居民增收、缩小区域居民收入差距、实现区域协调发展具有重要意义。近年来，以泛珠三角区域合作战略、京津冀协同发展战略、粤港澳大湾区发展战略、长三角区域一体化发展战略等为代表的国家层面重大区域合作战略的实施，正是这种政策手段实践的体现，取得了积极的成效。以泛珠三角区域合作战略为例，自从2003年底实施以来，泛珠三角区域合作经历了十七年的有益探索和实践，已成为我国政府主导区域一体化战略实施的典范。据统计，在2003～2017年泛珠三角区域一体化政策实施期间，泛珠三角区域九省人均GDP年均增长率为14.33%，高于全国平均水平；从居民收入水平来看，2003～2017年，泛珠三角区域九省居民收入年均增长率达到11.37%，也高于全国平均水平；九省区城乡居民人均可支配收入比率均值从3.028下降至2.671，逐步收敛于全国平均水平；与全国相比，九省区居民人均可支配收入均值虽然已经维持在0.89的水平上，但区域收入差距没有呈现出收敛的趋势。这反映出，政府主导区域一体化政策的实施，对区域居民收入效应的影响具有差异性。在今天我国区域政策实施的方式已经由特惠政策转向普惠政策的背景下，我国由政府主导推行的区域一体化战略对居民收入效应的影响如何？不同阶段政策对居民收入影响效应的差异性何在？对政府主导区域一体化政策引发的上述问题的探索不仅有利于我们从理论上把握我国区域一体化发展战略的机制设计和治理方略，还有助于从实践上推进我国一系列国家级层面区域一体化发展战略的有效实施。

目前较多文献仅单独衡量了一体化政策对经济发展或地区差距的作用效果，其中关于区域一体化政策对经济发展影响研究的文献最多，大多文献都选用人均GDP或者地区GDP总值作为衡量经济增长的指标，例如徐现祥、李郇(2005)发现长三角地方政府通过推动市场一体化进程对区域协调发展的作用增加了45.7%。[1]盛斌、毛其琳(2011)等研究发现通过提升国内市场一体化，可对人均GDP平均贡献17.9%。[2]刘乃全等(2017)发现长三角扩容对整个城市群人均GDP增长具有显著促进作用。[3]此外，还有很多学者的研究成果也发现区域一体化战略对经济发展水平具有显著促进作用(吴福象和刘志彪，2008；卜茂亮等，2010；原倩，2016；张学良，2017；李雪松等，2017；宋冬林，2018)。[4-9]关于区域一体化政策对地区收入差距影响的研究较少，且未形成共识，一些文献认为政策推动区域一体化将会建立生产要素充分流动的市场机制，但由于市场机制下生产要素天然向发达地区集聚的特点，推进区域一体化的政策可能不会改善欠发达地区的窘况，反而会进一步加大发达地区和欠发达地区的差距(安虎森，2006；邓慧慧，2009)。[10-11]但也有文献认为市场机制通过引导生产要素由欠发达地区向发达地区流动，可以促使经济在集聚中走向平衡，并不会扩大地区差距(陆铭，2017)。[12]还有文献认为不同的条件下，一体化政策对地区差距的作用差异很大，例如梁琦等(2012)基于理论分析认为若区域内各地区市场规模对称，则区域一体化政策将会缩小地区差距，若区域内各地区市场规模不对称，区域一体化政策将会导致地区差距扩大。[13]赵勇、魏后凯(2015)提出市场一体化水平与地区GDP规模差距之间存在倒“U”型关系，在拐点的左侧阶段，政府干预会抑制市场一体化对地区GDP规模差距的扩大效应，在拐点的右侧阶段，政府干预则会抑制市场一体化对地区GDP规模差距的缩小效应。[14]关于区域一体化政策对城乡收入差距影响的研究较少，研究结果也存在分歧，如宋伟轩等(2013)分析得出长三角区域一体化战略可同时促进城乡居民可支配收入增长，但由于农村收入增长速度相对缓慢，导致城乡收入差距被持续拉大。[15]持相反观点的文献认为，区域一体化可促使县域城乡收入差距趋于收敛(张改素等，2017；康珈瑜等，2017)。[16-17]

综上所述，在区域一体化政策效应评估方面，已有研究大多侧重于GDP作为评估指标，单独考虑经济增长、城乡差距或地区差距中的某一方面。然而，以GDP作为政策效应评估指标，不能准确反映出区域一体化政策对人民收入水平和生活质量的影响，而且单独衡量增长效率或差距的某一方面都很难全面反映其政策效果。此外，大多数研究仅仅将区域一体化政策作为虚拟变量引入回归方程衡量政策效应，但这种方法只能反映政策效果的平均水平，不便识别每一阶段的重点政策带来的具体政策效果。虽然有文献采用了合成控制法来试图解决问题(刘乃全，2017)，[3]但仍然忽略了不同阶段政策内容所导致的政策效应差异性。基于上述认识，本文拟选择更能反映政策红利以及人民生活质量水平的居民人均可支配收入作为衡量指标，分别从居民收入水平、城乡居民收入差距、地区居民收入差距三个层次来研究区域一体化战略的协调发展政策效应。

二、泛珠三角区域一体化战略政策文本梳理

我们对泛珠三角区域合作17年来的政策文件和政府规划进行了收集和整理，初步得到政策文本310件。在此基础上，参考曾婧婧(2015)筛选政策文本的标准，依据“区域属性”、“行政属性”、“契约属性”再对政策文本进行筛选，最终得到有效政策文件178件，形成泛珠三角区域合作政策文件数据库。[18]总体来说，政策文件类型主要以协议为主，政策制度化程度相对较低；2003～2006年政策颁布较为频繁，年均政策文件颁布数量达30件以上，达到政策出台数量的顶峰；颁布主体以各省人民政府为主，省级政府层面文件156件。

回顾政府部门推动泛珠三角区域一体化的发展历程，结合这一过程中的关键事件，可划分出泛珠三角区域一体化政策的演变阶段。2003年10月10日，《关于“泛珠江三角洲经济圈”信息产业及信息化合作的协定》的颁布标志着泛珠三角区域合作自此拉开序幕。2004年6月，泛珠三角九省区共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，正式启动泛珠三角区域合作。2009年12月，泛珠三角各省共同制定并实施《关于推进泛珠三角内地区域产业转移和合作的指导意见》，开始探索发挥政府在产业转移和合作中的引导作用。2014年10月，泛珠三角地区九省区共同签署了《泛珠三角区域深化合作共同宣言(2015年-2025年)》，旨在推动泛珠三角区域的深化合作。2016年3月，深化泛珠合作正式写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，国务院正式发布了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，泛珠三角区域合作全面上升为国家战略。以上述重要政策出台作为标志时间点，可以将泛珠三角区域进程合作划分为两个阶段：2003～2008年市场一体化阶段；2009～2017年产业转移阶段。

本研究参考黄萃等人对政策文本的量化研究方法(黄萃等，2015)，[19]利用Python对收集的政策文本进行文本分词处理和词频统计，筛选得到2003～2017年每一阶段泛珠三角区域合作政策文本的热点词汇。表1所列举的热点词汇反映了该时期政策实施重点内容。具体为：2003～2008年政策初始阶段，热点词以“信息”、 “科技”、 “旅游”、“企业”、“市场”、“产业”、“公路”等为主，结合政策文本，可知这一阶段政策重点关注交通互联互通、信息科技合作共享，旅游市场互相开放、行政管理部门合作，以营造公平、开放、规范的市场环境，提升市场一体化水平。2009～2017年产业转移阶段，“共享”、“项目”、“优势互补”、“内地”等新的高频词出现，表明这一阶段政府部门在继续提升市场一体化水平的基础上，开始出台政策推进泛珠三角区域内部东部地区向西部地区的产业转移，实现区域协调发展。

表1 各阶段泛珠三角区域合作政策文本排名前三十的关键词词频统计

注：由于篇幅限制，只给出每阶段政策文本中排名前三十的热点词汇。

三、区域一体化政策对居民收入的影响评估

(一)研究方法、变量说明与数据来源

1．研究方法

评估政策效应的方法很多，其中，面板数据政策效应评估方法自Hsaio(2012)提出以来，在国内外政策效应评估领域中被广泛应用。[20]本文借鉴该方法，依次评估泛珠三角区域合作政策对居民收入水平、城乡居民收入差距和地区居民收入差距的政策效应。

(1)

(2)

(3)

式中，α1，α2和α3为各评估变量最优控制组回归方程的常数项，β1，β2和β3为最优控制组变量的系数向量。最后，通过计算各评估变量的实际值和“反事实”值的差值即可得到政策效应，具体如下式：

(4)

(5)

(6)

2．变量说明

3．数据来源

选择1991～2017年的时间跨度进行研究，其中，1991～2002年为政策实施前窗口期，2003～2017年为政策实施后窗口期。实验组是泛珠三角地区9个省区(包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南)，控制组为非泛珠三角地区以外的22个省市区。数据来源于1991～2017年各省的统计年鉴。

(二)实证结果与分析

1．以居民收入水平反映的政策效应分析

利用R语言分别将1991～2003年泛珠三角九省区的居民收入水平与其余22省市进行拟合，得出泛珠三角区域各省区居民收入水平的最优控制组回归方程(1)由于篇幅限制，本文未列出各省政策效应评估变量的最优回归方程，如有需要可向作者索取。。基于各省最优回归方程，依次运用公式(1)和公式(4)可计算得出2003～2017年各省居民收入水平的政策效应(2)由于篇幅限制，本文只给出泛珠三角九省总体政策效应评估变量的平均实际路径和反事实路径图(如图1)，未列出各省政策效应评估变量的实际路径和反事实路径图。如有需要可向作者索取。，计算结果如表2所示。若政策效应为正值，则表明政府主导区域一体化战略会带来居民收入水平的提升。从表2可知，区域一体化战略对湖南、广东和广西的居民收入水平具有抑制作用，政策效果依次为-457.74元/年，-206.03元/年，-251.72元/年，对泛珠三角地区其余省份的居民收入均产生正向促进作用，其中对贵州省的正向作用最为显著(567.98元/年)。

表2 泛珠三各省和总体居民收入水平的政策效应计算结果表 (单位：元/年)

注：上表数据根据公式(1)和公式(4)计算得到，在实际计算中，为避免回归分析中的多重共线性，居民人均可支配收入均取对数值，为方便理解，最终列出的政策效应均已还原成实际值。

为直观地反映九省区政策效应的分布特征，在此绘制九省区总体人均可支配收入的实际值和拟合值曲线，如图1所示，绘制各省的政策效应年际变化箱形图(3)箱线图利用数据中的五个统计量(最大值、最小值、上四分位数、下四分位数和中位数)描述数据，可反映一组数据的对称性和分散程度，并可对多个样本进行比较分析。，如图2所示。

图1 泛珠三角总体人均可支配收入政策效应 图2 泛珠三角各省人均可支配收入政策效应变化箱线图

由图1可知，1991～2002年政策未实施阶段，泛珠三角地区九省居民收入水平均值的实际值与拟合值的拟合程度很高，2003年政策实施后，居民收入水平的实际值均值位于拟合值均值之上，表明区域一体化政策可提升居民收入水平，结合表1计算结果可知区域一体化政策实施可促使居民人均收入年均增长128.61元。

通过对图2箱线图的大小和数据偏态的分析可知，2003～2008年箱线图中位数接近于0，表明政策效应较小；2009年～2017年箱线图显著增大，中位数均大于0，表明该阶段一体化战略对九省区居民收入水平的提升作用更为明显。总体来说，以居民收入水平反映的政策效应是：泛珠三角区域一体化政策可显著促进居民收入水平的提升，随着一体化政策的推进，增收效果增强。

2.以城乡居民收入差距反映的政策效应分析

分别将1991～2003年九省区的城乡居民收入差距与其余22省市进行拟合，依次得到各省城乡居民收入差距的最优控制组回归方程。而后依次运用公式(2)和公式(5)计算得出各省城乡收入差距的政策效应，计算结果如表3所示。若政策效应为负，则表明区域一体化战略的实施缩小了城乡居民收入差距。从表3可知：区域一体化战略实施缩小了泛珠三角大多数省份的城乡居民收入差距，按缩小差距的程度依次为：贵州(-0.453/年)、广西(-0.396/年)、四川(-0.376/年)、湖南(-0.294/年)、云南(-0.250/年)和广东(-0.023/年)，但对福建(0.204/年)、江西(0.028/年)和海南(0.051/年)却具有扩大城乡居民收入差距的政策效应。

表3 泛珠三各省和总体城乡居民收入差距的政策效应计算结果表

注：上表数据根据公式(2)和公式(5)计算得到。

同样，为了反映政策的直观效应，可以画出图3和图4。由图3可知，1991～2002年政策未实施阶段，泛珠三角地区九省居民城乡收入差距的实际值均值与拟合值均值拟合程度很高，2003年政策实施后，九省区居民城乡收入差距的实际均值位于拟合均值之下，表明区域一体化战略总体上缩小了城乡居民收入差距。

图3 泛珠三角总体城乡居民收入差距政策效应 图4 泛珠三角城乡居民收入差距政策效应变化箱线图

综上所述，以城乡居民收入差距反映的政策效应是：泛珠三角区域一体化战略的实施可以有效缩小居民城乡收入差距，但随着政策的逐步推进，政策效果呈现先增强后减弱的趋势。可能的原因是：2003～2008年政策实施促使要素自由流动，劳动力由外围农村地区向中心城市地带转移，农村劳动力所获得的报酬得以提升，缩小了城乡收入差距，但随着2009年着手推进区域内产业转移，发达地区的劳动密集型产业向周边落后地区转移，发达地区吸收农村劳动力的就业岗位减少，但农村流动劳动力可能对这一市场信号的识别能力有限，依然向发达地区流动，由于就业岗位的减少和工资水平的下降，对农村地区居民的收入带来影响，导致城乡收入差距收敛速度放缓。

3. 以地区居民收入差距反映的政策效应分析

将1991～2003年九省的地区居民收入差距与其余22省市进行拟合，依次得到各省地区居民收入差距的最优控制组回归方程。而后依次用公式(3)和公式(6)可计算得出2003～2017年各省地区居民收入差距的政策效应。计算结果如4所示。若政策效应为负，则表明一体化战略的实施缩小了地区居民收入差距。从表4可以看出，区域一体化政策实施缩小了广西等大多数省份的地区收入差距，但会显著扩大湖南(0.081/年)、贵州(0.145/年)和云南(0.109/年)三省的地区居民收入差距。

为了反映政策的直观效应，可以画出图5和图6。由图5可知，1991～2002年政策效应曲线拟合程度较好，除2003～2005年政策初始阶段以外，其余年份区域一体化战略总体呈现扩大地区居民收入差距的负面作用。在2006～2008年政策实施导致地区居民收入差距被不断拉大，2009年实施产业转移政策后区域内地区居民收入差距的扩大速度随时间递减。

表4 泛珠三各省和总体地区居民收入差距的政策效应计算结果表

注：上表数据根据公式(3)和公式(6)计算得到。

图5 泛珠三角总体地区收入差距的政策效应图 图6 泛珠三角总体地区收入差距政策效应变化箱线图

综上所述，以地区居民收入差距反映的政策效应是：在2003～2006年，政策效果极为微弱，2007年开始，一体化政策持续提升市场一体化水平，生产要素不断向发达地区集聚，导致地区收入差距自2007年开始迅速扩大。在2009年12月《关于推进泛珠三角内地区域产业转移和合作的指导意见》政策实施后，通过产业转移促使欠发达地区就业岗位增加、工资水平上涨，欠发达地区居民收入水平得以提升，减缓了地区收入差距扩大的速度，但与此同时，由于信息不对称，导致农村劳动力继续向发达地区流动，进而导致农村居民收入受到负面影响，造成城乡收入差距收敛速度放缓，这就是信息不对称带来的对政策实施效率的损失。

(四)稳健性检验

为保证政策效应评估结果的准确性，本文依次选择控制组随机置换安慰剂检验、时间随机置换安慰剂检验和Leave-One-Out检验等方法对实证结果进行稳健性检验。发现用伪干预个体和伪干预时间得到的政策效应与上文得到的真实政策效应路径相差较大，各评估变量真实的政策效应均分布在所有路径较为极端的部分，表明政策效应评估结果具有稳健性。同时，利用Leave-One-Out检验发现在迭代减少任意一个控制组个体过程中，各评估变量均与先前通过全部控制组个体得到的政策效应路径相同，表明拟合路径由各控制组个体共同决定，并非由单独一个控制变量决定，进一步验证了政策效应评估结果具有稳定性(4)由于篇幅限制，本文关于稳健性检验的结果图片未在文中给出，如需详细的稳健性检验结果，可向作者直接索取。。

四、结论与启示

本文运用面板数据政策效应评估方法，实证检验了泛珠三角区域一体化战略影响居民收入水平和收入差距的政策效应，并结合每一阶段政策实施重点对政策效果的产生机理及其效应进行了初步分析。研究发现：第一，政府主导区域一体化战略能持续提升居民收入水平，这可能是由于区域一体化政策通过交通基础设施一体化建设和弱化地方行政壁垒，促进商品和要素在区域内自由流动，持续提升了资源配置效率。第二，政府主导区域一体化战略能有效缩小城乡居民收入差距，但随着区域一体化战略实施的深化，弱化了缩小城乡收入差距的政策效果。第三，政府主导区域一体化战略的政策效果在不同阶段具有差异性。战略实施第一阶段能够短暂缩小地区居民收入差距，而后又大幅扩大了地区收入差距，在战略实施的第二阶段，地区居民收入差距扩大的速度减缓。

上述的研究结果具有重要的政策意义和现实启示：第一，研究结果表明，政府主导区域一体化战略对缩小区域居民收入差距、提高居民收入水平具有重要作用，是推动区域协调发展的重要政策手段。因此，要充分运用政府主导区域一体化战略所具有的内生优势，为区域经济协调发展提供制度性和政策性动力源泉。为此，应进一步加强区域首长联席会的功能，发挥其在推动区域一体化发展过程中的区域政策制定、政策实施等方面的协同机制作用，确保区域政策的协同性，从而提升政策的有效性。第二，从本文的政策评估效应来看，在政府主导区域一体化战略实施初期，促进市场一体化政策有利于缩小城乡居民收入差距，但却显著扩大了地区居民收入差距；在区域一体化战略实施的第二阶段，产业转移政策则可显著缩小地区居民收入差距，但会抑制城乡居民收入差距的缩小。可见，区域一体化战略通过收入效应带动区域协调发展的作用效果具有明显的差异性。在落实区域协调发展战略时，既要关注政策手段的时效性，更要关注政策手段的差异性，根据政策目标取向合理配置政策手段，避免政策手段之间的冲突抵消政策的正面效果。例如，对于市场机制作用所导致的虹吸效应，可以通过加强产业转移政策来加以纠偏；对于产业转移过程中可能带来的劳动力市场信息识别能力有限的不足，需要政府部门及时发布明确的劳动力供需信息，协调引导劳动力要素在地区间的优化配置。通过这些政策的优化配置来进一步提升区域一体化政策积极的收入效应。