美国制裁对“北溪-2”天然气管道项目的影响

管雪青

（北京市信达立律师事务所）

2019年底，“北溪-2”管道建设进入尾声，管道铺设工作已完成93%。然而就在这时，美国通过了2020财年国防授权法案，表示将对参与“北溪-2”天然气管道项目的企业进行制裁。管道铺设主要承包商被迫退出项目，“北溪-2”管道建设陷入停滞。随即，俄罗斯方面表示，将利用自有铺管船完成“北溪-2”剩余管道的铺设，预计这一项目将在2020年底完工。“北溪-2”能否按计划建成通气？目前的阻力有哪些？为什么这个项目从诞生之日起就注定是各方利益的角力场？本文将对这几个问题进行简析。

1 “北溪-2”能否于2020年底竣工？

当地时间2019年12月20日，美国总统特朗普签署2020财年国防授权法案，表示将对参与“北溪-2”天然气管道项目的企业进行制裁。制裁案以“为了欧洲能源安全”为由，矛头直指所有参与“北溪-2”工程建设的承建商，尤其是铺设水下深度约30米管道的特种船运设施公司和相关技术工人。“北溪-2”管道铺设主力船舶“开拓精神号”（Pioneering Spirit）是全球最大的平台拆装船舶之一，长382米，宽124米，船体之间间距59米，起重能力可达4.8万吨[1]。迫于压力，该项目主要承建商、负责深海管道铺设的瑞士－荷兰公司Allseas随即宣布暂停管道铺设工作。当时，“北溪-2”的建设已完成了93%，2460千米的管道已铺设了2300千米[2]，准备于2020年底竣工通气。

2020年2月15日，美国能源部部长丹·布鲁耶特在参加第56届慕尼黑安全会议时表示，“俄罗斯没有适用的海上铺管技术，必须依靠西方，将无法绕过美国制裁自己完成天然气管道的建设”。但俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom，下称俄气）当即回应称“永远不要说永远”。早些时候，俄能源部长诺瓦克曾谈到，“北溪-2”剩余管道的铺设可以由“谢尔基学术号”（Akademik Cherskiy）铺管船完成，但船只需要做些额外准备，预计项目将在2020年底完工。俄气于2016年收购的“谢尔基学术号”铺管船全长150米，宽36.8米，甲板面积1800平方米，配备DP3动态定位系统，拥有1台1800吨“豪氏威马”（Huisman）起重机，最大作业水深3000米，以及2台40吨TTS起重机[1]。从技术参数上看，“谢尔基学术号”与“开拓精神号”有一定差距，选择“谢尔基学术号”也属无奈之举。究竟这艘铺管船能否胜任剩余的铺管工作，或者需要多长时间完成剩余工作，尚存在诸多可能性。

一波未平，一波又起。2020年3月初，柏林工业大学发布了一份报告，称有大量证据显示，欧洲与俄罗斯天然气开采行业释放的甲烷远比预测的数值或生产者发布的数值高，“北溪-2”项目的甲烷排放量需要重新评估。这一报告引发了德国环保组织对“北溪-2”的抗议，要求政府从环境评价角度对该项目的建设许可进行重新评估，并向德国施特拉尔松德矿业管理局提交了重新审查申请[2]。德国环保组织对各种项目的阻挠力度不容小视，并且有能力通过法律手段来达到其环保目的，这与德国工业化发展中发生过问题有关。二战后，德国急于发展工业，导致很多工业重地污染非常严重，上世纪70年代，更是发生了一连串的环境污染灾害。于是，德国联邦政府开始耗费巨资进行环境治理，并一直延续至今。如果“北溪-2”在德国的许可被重审，那么能否通过暂且不提，项目至少会被拖延。

美国制裁加上环保组织的阻挠，将使“北溪-2”很难在2020年底顺利竣工，甚至2021年第一季度完工的希望也不大，项目继续延期的可能性较大。

2 “北溪-2”的诞生和遇阻

北溪天然气管道（下称“北溪-1”）是全球最长的跨海天然气管道，也是俄罗斯首条不经过第三国直接从俄罗斯通往欧洲的跨境天然气管道，由俄罗斯和德国共同建设。“北溪-1”包括两条从波罗的海海底穿过的天然气输送管线，其中第一条管线于2011年11月开通，第二条管线于2012年10月开通。近年来，“北溪-1”一直处于超负荷运行状态。于是，建造第三和第四条管线的构想应运而生，后来这两条管线被更名为“北溪-2”（见图1）。

2017年4月，俄气与法国ENGIE集团、壳牌、奥地利OMV、德国Uniper和温特沙尔（Wintershall）5家欧洲能源公司签订协议，组成联合公司，共同投资修建“北溪-2”，这也是俄气近年最重要的管道计划之一。这条纵贯欧洲西北部的能源大动脉，预计耗资近100亿欧元，总长2460千米。预计每年可向德国输气550亿立方米，可满足欧洲10%的天然气需求，对欧洲能源系统至关重要。届时，俄罗斯天然气将占到德国所需天然气的40%以上。根据协议，管道所有权100%归属俄气，项目总造价50%的长期融资来自于上述几家欧洲能源企业①摘自俄气官网www.gazprom.ru。。项目原计划于2019年建成，最晚从2020年起，俄罗斯输往西欧的天然气将无需再过境乌克兰等国。

2018年9月，“北溪-2”项目开始在波罗的海启动铺管作业。德国、荷兰、奥利地、瑞典、丹麦等是主要的支持者和建设者。乌克兰、波兰、斯洛伐克等国是主要的反对方。美国则从始至终对“北溪-2”项目持强烈反对态度，并采取各种行动，力图阻止“北溪-2”项目实施。

2019年2月8日，欧盟成员国就“北溪-2”达成一致，决定将对欧盟的天然气法规进行修改，对项目制定更严格的规定，项目监管将由有领土与进口管道相接的国家负责，即由德国自身负责，以确保项目不受威胁，希望借此达到欧盟对管道的主控权，降低对俄罗斯的依赖。而在2019年3月初的欧洲议会上，欧洲国家又通过了不支持“北溪-2”的决议案，并不再将俄罗斯视为战略伙伴，同时开始筹备对俄开展新一轮经济制裁②然而该决议并无实际措施，管道建设面临的主要问题依旧是下文提到的丹麦的问题。。

丹麦段是整个“北溪-2”管道的最后一块拼图，总长度为294千米。由于该管道必须经过丹麦博恩霍尔姆岛的专属经济区，丹麦政府迟迟未能通过动工决议，导致“北溪-2”管道一度搁浅。2019年10月底，丹麦政府终于发放了通行证，意味着项目的最后障碍被排除，搁置两年的“北溪-2”管道丹麦段终于动工。

眼看着“北溪-2”管道克服重重阻力行将完工，2019年底，美国制裁如期而至，“北溪-2”又蒙上了层层迷雾。2020年2月15日，美国国务卿蓬佩奥在慕尼黑安全会议上宣布，美国决定向欧盟的能源项目提供10亿美元资金，以减少对俄罗斯能源的依赖。蓬佩奥表示，这是“三大洋倡议”③三大洋倡议包括中欧和东欧的12个国家：奥地利、捷克共和国、斯洛伐克、克罗地亚、匈牙利、斯洛文尼亚、罗马尼亚、保加利亚、波兰、立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚。下的项目。如果美国的承诺能够兑现，那么当“北溪-2”最终启动时，管道通气量很可能会保持半饱和状态。

图1 “北溪-2”管道线路

3 “北溪-2”相关各方的利益和立场

为什么“北溪-2”从计划诞生之日起，就注定要成为俄罗斯、欧洲、美国的角力场呢？下面分析一下相关各方的利益和立场。

3.1 俄罗斯

欧洲超过1/3的天然气供应来自俄罗斯，这也使俄罗斯成为欧洲最大的天然气供应国。目前，俄罗斯向欧洲运送油气需要过境乌克兰、波兰等国，高昂的过境费和不稳定的局势，使得俄罗斯向欧洲供气经常遇到阻碍。如果“北溪-2”管道建成，俄罗斯就可以增加绕过乌克兰和波兰直接向欧洲核心国家输送天然气的气量，这将让俄罗斯能更有力地将能源供给作为地缘政治武器，使西欧国家对俄罗斯的能源依赖进一步加深，同时影响美国向欧洲出口液化天然气（LNG）的竞争力。

值得注意的是，“北溪-2”原定于2019年12月31日之前竣工，这个日期也正好是俄罗斯、乌克兰两国天然气过境协议到期时间。俄乌双方谈判过程一直不顺利，久久无法就新协议达成一致。相比于乌克兰希望的10年期协议，俄气方面只愿意开出1年期合同，显然，俄气仅把两国天然气协议视为“北溪-2”通气之前应对过渡期的备用方案而已。然而，在美国制裁案导致项目停工之后，形势发生了变化，俄乌赶在2019年12月30日签署了为期5年的天然气运输协议，未来双方也可商议将协议在5年的基础上再行延长。

另外，北极战略的能源开发规划也要求俄罗斯必须继续稳固市场份额。2020年3月初，普京签署总统令，批准实施《2035俄罗斯北极国家基本政策》，俄罗斯成为全世界第一个将北极战略上升到国策的国家，推动北极能源开发是俄罗斯北极战略的三大方向之一。根据北极LNG的主要开发者诺瓦泰克公司调整后的战略规划，到2030年，该公司LNG年产能目标将达到7000万吨（较之前规划的5700万吨上调了22.8%）。未来10年，欧洲仍有巨大的能源进口需求，俄罗斯北极LNG将大量销往欧洲。因此，继续巩固在欧洲的第一大能源供应国的地位，对俄罗斯未来几十年大规模的北极开发是一个重要的基础。

根据俄气2018年年报，2018年，俄气天然气开采量为4987亿立方米（含合资公司中俄气的份额气），其中向欧洲出口2019亿立方米，为历史最高[3]。根据俄气2019年四季度季报，2019年，俄气天然气开采量为5001.41亿立方米（含合资公司中俄气的份额气），其中向欧洲出口1925.58亿立方米（出口量同比有所下降，主要因为诺瓦泰克公司的亚马尔LNG进入欧洲市场）[4]。综合来看，俄气的天然气产量约40%出口到欧洲，欧洲无疑是俄气最重要的市场。在欧洲市场中，德国又是重中之重，2019年俄气出口至德国的天然气为503.02亿立方米，约为其总产量的10%（见表1）。

目前，俄气在欧洲市场出售的天然气价格具有优势。根据俄气2018年年报，2016－2018年，俄气出口至西欧天然气的均价（含消费税和出口关税）分别为176美元/千立方米、200.2美元/千立方米、246.4美元/千立方米。“北溪-2”管道一旦建成，没有了过境费，价格优势将更加明显，俄气在欧洲市场的竞争地位将进一步加强。因此，俄气势必尽全力完成“北溪-2”管道项目。

3.2 德国

长期以来，德国能源供应严重依赖进口，其中90%的天然气来自进口。激进的新能源政策导致德国企业的用电成本居高不下，德国的工业和民用电费均位于全球前10位。2019年，德国制定了逐步淘汰燃煤发电厂的计划，旨在减少碳排放。德国政府任命的特别委员会建议，德国在2038年前关闭所有84座燃煤发电厂。其中，到2022年，将关闭约24家燃煤电厂；到2030年，预计将仅有8家煤电厂运营。2011年日本福岛核灾难之后，德国政府下令立即关闭17座反应堆中的8座，并计划在2022年前逐步淘汰核电站。从2018年开始，可再生能源首次超过煤炭成为德国能源的主要来源，占总发电量的40%以上（见图2）。但是，可再生能源属于间歇性能源，德国需要稳定可靠的基载电力来确保能源供应安全。目前，德国没有LNG接收站，按计划建设的一个LNG站最快也要等到2022年才能正常供气。

表1 2019年俄气出口至西欧的天然气量单位：亿立方米

可见对德国而言，天然气是现阶段的最优选择。虽然德国也有意在经济上和俄罗斯保持距离，但德国政府仍认为俄罗斯天然气是稳定可靠的，欧洲产气大国挪威和荷兰的供应输送能力尚不能与俄罗斯相比。由于开采中心位于地震带中心，荷兰已决定在2022年之前，逐步减少直至停止在一些重要矿区的天然气开采。通过“北溪-2”项目，德国可以从俄罗斯直接获得天然气，实现德国能源采购多元化，缓解其能源转型的问题和挑战，确保和提高能源供应的安全性（见图3）。

虽然德国的能源对外依存度非常高，但其一直在寻求制定能源政策的独立性和话语权。一旦“北溪-2”建成，德国在欧洲的能源政策话语权将大大加强，其在欧盟内部的核心地位也将进一步得到巩固。对德国而言，美国制裁特别是将制裁的长臂伸到其管辖领域和影响范围之内，绝对不可接受，并将其视作是对欧洲秩序的扰乱。这也意味着，无论“北溪-2”的建设还将面临多少困难，德国都将继续支持这一项目，直至项目竣工投产。

图2 2019年德国一次能源消费结构（焦耳）

3.3 美国

近年来，美国一直向德国与欧盟大力推销自产LNG，希望将其作为俄罗斯天然气的替代品。随着国内页岩油气开发和利用的加速，美国天然气产量不断攀升，2016年11月美国开始天然气净出口，欧洲市场是美国天然气出口的重要目标之一。特朗普执政以来，多次力推天然气销往欧洲，欧洲进口美国LNG的规模不断加大，目前美国LNG已占欧洲天然气需求总量的10%。

美国销往欧洲的LNG价格为265～295美元/千立方米，加上海运成本，以及LNG在欧洲到岸后的其他费用，与俄罗斯管道气相比，美国LNG的价格劣势十分明显。而且俄罗斯已将北极战略上升到国策，10年后，俄北极LNG年总产量预计可达到7000万吨。随着北极航线的建立和巩固，这些北极LNG将具备极大的市场竞争力，直接冲击美国在欧洲的LNG市场份额，这是美国十分忌惮的局面。因此，美国对欧洲国家尤其是德国施压，要达到自身利益最大化和打击俄罗斯的双重效果。2020年慕尼黑安全会议④慕尼黑安全会议（Munich Security Conference, MSC）是由非官方机构承办的高规格安全政策论坛，与会者多为各国国防官员以及安全领域的专家，故有“防务领域的达沃斯论坛”之称。该会议是欧洲讨论有关欧美关系最重要的会议之一，带有浓厚的“大西洋色彩”，成为观察欧美关系走向的“风向标”。随着全球化进程的发展，2002年以来逐渐演变为全球性质的安全政策研讨会。——编者注发布的第六版《慕尼黑安全报告》写到：“美国将安全考虑作为烟幕弹，掩盖其自身经济利益，因为来自俄罗斯的廉价天然气是对美国向欧洲出口页岩气的竞争。”德国总统施泰因迈尔更是在慕尼黑安全会议开幕致辞时直言不讳地指出，美国的“再次伟大”，是“以牺牲最亲密盟友的利益为代价的”。可见，美国此次制裁是希望通过非市场手段将美国页岩气的最大对手——俄罗斯管道天然气挤出欧洲市场。

图3 2018年德国天然气进口来源构成

美国还有另外的考虑，如果美国对“北溪-2”不采取行动，任由俄罗斯坐拥“北溪-1”“北溪-2”“土耳其流”天然气管道，将来诸如此类的各种项目纷纷上马，以至于欧洲能源彻底离不开俄罗斯的话，那么美国不仅将面临失去市场的风险，更将在欧洲的地缘政治上失语。这几年，美国与欧洲之间的关系本就比较微妙，明争暗斗络绎不绝，美国决不能允许俄罗斯在欧洲占据举足轻重的地位。

3.4 以法国为代表的欧盟

2019年，能源公司Uniper发布的一份报告显示，未来10年，欧洲还将有1000亿～3000亿立方米天然气的缺口。目前，欧洲境内的天然气管道输送能力严重不足，欧洲必须在能源供应方面团结起来。欧盟天然气进口问题应该是商业化的，而非政治化的。2019年5月，时任欧盟委员会副主席塞夫科维奇表示，对于“北溪-2”管道的建设，欧盟必须坚持两个原则：第一，现有经乌克兰的管道必须保留，因为能源安全至关重要；第二，“北溪-2”管道的建设，必须遵守欧盟法律，其中包括第三方参与、透明度、关税设定等要求。对欧盟而言，在俄罗斯天然气进口问题上维持平衡是关键挑战。一方面，欧洲国家需要俄罗斯继续供应天然气，另一方面，需要维持其在克里米亚问题上对俄罗斯的施压和对乌克兰的支持。

2020年第六版《慕尼黑安全报告》中的一段话一定程度上揭示了欧盟与俄罗斯若即若离的态度，“俄罗斯或许是对西方最直接的挑战。自2014年俄罗斯吞并克里米亚以来…欧洲联盟别无选择，一再延长对俄制裁。许多欧洲人仍怀疑加强与俄罗斯的对抗是否符合欧洲的利益……绝大多数欧洲人认为，俄罗斯和西方间之所以不存在建立于信任之上的架构，主要问题出在俄罗斯身上……其他欧洲人认为，就算俄罗斯暂时不能成为一个可靠的政治伙伴，与俄罗斯建立稳定的经济伙伴关系是可能的，也是可取的。……即使在冷战最激烈的时候，苏联也是可靠的能源来源”[5]。

欧盟的另一个核心国家是法国。法国的能源自主性较强，其电力供应的75%来自核电，“北溪-2”项目对法国的重要性和必要性不及德国，因此法国更倾向于扮演裁判角色，法国已多次表示应降低对俄罗斯的能源依赖。马克龙曾建议“在欧洲建立一个基于信任和安全的新架构，因为如果我们不缓和澄清我们与俄国的关系，欧洲大陆将永远不会稳定和安全”。作为欧洲核心大国之一，一定程度上，法国还要与德国竞争在欧洲能源政策制定上的话语权。

3.5 乌克兰、波兰等中东欧国家

“北溪-2”建成以后，俄罗斯将有可能不再需要通过乌克兰和波兰向欧洲输送油气，这将让乌克兰和波兰失去重要的经济来源。目前，俄罗斯每年过境乌克兰的天然气约为1100亿立方米。虽然较往年减少，也能保证乌克兰每年至少30亿美元的额外收入。随着年输送能力550亿立方米的“北溪-2”建成，这个数字极有可能将降至600亿立方米。毋庸置疑，“北溪-2”的建成，将使得乌克兰、波兰等国的战略地位下降，经济利益受损。对乌克兰而言，“北溪-2”的落成意味着在与俄罗斯的乌东问题谈判上将丢失一个重要筹码。天然反俄的波兰四处游说，建议增加进口美国的LNG以取代俄罗斯的管道天然气。波兰反垄断机构UOKIK更是屡次对“北溪-2”进行反垄断调查。

还有一个问题值得关注。“北溪-2”建成，不能排除一种假设，即俄气把所有供应欧洲的天然气都通过北溪管道输送到德国，西欧国家满足自身需求后再向东输气，现有跨国天然气管网将出现管道容量不足的瓶颈，东欧国家可能面临供气不足的风险。这种可能性使俄罗斯在合同谈判中可以对中东欧实行歧视性定价，而且中东欧国家还要给德国过境的天然气缴纳过境管输费。因此，“北溪-2”项目建成后，可能以德国为界，把欧洲分成东西欧两个不同经济阵营。德国经济学家乔治·扎克曼（George Zachmann）曾警告政策制定者，虽然“北溪-2”短期看让德国受益于安全廉价的天然气供应，但会分裂东西欧能源市场，可能撕裂欧洲能源转型的统一战线。

3.6 挪威

挪威目前是欧洲继俄罗斯之后的第二大天然气供应国。挪威从可再生能源中获取电力，而将其几乎所有的油气产量指定销售到了区域市场。挪威国家石油公司（Equinor）与俄罗斯的天然气供应商在欧洲展开激烈竞争，是俄气最大的竞争对手。值得关注的是，Allseas公司在终止与俄气“北溪-2”项目的合作后，转而与挪威国家石油公司展开了积极合作。挪威国家石油公司与俄供应商在德国天然气市场份额的竞争将日趋激烈。

最后回到现实情况来看，“北溪-2”基础设施建设已接近完成，最终开通将是无法避免的事实。但是，美国和其他反对方一定会加大力度阻止或者延缓该项目，甚至可能针对该项目的欧洲投资商或俄罗斯天然气的潜在购买者发起制裁，在拖延项目进程的同时，继续联合一些国家抢占欧洲市场。俄罗斯一方面要承受与美国在欧洲市场继续展开激烈竞争的压力，另一方面由于2020年油价崩盘，俄罗斯将面临财政吃紧的问题，“北溪-2”项目虽然距离完工不远，但制裁必然导致建设成本上涨、建设周期不可控，如果制裁进一步扩大，还会影响到管道建成后的销售问题。然而，以俄罗斯3月初与“欧佩克+”谈判时的立场和做法判断，俄罗斯一定不会轻易妥协，势必要将“北溪-2”项目进行到底。