《安全生产法》的司法实践性

文/李遐桢 王红

2002 年制定并实施的《安全生产法》至今已经有17 年了，在这期间，该法分别于2009 年和2014年进行了两次修改。2016 年12 月，党中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布，其中很多新要求、新提法需要通过修改《安全生产法》加以落实。因此，《安全生产法》的修订再此被提上了日程。作为安全生产领域的基本法、一般法，修订必须考虑其司法实践性。因此，对《安全生产法》的司法实践性问题进行研究，正当其时。

《安全生产法》的司法现状不容乐观，存在这样或那样的不足之处，体现在司法机关对《安全生产法》重视不足，行政执法与司法衔接程度不高等方面。之所以产生这些不足，主要原因在于协调法律规定的一般性与社会生活的特殊性之间存在天然困难，例如法律概念虽然界定一般，但无法包含特殊等。修订《安全生产法》时，开门立法、科学修法，应当明确有关概念，行政执法机关要加强与司法机关的沟通协调，用《安全生产法》这部良法实现安全生产工作的善治。

《安全生产法》司法实践性的现状

《安全生产法》作为安全生产领域的一般法，为人民法院裁判与安全生产相关的案件提供了重要的法律依据。但该法主要是安全生产监管监察部门立法，司法机关参与较少，该法的司法实践性存在不足，也不足为奇。

司法机关对《安全生产法》重视程度不足

《安全生产法》虽然是安全生产领域的一般法、基本法，但人民法院在裁判有关案件时，应当采用该法进行裁判的，却没有采用。例如，《安全生产法》第五十三条是关于生产安全事故导致从业人员人身伤亡赔偿的规定。但是，人民法院在审理因生产安全事故造成工伤的案件时，通常适用最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条的规定，告知其按《工伤保险条例》的规定处理，而《工伤保险条例》中仅规定了从业人员可申请工伤保险赔付，而未规定在工伤保险赔付之外，从业人员还可以要求生产经营单位赔偿。所以，有的人民法院判决认为，因生产安全事故造成从业人员伤亡的，仅有工伤保险赔付，而无权要求用人单位赔付。有的人民法院认为，生产安全事故认定是适用本法第五十三条的前提，在没有生产安全事故认定的情况下，从业人员不能根据本条之规定，要求生产经营单位承担赔偿责任。

安全生产行政执法与司法衔接程度不高

安全生产行政执法与司法衔接问题非常重要。但目前安全生产行政执法与刑事司法衔接程度不高，具体表现如下：

第一，安全生产行政执法与刑事司法衔接问题。安全生产违法行为存在各种情形，有的构成犯罪，有的不构成犯罪，有的违法行为中个别行为人涉嫌构成犯罪。虽然2001 年国务院颁布实施《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2019 年5 月，应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，明确涉嫌安全生产犯罪案件主要有7 类。但实践中，仍有诸多问题并不明确。例如，安全生产行政执法机关移送的是违法行为还是案件，是整个案件移送还是仅移送涉嫌犯罪的嫌疑人以及相关的证据材料，诸如此类的问题，仍有进一步明确的必要。

第二，安全生产行政执法机关与司法机关对《安全生产法》有关条款理解存在很大分歧。例如，安全生产行政执法机关与司法机关对《安全生产法》第一百零九条规定的“负有责任”的理解就存在很大分歧。根据《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4·4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅管二函〔2012〕205 号），“直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因”“负有责任”包含“直接责任”，也包括“间接责任”。而最高人民法院2010 年10 月27 日作出《关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12 号）认为，“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”所以，人民法院认为“负有责任”仅指“直接责任”。

第三，对《条例》法律地位的认识不够高。人民法院的很多判决认为，《条例》是一部行政法规。但《立法法》第九十五条规定“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”这里的“授权”主要有两种形式：其一，通过立法方式，授权国务院制定行政法规；第二，通过授权函的形式，授权国务院制定行政法规。我国《安全生产法》第八十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定。”所以，国务院制定的《条例》应该是根据全国人民代表大会常务委员会授权制定的行政法规，虽然为行政法规，但在法律效力上并不比全国人大常委会制定的法律低。

人民法院对事故调查报告（批复）的审查范围和强度认识不明确

安全生产事故发生原因和性质的调查是一项技术性、专业性很强的工作。正因为此，法律法规才规定必须成立由相关方面组成的调查组进行调查，且要求成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，必要时还可以邀请专家进行技术鉴定。在田兴福与国家煤矿安全监察局一案中【北京市高级人民法院行政判决书（2018）京行终2074 号】，人民法院认为被诉批复正是基于涉案调查报告和技术鉴定报告而作出，在调查组成员和技术专家的身份符合法律要求，调查方法程序和手段合法正当，没有证据证明他们与事故调查存在利害关系，且并无证据足以推翻技术专家的鉴定结论和事故调查组的调查结论的情况下，一般应当对涉案事故报告和技术鉴定报告的调查认定予以尊重。可见，该案中，法院对事故发生的原因等并不进行判断。但在哈尔滨朗奥客运有限公司诉呼兰安监局行政处罚一案中【黑龙江省高级人民法院行政裁定书（2017）黑行申240 号】，黑龙江省高级人民法院则对“安全教育培训不是事故发生的直接原因”进行了判断，虽然这种判断是以事故调查中将其作为间接原因为基础的。

《安全生产法》司法实践性不足产生的原因

《安全生产法》司法实践性不足产生的原因有很多，但最核心的原因是法律规定的一般性与社会生活的特殊性之间协调存在天然的困难，这种矛盾集中体现在以下三个方面。

概念界定了一般 但不能满足边缘性问题的需要

我国法律属于大陆法系，以成文法为法的表现方式，成文法则是以概念为基础构建起来的体系。所以，概念是理解一部法律的基础。我国《安全生产法》中也使用了大量概念。但《安全生产法》中的很多概念，例如“生产安全事故”的概念与《条例》中的“生产安全事故”的概念是否等同？有些生产安全事故不组织事故调查，不存在生产安全事故的认定，所以人民法院就不能依据《安全生产法》第五十三条裁判，而是适用了《人身损害赔偿解释》的规定，甚至造成了在工伤保险赔偿之外，能否要求用人单位赔偿问题的争论。再如，“生产经营单位”是否包含自然人？山东高院在孙书松诉莱州市安监局安监行政处罚案中认为：“《安全生产法》第二条规定该法适用的主体是生产经营单位。单位指机关、团体或属于一个机关、团体的各个部门，是有组织结构的整体。自然人作为一个不可分割的个体，与单位是对立的概念，不存在包含与被包含的关系。”所以得出的结论是：生产经营单位不包含自然人。而《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条却规定了：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”

司法权与行政权的边界划分存在天然的困难

行政权必须在法定的权限范围内依据法定的程序行使，而司法权则是对行政权行使的监督。行政诉讼直接调整行政权与司法权之间的关系，保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行使职权。但是，监督行政机关依法行使职权，并不意味着法院可以不受限制地对行政机关履行职责行为进行完全替代式审查和决定。哪些属于司法权可以干预的范围；哪些必须交给行政机关解决，法院等司法机关无权进行干预——二者之间若想作出楚河汉界般的明确划分，非常困难。

违法行为的复杂性造成行政执法与刑事司法衔接困难

安全生产违法行为非常复杂，有的仅构成行政违法，给予行政处罚，有的涉嫌构成犯罪，需要移送司法机关追究刑事责任。同一个违法行为，是应给予行政处罚还是要移送司法机关追究刑事责任，在很多情况下，属于量变引起质变的问题。行政违法的量变达到何种程度才会引起质变，从而构成犯罪，非常难判断。所以，哪些安全生产违法行为需要移送，哪些安全生产违法行为无须移送，这由执法机关判断还是司法机关判断，仍具有争议。

完善《安全生产法》司法实践性的建议

《安全生产法》的落实不但需要安全生产执法机关的执法，还需要司法机关的司法活动。所以，《安全生产法》的修订，必须考虑该法的司法实践性。在修法过程中，司法实践性考虑得越充分，越有利于今后的执法和司法达成共识，越有利于维护《安全生产法》的权威，越有利于安全生产工作的开展。针对《安全生产法》司法实践性的不足以及不足产生的原因，我们在修订《安全生产法》时，应处理好以下3 个问题：

明确相关概念

法律概念是理解一部法律的钥匙，《安全生产法》也不例外。针对目前司法实践和执法实践中不清的概念，我们应加以明确。例如，生产经营活动、安全生产、生产安全事故、生产经营单位、从业人员、危险源、风险和隐患等概念。同时，还要处理好有关概念之间的关系，如危险源、风险与隐患三者之间是何种关系，违法行为与事故隐患的关系等。

加强立法科学化

党的十八届四中全会提出“良法善治”，而“良法”是“善治”的基础。安全生产工作也要实现“良法善治”，加强《安全生产法》立法的科学化是实现安全生产工作善治的基础。安全生产工作并非应急管理部一家的事情，也不是负有安全生产监督管理职责的部门等多家行政机关的事情，而是需要行政执法和司法合力才能做好的工作。所以，修订《安全生产法》应当开门立法，广泛征求立法机关、司法机关、行政执法机关等各家单位的意见，开门立法，科学修法。

加强沟通 促进司法机关对法律的理解

开门立法、科学立法固然重要。但一部法律要满足复杂的社会生活需要，还必须对法律进行科学、合理的解释。例如，“生产经营单位”是否包含自然人，“生产安全事故认定”是否为《安全生产法》第五十三条的适用前提，《安全生产法》第一百零九条“负有责任”是直接因果关系还是间接因果关系……诸多行政执法机关与司法机关对法律规定理解上的分歧，需要负有安全生产监督管理职责的部门加强与司法机关的沟通，促进司法机关对《安全生产法》相关规定的理解。[本文作者李遐桢，系中国矿业大学（北京）文法学院教授；王红，系北京社会管理职业学院副教授]