社会组织协商参与法治反腐：逻辑、经验与分层建构*

王 栋 芮国强

内容提要 社会组织参与法治反腐已经在许多国家取得不同程度的进展，同时也存在一些问题需要反思和防范。我国社会组织参与法治反腐实践存在参与层次不高、参与程度不深、参与界面不广等问题，其根本原因是社会组织参与法治反腐的渠道、路径和平台没有得到具体落实。协商民主为此打开了一条可行路径，政治协商可化解参与层次不高问题，诉讼协商可化解参与程度不深问题，社会协商可化解参与界面不广问题。协商以民主之实带动人人参与，上影响高层立法决策，下浸入人们日常生活判断，中间又得到强大的法律诉讼渠道支撑，从而形成一个全面立体的社会组织法治反腐参与体系。

问题的提出与逻辑演进

21世纪以来，随着西方各国选举民主逐渐式微，人们对于日常公共生活中主体地位的诉求日益凸显。协商民主由此逐步得到人们的重视，它为人们参与治理提供了可行的方式、路径和空间。协商民主的主要目的是实现各个治理主体之间的平等协商，社会组织在其中起到了重要的平衡作用，“没有社会组织的成长及其对公共政治权力的有效监督，协商民主将可遇不可求”①。社会组织参与协商民主建设的重要使命在于有效规制公共权力的运行边界。“如果说选举民主重点解决的是权力的来源、以‘授权’为取向的话，那么，协商民主重点规范的是权力的运行，以‘限权’为取向。”②基于“授权”对于官员的制约主要体现在选举的那一刻，而民众通过协商的过程，可以将政府的决策制定限定在协商民主框架之内，从而最大程度地将腐败制约在其发生之前。社会组织具有专业化的协商谈判能力，能够利用现代化的技术方法，使得协商监督或者批评建议工作更规范。而且，社会组织的第三方地位和角色赋予了社会组织独特的监督作用。《联合国反腐败公约》指出：“预防和根除腐败同时应当有公共部门以外的民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效。”③甚至有学者在分析现代化制度确立的原因时提出，社会组织“也许是唯一能够有效反对专制和极权统治的源泉”④。而且在新时期社会组织通过法律渠道参与反腐活动的地位及路径初步形成，立法机关往往授权社会组织制定的规则成为具体执行的规制标准。有些行业协会制定的行规行约与政府制定的正式规则相互补充，共同构成了廉政建设的法制体系。因此，基于协商民主的优势将其与法治反腐相结合，成为一种新的反腐路径。协商民主论者认为：“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主，实行协商的民主立法模式。”⑤一般来说，协商民主对于法治反腐有四个方面的积极作用：一是通过协商方式参与法治反腐属于一种过程性治理，体现了社会组织全程参与的原则要求；二是协商民主理论主张多元化合作的模式，增强了法治反腐的合力效应；三是协商民主强调积极的建设性的治理效果，注重对于腐败问题的提前预防和相关主体的廉洁教育；四是协商民主不仅严格执行刚性法律规范，同时积极利用并发展相对弹性的公共规范和能使协商参与者形成共识和合约的软法规则。

但是“协商民主在小规模的群体或面对面的互动中是可以实现的，即在社团基础上的协商民主是可行的。在大规模的现代社会中，实际上公民们无法走到一起，作为整体在任何论坛或机构中进行协商”⑥。审视西方主要国家和我国社会组织参与法治反腐的路径，无不暴露出这一突出问题，即尽管协商民主构建了参与的方式，却没有为社会组织参与提供行之有效的机制，也就是说它没有将社会组织依法治腐嵌入协商民主的制度化实践。“不管市民社会内部的团体活动多么民主、真挚，它们影响国家权威做出决策的能力是非常微弱的。”⑦

因此，基于西方国家以及我国的实践启示，必须为社会组织参与法治反腐构建一套可行的路径机制。党的十九大提出，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，形成完整的制度程序和参与实践。社会组织协商应该积极与其他主体协商衔接融合，扩展、深化和规范社会组织协商参与法治反腐的覆盖面、层次和制度建设。不仅要发挥社会组织协商民主的基本“协商”性的原则，而且要积极推进社会组织与其他主体“协同”反腐的工作机制建设，并进一步加强社会组织在协商反腐的法律制定以及参与政治系统反腐决策中的话语权，增强社会组织参与法治反腐协商活动的决定权，即“协定”功能。“协商、协同、协定”体现了社会组织参与法治反腐的层次性深化发展。具体思路是，上可通过国家政治系统，将社会组织的反腐建议在立法中体现；下可在社会基层借助社会组织的平台机制，形成人人参与、浸入人们日常生活的反腐常态；而中间则通过法律诉讼途径，为人们打开一条可以实现反腐的正式渠道，从而构建社会组织协商参与法治反腐的多层化结构体系。

社会组织协商参与法治反腐的国际经验

各国社会组织参与法治反腐呈现不同的方式与路径(见表1)，据不无全统计主要有以下几种：一是英、美的仲裁式。英美两国的法制较为健全，社团普遍发展，且独立性较强，公民能够依托社团通过法律程序来参与法律监督。如英国多地建有民间裁判所，能够进入法院的法律程序从事反腐事务；美国仲裁协会在全国设有35个办事处，并且有大量基于行业和地域成立的中小型仲裁类社会组织。二是韩、日的施压式。韩日两国的政府权威体系完善，公民表达意见往往通过施压的方式进入政治系统。如日本的公民代言人会议组织，通过向议会施压迫使其改革政府的接待消费制度。三是巴西、印度的监督式。巴西的预算论坛通过参与式预算，印度的反腐败人民运动组织通过网络等新技术，来为民众参与法制建设提供可行路径。四是以色列、澳大利亚的检举式。这两个国家民众的参与权、监督权得到较好的保障。澳大利亚的举报人协会促使政府设立了《保护举报人法》；以色列的国家廉政运动组织直接提起大量行政腐败诉讼案件，民众代表可全程参与听证。五是北欧的芬兰、丹麦、瑞典、挪威等国的教育式。这些国家社会组织发达，挪威、芬兰每万人拥有300个社会组织。⑧社会组织积极引导和规范民众有节制地参与政治生活，如芬兰的工商业联合会、挪威的企业公告付费促进联盟等大量工商业社会组织积极参与行业廉政建设。此外，国际性反腐组织也促使全球协作反腐进入新的阶段。透明国际组织在世界九十多个国家和地区建立了分支机构，并制定了《反腐败联合公约》；国际商会制定的《打击国际商业交易中的勒索和贿赂的行为准则》，成为国际商业领域反腐的蓝本。从世界主要国家社会组织参与法治反腐的经验路径来看，主要通过立法建议、执法监督、普法教育和法律服务四个方面促进法治反腐事业发展，但整体上仍处于较低的水平。

一是社会组织参与反腐立法的机制缺乏。英国在内务部设立了一个联系社会组织的机构，以在国家和地方两个层面发挥社会组织对于廉政建设的促进作用，如纳税人联盟通过与政府合作推动有利于廉政工作的立法改革。在美国，社会组织代表参与若干个“政策子系统”，每个子系统通过法律的形式对社会组织参与立法协商的过程予以明确。美国国会于1990年颁布的《协商制定行政规章法》规定，协商程序可以应社会组织申请启动。主导协商过程的是包括行业协会和公益组织在内的协商委员会，而与相应规章无特别利害关系的社会组织可以作为委员会召集人。但是，世界上大多数国家的社会组织依法治腐仍缺乏机制保障，如韩国的经济正义实践市民联合会和日本的市民行政监督联络会议等是民众自发形成的社会组织，其主要在全国性重要会议外围发挥对于会议政策的监督作用。韩国的《腐败防止法》《洗钱防止法》等就是社会组织通过对政府进行抗议游说得以通过的法律。而巴西、印度等国社会组织更多的是提出相关法案建议，没有权力直接参与法律制定过程，如印度的《公民监察法案》由社会组织提出并得到政府批准，但社会组织没有直接参与法律的表决程序。北欧各国虽然表现出普遍的廉洁状况，但主要是商会组织参与反腐立法活动较多，商会往往先行制定行业规则，进而上升为国家相应的法律条例，其社会组织通过正式渠道参与法治反腐的机会很少。

二是社会组织参与反腐执法的程度参差不齐。在美国，“社会司法”是一种根据社会道德规则制约贪腐的“准司法”活动。社会组织通过“社会司法”的方式有效制约了政府的腐败行为。另外，任何一个个人和组织都可以提起诉讼的“私人救济”制度为美国社会组织作为公民的代表参与对政府不法行为的诉讼提供了保障。⑨如美国一些离职官员和社会名流组成民间团体，专门到法庭旁听，以监督政府腐败行为。但是，社会组织在协商中仍缺乏对于决策和立法的决定性权力。而且，有些国家的社会组织参与反腐程度很低，未能正式进入制度渠道参与反腐。

三是社会组织参与反腐普法的起点总体不高。由于英、美、韩、日等国民众参与反腐意识较强，为了避免产生民众过激反抗行动，这些国家的社会组织更多的是教育民众如何理性参与反腐。以色列和澳大利亚等国政府采取政策上的激励机制，鼓励民众参与到反腐行动中来。相比之下，北欧各国的社会组织对于民众的廉洁教育十分重视，如，丹麦的DanWatch和挪威的克里斯蒂安·米切尔森研究院主要从事民众廉洁教育工作，而且由社会组织引导民众的反腐辩论已经成为一种社会风气，通过提高所有公民的廉洁程度，带动和影响政府的行政行为。而反腐程度较弱的印度和巴西等国在反腐知识普及程度上还不够，主要是通过对于民众的基本法制知识的教育，推动廉洁法律的学习。

四是社会组织参与反腐法律援助的独立性不强。有了社会组织的专业支持，民众在反腐活动中，会更有能力将反腐落到实处。但正如大多数国家存在的问题一样，即使是发达国家，在社会组织法律援助方面，也并没有表现出更为积极的支持民众参与反腐的态度，而是与政府主导的反腐活动联系更为密切，包括为政府提供法律评估报告，为政府提供法律建议以及与政府合作开展反腐行动。这反映了西方国家反腐活动仍是政府主导、民众辅助的状况。政府对反腐社会组织的资金赞助，无疑也对社会组织的反腐独立性和客观性造成一定影响。在未来，社会组织应主动找出需要帮助的民众，而不是坐等民众自己寻求帮助，否则将阻碍民众参与反腐的积极性和有效性。

总的看来，世界各国社会组织参与法治反腐的程度还不够深入，即使是推进了反腐立法的进程，也大多是通过外围施压的方式获得，而且大多数国家的社会组织只是在监督法律实施和为法律制定提供建议等方面展开工作。印度、巴西等国的社会组织参与还处于国家的政策推动层面，没有具体的法律规范要求。社会组织也只是代表某些利益相关者的行动，而没有在全社会形成一种公共的行为方式，“印度的社会组织更多的是社会精英的组织，而非普通民众的代表性机构”⑩。令人欣慰的是，随着网络技术在反腐领域的应用，社会组织参与法治反腐得到了新的发展，如美国的“国际追踪”组织、印度的“我行贿了”网站、挪威的“税收正义网”等。据知，巴西的反互联网犯罪非政府组织在2018年共收到133732起网络犯罪举报，比2017年增加了109.95%。遗憾的是，网络反腐的形式还仅在民间推广，未能建立与政府立法的联系机制。

表1 世界主要国家的代表性社会组织参与法治反腐比较

我国社会组织协商参与法治反腐的实践探索

《中华人民共和国立法法》规定的社会组织参与立法的权利主要体现在三个方面：(1)参与法律起草。第五十三条规定，专业性较强的法律草案，可委托社会组织等社会主体起草。(2)参与法案监督。第九十九条规定，有关社会组织或其他主体认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关书面提出进行审查的建议。(3)参与法案讨论。第三十六条规定，列入议程的法律案，立法机关应听取有关基层和群体代表、人民团体、社会有关方面的意见。党的十八届四中全会明确提出：“探索委托第三方起草法律法规草案,对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见。”2019年国务院发布《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》,要求行政法规、规章、行政规范性文件出台前，各地区、各部门应通过多种方式听取企业和行业协会商会的相关意见，明确了社会组织参与立法活动的地位及渠道。社会组织在有关部门决策全过程有机会对其合理性、合法性进行讨论和批评等。它们对政府部门的监督越多，政府部门的行为会更多地符合民众的期望和利益。

我国社会组织通过法律途径与政府及其他部门进行协商的廉政治理案例主要集中于行业自律、公益诉讼、法律援助、法律咨询和购买法律服务五个方面：

一是行业协会在相关行业法规制定过程中与政府进行协商。因为行业性法律法规专业性强，有行业标准制定资格的行业协会在这一领域拥有发言权。政府在行业性法律法规制定方面，应积极征求行业协会或者相关专业人士的意见，甚至直接将行业法规的起草工作交给行业协会来完成。在行业法规制定过程中，政府作为领导者或者协调者进行监督、把脉，积极与行业协会沟通。但是在具体条文制定上，行业协会具有充分的独立性，这样可以在各种行业行为或活动的制度设计上，体现对政府腐败行为的制约。同时，政府也可从公共角度对行业法规中可能存在的偏袒行业私利或者侵犯消费者利益的条款进行纠正。

二是社会组织参与公益诉讼的执法过程。2018年最高人民法院工作报告中的数据显示，2013～2017年，在检察机关提起公益诉讼的1383件案件中，社会组织提出的有252件。在涉及污染企业的诉讼案件和揭露污染企业的非法行为时，社会组织积极参与监督和批评，环保相关法律法规由此也逐步完善。2006年，北京地球村、北京纵观环境教育中心等环保组织对于圆明园管理部门的滥用权力、徇私舞弊等行为提起诉讼。2015年环保部颁布的《环境保护公众参与立法》，是由环境法研究与服务中心承担的，“自然之友”等多家社会组织参与了立法论证过程。而且，《环境保护公众参与立法》明确了社会组织有公益诉讼权和决策参与论证权。

三是法律援助中心在法律类协商中起着重要作用。目前法律援助类社会组织的法律协商活动主要是在企业、农民工、妇女儿童、残疾人等之间的宣传和咨询性活动，较少涉及对政府主体的批评或起诉。出现这种问题的原因有：一是基于属地管理的法院管理模式，法院受当地政府管辖；二是法律援助类组织接受政府的支持，包括中央彩票资助、政府政策扶持、政府购买法律服务等，这就使得法律类社会组织的行为容易受到政府影响；三是法律类社会组织大多挂靠本地律师协会，独立注册较难，需要积极配合政府的政策偏好。当前，相对于我国近2亿的农民工和众多的弱势群体来说，法律援助类社会组织数量实在太少。企事业单位设置的法律援助调解部门也很少，而且因为受其所属单位管辖，在处理劳资等问题上，难以保持中立。

四是政府通过专业类法律组织的专家学者为法律事务把关。在监督政府廉洁自律过程中，出现了民间自发组成的提供第三方法律和专业知识服务的“民间观察团”，还有的被称为“律师观察团”“法律观察团”等。作为自愿性、独立性、公益性组织，“民间观察团”大多由律师、学者、记者等专业人士组成。另外，党委、政府、人大等主动聘任法律顾问作为其立法或执法的重要参谋。还有的政府或相关部门引入社会组织作为行政廉洁性评估的第三方组织，如重庆市高级人民法院出台《关于执行工作中司法评估的规定(试行)》提出，法院可以将评估报告提交第三方评价机构审查。社会组织作为第三方参与廉政评估可起到客观、专业、规范的效果。

五是政府购买社会组织公共法律服务。目前，政府购买法律服务已经扩展到多个领域。2017年，山东省出台《政府购买公共法律服务办法》，对于立法、司法鉴定和公证进行法律援助。2018年，上海实施购买乡村和社区社会组织的法律服务，覆盖全市2878个村庄和社区。2019年，重庆市确定了23家法院作为引入社会力量参与人民法院执行工作的试点。截至2018年，全国已有19个省将社会组织法律服务纳入政府购买目录。通过政府购买的方式，扩大了法律类社会组织的公共服务覆盖面，有利于构建法治社会和法治政府。

图1 我国社会组织参与法律协商的层次体系

然而，目前在我国社会组织参与法律协商方面还存在以下问题：一是参与的社会组织类型偏少。一般适合法律建议的社会组织,主要集中于法律类社会组织、环保类社会组织以及行业协会商会和研究类社会组织，但其中仅行业协会商会发展较快。法律类社会组织相对于其他类型社会组织数量是最少的，2015～2017年全国仅有3000个，没有增长。其他与法治反腐活动联系较多的环保类和研究类社会组织，也都规模偏小，甚至出现逐年下降的趋势。二是协商涉及层次较低，且参与程度不高(见图1)，大多处于征求意见、提议和形成阶段，而执行和反馈阶段偏少。另外，征求意见事项针对性不强、听取意见对象覆盖面不广、协商程序不规范等问题普遍存在。协商的类型大多是建议型协商，附带表决式建议很少。三是不同类型社会组织参与法律协商的程度不同。参与法律协商最多且较为成熟的是应经济发展所需的行业协会商会，而社会领域、文化领域以及生态领域的社会组织参与立法的力度还需要加大。四是从社会组织参与法治活动的主动性来看，大多是委托型、引导参与性的，而自发的、独立性的参与很少。五是社会组织参与的法律法规建设的典型案例很少。目前在国家反腐立法中，缺乏社会组织的参与渠道。六是政府购买法律服务还需加强。虽然我国政府购买法律服务已经取得初步成效，但是由于法律类社会组织偏少等原因，实际购买工作发展缓慢。

社会组织协商参与法治反腐的结构优化

当前我国社会组织参与法治反腐的层次不高，未能与政治系统对接；参与的程度不深，通过社会组织以法律手段反腐的路径还不充分；参与的界面不广，大部分社会组织没有亲身参与到法治反腐工作中来。未来的社会组织协商参与法治反腐工作，应从宏观、中观和微观三个层面展开(如图2所示)。

图2 社会组织协商参与法治反腐的路线结构

(一)宏观层面：政治协商

以社会组织为载体的公共领域需要强有力的政治合法性支持，只有通过建制化程序，才能够转变成政治权力。社会组织以界别或代表的形式进入各种政治组织和活动中，就获得了相应的政治参与权利，它可以直接以社会组织的身份与各种政治身份对接。这种政治权利的获得，将有利于社会组织在立法活动中发挥积极作用，无论是党的会议还是人大、政协的会议，都是国家各方面重要决策的讨论阵地，也是各方面立法活动的建议、商议乃至批复的重要场所。这些政治协商活动，为社会组织参与法律制定、修正以及建议提供了可行渠道。在这些活动中，社会组织将针对各类部门、各个行业以及各个领域的腐败问题、腐败行为、腐败后果提出有针对性的解决方案。2017年中办印发的《关于加强和改进人民政协民主监督的意见》中提出，“监督国家宪法、法律和方针政策的贯彻执行，协助并推动国家机关改进工作，克服官僚主义，反对腐败现象”，从法律上赋予了政协机构权力机关的地位，积极推动了社会组织以界别的形式在政协协商式监督中发挥作用。社会组织界别协商应该与人大、法院、检察院、纪委以及党政机关进行制度和程序上的工作对接，并建立操作性规范和保障制度。

(二)中观层面：诉讼协商

据民政部数据，我国有公益诉讼资格的社会组织目前有700家，相比全国注册的84万个社会组织占比很小。其中一个原因就是社会组织获得诉讼资格较难，因此，国家应该放宽准入门槛。同时，数据还显示，在2015～2017年，只有25家社会组织提起诉讼，而且大部分是联合诉讼。社会组织通过诉讼的方式对于相关部门的违法行为进行纠正，在我国受限于两个方面的问题：一是当前我国《行政诉讼法》第二条，规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这说明，参与诉讼的社会组织必须与这个事件有关才有资格，但“公益身份”将无法明确这种直接利益关系，社会组织也就不能对涉及其他利益关系的公共纠纷提起诉讼。二是在诉讼法中，不把抽象行政行为作为诉讼的对象，这有袒护政府某些不合理行为的嫌疑，在审判实践中往往对于“具有普遍约束力的决定、命令”不好界定，有时将具体行政行为也纳入了抽象行政行为。有学者认为，少部分抽象行政行为可不受司法审查，而绝大部分抽象行政行为应纳入司法审查范畴。要使社会组织顺利进入公益诉讼领域，需要对于前面两个限制进行改革。另外，建议免除社会组织参与公益诉讼的费用，并建立公益诉讼基金，为社会组织的公益诉讼提供必要的资金支持。再者，建立社会组织参与法治反腐的救济制度，应该有专门的“不同意见”保护制度。同时，也要建立针对参与者的问责和监督制度，防止社会组织参与的随意性和盲目性，防止这些参与者利用参与的权利从事打击报复。对于不认真履行职责的参与者要对其进行问责，防止参与者从中牟利或者替“有罪者”辩护等。

(三)微观层面：社会协商

无论过去还是现在，“法发展的重心不在立法，不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”。国家从立法角度进行宏观性的管理，主要是对于公共事务的处理以及个体的政治权利、经济权利等提供法律保障。而公民及公民群体的财产交易、日常生活、个人业务、信息来往等私人领域的事务，主要不是靠国家法律调解，而是通过公民道德、公共规约等解决。在这种社会协商活动中，社会组织将人们组织起来，引导大家共同针对自己的事务进行商议并达成共识，协商的结果可以通过社会组织向相关部门反映。这种协商的过程，有效制约了传统官僚部门代替民众做主，从中牟取私人利益的机会，也将协商的方案公示于众，通过大家的监督和共同商议，起到集思广益的作用。这种社会协商的自治形式，是与国家立法即“硬法”相对应的软法治理模式。“软法亦法”，它同样起到法律的作用，因为这些规约也起到了约束人们不良行为的作用，它延伸到了更为细微之处、硬法难以管到之处。总之，法治反腐需要全民的参与，社会组织的作用就是引导和教育民众如何参与，并为民众参与提供可行的平台。

①②康晓强：《社会组织一定促进协商民主吗？——对国外文献的评述和批判性考察》，《马克思主义与现实》2018年第1期。

③General Assembly of the United Nations，UnitedNationsConventionagainsCorruption， 2003.

④[英]达伦多夫：《现代社会冲突》，林荣远译，中国人民大学出版社2016年版，第56～59页。

⑤Christian Hunold, “Corporatism，Pluralism and Democracy：Toward a Deliberative Theory of Bureaucratic Accountability”， inGovernance：AnInternationalJournalofPolicyandAdministration, Vol.14，No.2， Blackwell Publishers，2001.

⑥⑦[美]詹姆斯·博曼：《公共协商:多元主义、复杂性与民主》，中央编译出版社2006年版，第149～150、159～163页。

⑧廖鸿：《社会组织制度创新》，民间组织管理局，2014年4月1日。

⑨蒋德海：《坚持法律监督的宪法原则——监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考》，《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2018年第5期。

⑩肖滨、黄迎虹：《发展中国家反腐败制度建设的政治动力机制——基于印度制定“官员腐败调查法”的分析》，《中国社会科学》2015年第5期。