国家公园发展现状及策略分析

孙德顺，马晓燕

(1.北京农学院园林学院,北京 102206；2.城乡生态环境北京实验室，北京 100083)

1 研究背景

国家公园一词是英文“NationalPark”的直译，发展至今已有187年的历史。首次提出是在1832年，美国人乔治卡特在文章《美国野牛和印第安人处于濒危状态》中写到：“通过制定一系列的保护政策……建设一个伟大的公园，公园中有兽，有人，有植物，其一切都在原态之美中居于原始的状态[1]。”文章中提出了一些国家公园的理念、特征，但并没有对国家公园的概念确定一个完整的定义。直到1872年，美国黄石国家公园的成立，国家公园才逐步的有了一个比较完整定义[2]。

目前已在200多个国家和地区建立了超过10 000多个国家公园，各个国家和地区对国家公园概念的定义，能得到承认的是世界自然保护联盟(IUCN)保护地体系中对国家公园的定义[3]。世界自然保护联盟(IUCN)将全球的保护地分为6种类型，分别为Ⅰa/Ⅰb类：严格自然保护区(包含荒野区)，Ⅱ类：国家公园，Ⅲ类：自然纪念地，Ⅳ类：生物和物种管理区，Ⅴ类：海陆景观保护区，Ⅵ类：资源管理保护区[4]。6种类型的保护地管理目标如表1所示。

表1 6种不同类型保护地管理目标

注：1为主要管理目标；2为次要管理目标；3为可能使用的管理目标；—为不使用的管理目标。

世界自然保护联盟(IUCN)认为不论何种形式的国家公园都是自然地体系中的一个类别，世界自然地保护联盟(IUCN)对于保护地(protected ared)的定义为“通过法规立法或运用其他有效途径能够进行识别、专用和管理的，在一定范围内有明确边界的地理空间，使其能够达到生态保育、保护生态和文化价值的目的。”而国家公园是“在大面积自然或近自然区域，用于保护生态及区域的物种丰富度，保持原生态的系统特征[5]，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游客的机会。”国家公园是保护地与公众之间的媒介和窗口。

对于我国的国家公园，根据保护内容的不同，大体又可分为3类：一类以保护珍稀自然生态系统为主，如三江源国家公园；一类以保护珍贵动植物类型为主，如东北虎豹国家公园；一类以保护珍稀遗迹为主，如长城国家公园。

2 我国国家公园研究现状

2.1 我国国家公园建设整体情况

在我国，国家公园的建设较美国等发达国家而言稍晚一步，但发展迅速。2006年起中国内地开始规划第一个国家公园，至今仅13年的时间，已建立起数个大规模的国家公园，多个具有珍贵价值的自然地被及时的保护起来，建设国家公园的热情逐渐高涨。

《建立国家公园体制总体方案》一文明确指出中国国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域[6]。

目前中国已建设湖南南山、三江源、福建武夷山、东北虎豹、云南香格里拉普达措、湖北神农架、四川大熊猫、浙江钱江源、北京长城、祁连山10个国家公园体制试点[7]。环首都国家公园也正在建设当中。

2.2 我国国家公园建设发展中存在的主要问题

笔者经过实地的调研和对相关文献的参阅，总结出以下在建设国家公园的过程中需解决的现状难点。

2.2.1 缺少有效的相关法律文件 相关法律文件的缺少是导致管理方面、保护方面、经济利益等方面不合理的最主要原因之一，没有规矩则不成方圆，有效的法律是监管和保护的最根本依据。如果立法不到位，监管和保护必然不到位。首当其冲的便是至今没有一部关于国家公园的总体法律法规。

以国内的风景名胜区来说，也仅有一部《风景名胜区条例》，但在《风景名胜区条例》中利用管理及保护区分并不明确，未划分功能分区，也没有明确的提出各功能区分区保护强度，其中相关的名胜区内禁止发生的行为的规定规范与国际上的自然保护原则相差甚广，且在名胜区内禁止性行为等相关规定并不完整。这就使其在管理上、保护上漏洞较大，执法的刚性和硬性不够，从而让其保护和监管不到位。除了风景名胜区外，包括国家地质公园、国家森林公园、遗产地等具有国家公园潜质的各类保护地，都没有一个完整的法律文件进行约束和保护。

相比较于美国，其不仅在国家公园的相关立法上成熟，而在管理国家公园的相关单位也有数十部相关的授权法和专门法，比如《国家公园体系单位大坝管理法》、《特许经营法》等，这些法律使得国家公园的监管和保护更加明确和清晰[8]。表2所示目前中美两国国家公园立法情况对比。

表2 中美两国国家公园立法情况对比

由表2所知，相对于美国，中国有关于环境保护的法律条例，但缺少针对国家公园为主体的基本法，也缺少相关的授权法，只是在几个国家公园试点内有相似的法律条例，但数量极少。国家公园相关部门的部门规章相比于美国也很不完善。所以，尽快形成完整的国家公园法律及完整的国家公园法律体系乃是迫在眉睫之事。

2.2.2 资金不足 资金不足主要体现在中央对国家公园的预算不足和资金的投入低下，表3所示为1995—2003年中国和美国在国家公园的预算和投入的对比。

表3显示，中国每年在国家公园方面投入资金约1 000万元人民币，相比美国而言，金额少且每年无增长，而美国在此方面的投入几乎每年都呈增长的趋势，且平均每年是中国的1682倍，足以看出差距。

表3 中美1995—2003年国家公园预算一览表

资料来源：杨锐《中国国家公园和保护地管理现状分析》

目前，在很多地方上的风景名胜区、自然保护区等都是自收自支的单位，在财务上实现的是自负盈亏，而资金不足就会导致3个问题：首先因为自收自支的情况，地方管理者为了增加经济收益，而将门票的价格一升再升，甚至出现了重复购票的现象(即购买门票后，在景区内要观赏某些特定景观需另购特定的景点票)这就导致了游客因为票价问题而放弃购票进入的现象。国家公园建立的最重要的目的和意义之一就是在保证自然生态系统原真性、完整性的前提下，提供科研、教育、游憩、参观等功能[10]，而这种做法恰恰与国家公园的精神背道而驰。其次因为资金的预算和投资不足，地方可用资金就会少，导致聘用人员不足，尤其是科研型、技术型人员不足，专业型管理人员不足。这就使得国家公园的合理性保护与开发不能有效的进行，管理效率低下，科研进程缓慢，严重制约了国家公园的发展。其三，某些地方管理者为了追求更大的经济利益而对自然资源过度开发，严重违背了国家公园建设的最根本的目地。此为重中之重。

2.2.3 与相关利益者的关系难以协调 国家公园在规划和建设的时候，面积相对于一般的其他性质的公园面积都要大，在如此的大面积的规划范围内，或多或少的，在国家公园建设范围周边甚至内部，都有诸如耕地、农林地、畜牧地和住宅地等用地规划入国家公园建设范围内，从而影响固有居民的生活生产环境和经济利益，甚至在许多欠发达地区，在建设规划范围内，有游牧民族赖以生存的放牧地，如在三江源国家公园内，存在着千百年来就以放牧为生的游牧民族，国家公园的建设，直接关系到其最根本的生活生产，不管是将其全部迁出，还是进行合理的补偿，都是难点。所以在国家公园规划建设时必须处理好国家公园与其相关利益者之间的关系，协调好其与利益关系者之间的平衡，解决国家公园内的土地权属问题。这对于更好的建设国家公园、更好的对珍惜自然资源进行合理的保护开发和管理都是极其重要的一点，甚至对地发展当地旅游业和扶贫等工作都有巨大的帮助。

2.2.4 其他 当然，在国家公园建设的道路上，有很多其他的问题，诸如专业技术的缺乏、地方对国家公园的误解和不热情、管理能力的缺乏等一系列问题。但笔者认为，以上提出的3点问题：上层建筑缺少有效的相关法律文件，资金投入不足，与相关利益者关系的调理乃是在国家公园建设道路上最急需解决的问题，也是最根本的几点问题，甚至其他很多问题都是在以上笔者提出的问题中所慢慢延伸、恶化而来。解决好这几点问题，也就解决了国家公园建设的核心问题。

3 建议及策略

3.1 建立健全国家公园法律体系

对于国家公园来说，一部完整的法律。一个健全的法律体系是一切行动的指南和保障。首先应该积极推进国家对国家公园立法工作的进行，尽快拟定推出《国家公园法》，笔者认为在《国家公园法》中应包括几大核心内容：规定国家公园直属国家。(1)国家公园为何而建。(2)国家公园选定法则及其法律地位。(3)完善的国家公园管理法则。(4)国家公园内的完全禁止性行为及处罚法则。(5)国家公园开发法则等核心内容。其次拟定起草相关的授权法、专门法，规定相关部门职责，授权相关部门。专法专管，不可懈怠，不可逾越。

相关的立法工作可借鉴国际经验，如其他发达国家所颁布的《国家公园法》、《原生自然与风景河流法》、《特许经营法》等相关法律条文[11]，但不可照搬照抄，因为国与国不同，国家与国家的发展不同，国情不同。在国家公园的建设上原则相同，但细节不同。所以，借鉴发达国家的相关经验是必须的，但必须结合中国的国情，拟定属于中国自己的、有中国特色的《国家公园法》及法律体系。

3.2 加大资金投入，确保资金合理使用，加强监管

首先，中央财政投入少，预算不足，是资金不足的主要原因。解决这一问题，在中央方面，应加大对国家公园的重视程度，增加每年对国家公园的预算和投资金额。但一定要注意适当，即投入资金即可满足国家公园管理及保护的需求，又不会产生过多剩余，以免导致过多的铺张浪费等其他不良现象。其次，因为国家公园有大有小，内容及现场各有不同。有的国家公园内，生态系统稳定，不需要过多的人为干预，而有的国家公园内，生态系统遭到一定量的破坏，需一定量的资金支持恢复生态，两者所需资金支持显现出明显的差异性，故在中央拨款国家公园时，应根据实地情况来定量资金的多少。最后，建议建立奖励机制，根据各国家公园对生态和资源的保护能力及贡献，进行奖励补偿。

其次，在地方对资金运用的不合理及监管不透明也是导致资金不足的重要原因，根据中国风景名胜区协会《国家公园风景名胜门票及经营收益情况问卷调查报告》指出，有60%以上的风景名胜区，在报告中并未描述用于生态恢复、资源保护及管理方面的资金运作，也并未明确分类资金运作的具体内容，大多只是笼统的标注日常维护与管理消耗，这就使得中央投入的资金得不到有效的利用。对此，笔者建议在国家公园建设中，设立国家公园资金监管局，由中央授权，负责资金流动的监管，保证每一笔资金都能用在“刀刃上”。

最后，建议将国家公园管理局人员纳入公务员范畴，由政府发放薪酬，减少此方面的国家公园资金消耗。

3.3 协调利益关系，健全生态补偿机制

根据《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)第三十一条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿[12]。生态补偿制度是处理保护与居民利益之间关系的有效手段，也是处理国家公园内土地权属关系的有效方法。但因为地方与地方之间的差异，在保证生态补偿的基础上，补偿的具体做法要以当地实际情况来实施。

其次，因每个国家公园所处地域不同，地域与地域之间经济发展水平不同，故在补偿金额方面不可同一而言。例如环首都国家公园及北京长城国家公园地处一线城市北京，考虑物价等方面的社会因素，在补偿金额方面应适当高于其他偏远地区。同样，每年补助的金额也应遵照当地经济发展按一定的补偿制度进行增长。

4 结语

建立自然保护地作为保护自然最行之有效的方法，在世界各国迅速的推广。国家公园及国家公园体系作为自然保护地的产物，是历史发展的趋势，也是历史发展的必然。国家公园在中国的发展虽起步晚，但发展迅速，至今已建立起10个国家公园体制的试点，更多的国家公园也在建设之中。由于中国国土面积大，国情复杂，历史土地权属等多方面问题，在国家公园建设过程中，不可避免的会出现各种各样的问题。笔者在参考大量文献以及实地考察的基础上，总结出目前中国国家公园建设当中存在的上层法律文件的缺少，资金短缺，与相关利益者关系的调理这3点尤为突出的现状难点，并结合实际情况，分析各个问题出现的原因并提出相对有效的解决方法，以期对国家公园的建设做出有益的借鉴。