行政审批电子文件归档问题初探

郭湘仁

摘 要：伴随着我国简政放权政策的推进，各级政府都在持续精简规范行政审批事项。在信息化背景下，行政审批电子文件成为了提升行政审批工作效率，突出行政审批档案作用的重要方式。当前行政审批电子文件存在行政审批档案业务管理基础欠缺以及行政审批电子文件归档技术标准不明确等问题，可以通过规范行政审批电子文件归档管理以及建设行政审批电子文件归档系统等方式来推动行政审批电子文件归档工作的开展。

关键词：行政审批;电子文件;电子档案归档

行政审批电子文件是行政审批业务系统办理过程中产生的文件，其内容与传统行政纸质档案基本一致。管理利用行政审批电子文件有助于推动行政审批档案规范化、严格化管理，提升档案信息资源的利用效率与质量，推动档案信息资源的高效利用，且降低后期档案数字化建设成本，突出档案业务的支撑作用。

一、行政审批电子文件归档的必要性

行政审批档案是我国政府各个行政主管部门，按照法律规定履行行政管理职能活动过程中形成的，与事项开展审批相关的，需要进行保存且拥有保存价值的，不同形式与载体的文件材料的综合。对行政审批档案进行电子化归档处理有助于拓展行政审批档案的社会服务功能，推动档案资源服务体系建设。行政审批电子档案在内容与形式上与传统纸质审批档案基本一致。而电子文件则拥有信息检索、关键词查找、数据挖掘等方面的优势，实用性较强。同时，大力推行行政审批档案电子化归档能够有效减少纸质档案存储的成本，提升行政审批档案管理效率与质量，还能够全面推动档案系统化与网络化。

二、行政审批电子文件归档的现状

目前行政审批系统主要用于文件的形成、流转与存储。不定期针对行政审批电子文件进行在线或离线归档处理。行政审批事项受力过程中，不论是新办事项的处理，亦或是原有事项的延续、变更或取消，为了全面保证行政审批的一致性与政策的贯彻性，行政审批工作人员需要多次调用系统中的相关数据。在当前行政审批电子文件归档工作现状主要有以下几个问题。

1.行政审批档案业务管理基础欠缺

行政审批档案尚未形成专门的归档范围与保管期限。国家档案局8号令中明确指出，20年（含）以上有效或未追梦有效期的资格证、许可证等审配管理文件以及20年以下有效的许可证、资格证、执照的审批、管理的相关材料均属于要归档管理的范围，保管年限分别为永久与30年。然而，当前部分审批部门的档案管理部门仅仅只对最终审批结果的相关文档进行归档管理，审批过程中提交的申報材料、办理材料管理不够规范，有的归属行政审批中心管理，有的归属机关内部职能处管理，没有进行统一规范的归档管理。如住建厅政务办理中心每年需要审批10万件以上，每一项事项所需的申报材料、办理材料均有所不同。但针对不同类型申报材料、办理材料的管理仅仅只是在完成办理后集中堆放管理。导致这一档案管理混乱的主要原因的行政审批单位综合管理管理部门没有对业务审批档案形成统一分类管理的意识，不同的审批档案管理类型也没有规范的归档范围与保管期限范围。行政审批实体档案管理工作不够到位比如会导致行政审批电子文件归档时没有可靠依据，无法明确电子文件归档规范。

2.行政审批电子文件归档技术标准不明确

由于当前行政审批电子文件归档功能不够完善，数据档案如果不从信息安全角度加以保护，如出现档案信息安全风险将导致严重后果。因此，行政审批电子文件归档工作需要明确技术标准，按照门类进行系统化组织、整理，当前部分观点指出，行政服务网站中审批办理所需的材料与结果均可以在互联网上查询、检索，因此只需要做好互联网系统备份工作即可，不需要对网络行政审批档案进分类管理。这一观点是片面的，因为网络行政审批文档不具有定期在线归档与离线归档的功能，如长期存储在互联网行政审批业务系统中，伴随着行政审批资料数据的增加以及相关档案数据频繁使用，这些尚未进行分类管理行政审批没有进行信息安全防护与档案资源建设，如系统出现安全风险则会导致严重后果，使得行政审批被篡改甚至删除。且仅仅存放在网络中的行政审批档案不利于长期管理以及直接阅读。基于此，行政审批档案管理的安全风险与使用需求，亟需按照类别对其进行分类管理。以保证档案的真实性、完整性、可用性与安全性。

3.缺乏从多元化行政审批平台统一归档的工作经验

一是行政审批档案管理部门对电子行政审批服务网站的运营机制不熟悉，这一定程度上阻碍了行政审批电子归档工作的发展。当前大多数电子政务服务网都属于典型集中式行政审批平台，所开展的集中审批工作主要有审批部门直接通过平台上的末班进行审配、审配部门自建系统进行数据互通等不同形式。导致行政审批网站内部信息的存储结构与容量与计算机屏幕显示的直观结果具有较大差异。二是行政审批服务平台统一进行电子归档会营销原有归档与移交接受工作，因此需要对归档与移交接收工作进行梳理，规范移交接收工作流程。如行政审批经办人员完成业务办理时进行归档处理，还是由档案室管理人员进行统一归档处理等;三是在行政审批网站上需要进一步平衡与实体档案管理工作的关系。在行政审批档案管理工作中要考虑放置较为分散的纸质档案管理与放置较为集中的电子档案管理之间的衔接。电子档案管理工作中要在严格按照管理规范的基础上来保证档案的有效性、合法性、真实性与准确性。

三、行政审批电子文件归档的优势

相对于行政审批文件传统归档方式，行政审批电子文件归档具有明显的优势：第一，更加实用。行政审批电子文件归档使得行政审批文件日常管理工作更加高效，实用性明显。在当前行政审批档案需要纸质、电子双轨制归档的结算，行政审批电子文件归档有助于与纸质档案的管理衔接;第二，更加完整。行政审批电子归档数据所涵盖的文件较为全面，在脱离原始环境的基础上可以全面、准确反映档案内容，有助于减少相关部门对审批平台原始数据的依赖度;第三，更加独立。相对于整体导出的电子归档方式，行政审批电子文件归档的独立性更强，与今后电子档案高效管理工作更加贴合。与行政审批相关的所有材料均完整的保存在数据包中，当需要使用时则可以根据实际情况进行使用、修改、删除等，与其他文件相互独立、互不影响，不会出现关系复杂的数据库出现删除异常的情况;第四，更加安全。行政审批事项的所有文件均打包成数据包文件，加盖可信时间戳，能够有效改善电子档案的安全性，避免数据文档被篡改，有助于行政审批电子档案的长期保存。

四、行政审批电子文件归档工作开展

1.规范行政审批电子文件归档管理

实现行政审批电子文件归档是一项系统工作，涉及范围较广，包括档案管理业务规范、信息化技术标准统一、电子文件档案传递共享等各个方面。针对当前行政审批电子文件归档的必要性与现状，在行政审批电子文件归档管理中要进行一系列的规范要求。第一，制定满足行政审批电子文件归档需求的业务规范。行政审批电子文件归档要总结各级政府电子行政办公的经验与特点，按照国家相关要求，根据行政审批流程、材料清单、办事指引等，明确行政审批档案范围与存储期限，将其作为行政审批电子文件歸档工作的参考，进而严格管理行政审批电子归档工作流程与规制。第二，明确行政审批电子文件归档技术。相对传统行政审批档案来说，电子文件在信息检索、数据共享方面拥有一定优势。要充分利用这些优势就需要根据电子档案信息规划，制定审批电子文件归档、保存、传输、四性检测等方面的技术标准，从而实现行政审批文件与数字档案馆、档案信息共享等平台实现高度共享，提升信息检索精确度。第三，建设电子档案监督机制。定期总结行政审批电子文件归档工作中的创新理念与做法，以形成可大范围推广的经验。树立行政审批电子文件归档模板，并大面积推广应用。档案部门要重视对行政审批电子文件归档形成、累积、归档的监督管理。同时，对行政审批电子文件档案进行合理规划保存、移交与利用，以严格的制度规范流程操作，以提升行政审批电子文件的资源高效配置与利用。

2.积极探索实践适应行政审批无纸化归档需求

基于当前行政审批档案网络管理的需求，在行政审批电子文件归档管理时可以选择一批具有代表性行政审批部门来推行审批电子文件归档与移交，将其作为试点进行探索尝试。根据行政审批网络电子文件审配特点，充分发挥互联网信息存储、搜索、传输的优势，充分提升行政审批电子文档在网络平台中的完整性与去啊你满小，逐渐优化完善电子归档管理的流程与细则。充分利用电子签名、可信时间戳等安全防护技术，提升行政审批电子档案管理安全性与可靠性。让电子文档管理部门、形成部门与使用部门都能够认可存储在网络平台上的档案数据。按照先易后难、先短后长的顺序逐渐实现行政审批电子文件的归档管理。

3.建设行政审批电子文件归档系统

行政审批电子文件归档系统建设的电子化归档工作基础内容。为了进一步规范行政服务电子文件归档工作，行政审批电子文件归档系统的建设需要严格按照行政审批电子文件归档移交业务要求与规范开展。在“互联网+政务”的信息化行政审批背景下，在坚持自动化、智能化、效率化的原则下，行政审批电子文件归档系统的建设要尽可能降低人工录入操作与干预，从而提升行政审批电子文件归档准确度，减少行政审批归档人员的工作量。

在系统建设中可以将其分为三个主要模块，分别为办结归档模块、电子文件归档处理以及虚拟档案室。其中，办结归档模块可以实现档号设置、手动归档、自动归档、归档材料设置、归档查询等功能;电子文件归档处理模块可以实现数据采集、数据整理、数据分类、归档统计等;虚拟档案室模块可以实现档案收集、档案管理、档案统计、业务监督等功能。具体来说， 基于互联网下的行政审批电子文件归档系统可以实现以下功能：第一，办结预归档。预归档功能模块是对电子文件归档参数进行调整。不同行政部门可以根据本单位设定的行政审批事项归档范围与保管期限表来有针对性的设置不同档案的档号生成规律、归档范围与保管实践等。在完成相关电子档案归档数据设置后，相关行政档案则能够根据设置的生成规律来选择手动或自动归档。大量行政审批文件可以利用系统中的定时管理作用来实现对电子档案的自动归纳、时间戳加盖等，不需要人工进行操作处理。如部分对时效性要求交稿的行政归档资料，如需要的第一时间办理归档。完成后需要补充材料的一系列行政审批事项等则可以选择手动归档形式，以人工形式来对归档材料进行处理，完成相关资料的归档处理。第二，电子文件归档处理。电子文件归档处理系统中涵盖了数据收集模块，利用系统接口将预归档库中的档案信息上传到系统中，并使用时间戳加盖的方式进行时间核对。系统还能够实现对数据包进行检测与分析，经过检测且合格的数据可以自动化提交上传进行归档处理，存储至新档案室中进行管理。在对数据包进行解析处理后，还可以对完成解析后的数据进行查看、分析、挖掘，利用系统中的文件浏览器来在线浏览不同格式的电子文件。第三，虚拟档案室。虚拟档案室模块中能够对正式提交的相关行政审批电子文件进行接收、整理、归类、检索、使用、统计等。行政审批电子文件进入系统中的虚拟档案室模块后，不同行政机关档案管理人员可以通过系统查看本单位的行政审批电子文件，并对相关电子文件进审批管理。同时，虚拟档案模块还能够与OA系统、业务系统集成等对接，把行政审批电子文件统一接收到虚拟档案室模块中进行统一管理。

行政审批电子文件归档系统建设的基于Java语言实现的，基于J2EE技术构架进行开发实现。为了充分保证行政审批电子文件归档工作的精准性与高效性，并保障行政审批电子文件的真实性、全面性、安全性与可用性，在系统建设过程中要充分利用时间戳技术、数据交换技术与四性检测技术等来作为保障。第一，可信时间戳技术。可信时间戳技术是数字签名技术的变化形式之一。其是由可信时间戳服务中心签发的。可以证明数据在系统中的某个时间中已经存在，拥有法律效力。时间戳技术可以保护电子文件不被篡改，防止事后抵赖等，精确电子文件形成的准确时间。行政审批电子文件归档系统中电子文件信息进行打包处理后，利用时间戳技术在数据包上加盖时间戳，以防止文件数据被恶意篡改。存档信息数据在进行处理中还可以使用时间戳技术。来对其进行核验，以保证存储数据包的可靠性与安全性。第二，数据交换技术。数据交换是为了实现各个信息系统之间的数据资源共享要求，按照相应原则来使用不同技术，从而完成各个系统之间的信息资源传输与分享。行政审批电子文件系统构建中，运用数据交换技术能够实现存储信息包在不同行政服务系统之间的传输，完成数据交换与共享。数据交换技术是基于Web Service技术来完成的。第三，四性检测技术。四性检测技术是针对行政审批电子文件的真实性、完整性、可用性以及安全性进行检测。利用时间戳技术能够保证电子文件的真实性，对存储信息包进行检测能够保证电子文件的完整性，对电子文件格式进行检测能够保证电子文件的可用性，对存储信息进行病毒查杀可以保证电子文件的安全性。

五、结束语

行政审批电子文件归档开展是信息化时代电子行政推行的内在要求。政府在履行职责中电子文化是不可或缺的凭证，同时也是档案资源构成内容之一。我国各级政府行政审批部门要满足当代行政需求，推行电子文件归档工作，利用规范行政审批电子文件归档管理以及建设行政审批电子文件归档系统等方式来推动行政审批电子文件归档管理实践有序开展。

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（作者单位：湖南城建职业技术学院）