优化机构养老，缓解“421”家庭养老压力

陈沛沛

经过多年建设发展，我国初步建成了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。相较于传统意义的家庭养老和居家养老，机构养老成为当前缓解“421”核心家庭下的养老压力、确保“老有所养”的重要抓手。因此，保障机构养老健康发展，成为弥补和满足当前老龄群体对于提升老年幸福指数需求，享受更高质量晚年生活的重要依托。而政府在其发展中发挥的作用，将直接影响机构养老的作用发展，是使机构养老进一步发展的重要引领。

机构养老发展仍具有较大空间

杭州作为浙江省省会城市，随着经济社会不断发展，医疗条件持续提升，人口老龄化趋势明显。从近三年浙江省老龄事業统计公报统计数据分析显示，杭州市近1/4人口为老龄人口，且主城区人口老龄化程度较高，2018年，上城区、西湖风景名胜区和下城区老年人口比例居全市前三。同时，杭州市机构养老服务建设也逐渐稳步发展，机构数量呈现不断增长的趋势。目前，杭州市现有养老机构三百多家，床位数七万余张，民办养老机构床位占比2/3以上。总体来看，机构养老的发展仍然具有较大空间。

政府在顶层设计上的法律约束与政策保障有待提升。近年来，杭州市针对机构养老出台多项有力政策，但相关监管与扶持制度的针对性和实践有效性仍有欠缺，对于机构养老服务当前的质量评估及监管效力尚且存在提升空间。法律与政策建设不完善将直接影响养老服务支持体系的完善度，导致体系缺乏整合。同时，政府单向管理的现象较为突出，社会组织及市场的管控效应尚未体现，社区配套养老机构中的社区管理介入力度较为薄弱，养老服务资源配置不均衡且失位错位等方面也是杭州市乃至全国范围内机构养老所面临的问题。

养老服务人员综合素质不高且专业人才短缺，成为制约机构养老发展的瓶颈。一方面，机构养老存在护理人员缺口大、流动性高的现实困境。从各地人社部门发布的数据可看出，许多地区都已将养老护理员列为本地区紧缺工种，机构养老服务供给能力不足。由于工资薪酬等原因所造成的人员流动较为频繁，工作不稳定性加剧。另一方面，队伍专业化水平有待提升。杭州市的机构养老起步较晚于一线城市，养老专业人才队伍建设与养老护理培训事业发展尚处于起步阶段。目前，初级养老护理员和尚无持证的护理人员是养老服务队伍中的主力军，且护理人员培训等继续教育缺乏，使得从业人员的整体水平有待提升。

不同性质的机构养老之间存在一定差异。公办养老机构基础设施较差，但入住率相对较高。民办养老机构规模大小不一，入住率相对较低。由于公办养老机构起步较早，建筑结构内部环境以及硬件设备较为陈旧，整体居住条件较为一般，往往活动空间比较狭小，仅能够满足日常起居等基本要求。但性价比较高、收费相对合理或偏低，是其显著优势。与公办养老机构不同，民办养老机构在市场化需求当中应运而生。其特点在于自负盈亏、较少的地方财政直接支持，因此也呈现出了规模大小不一，服务水平参差不齐，不同机构之间服务能力与服务质量差别较大的客观现象。当前，杭州市现有民办养老机构总体发展水平较高，但不可否认的是，相对较高的收费标准使得一般收入群体的家庭往往望而却步。

发挥“多元”助推机构养老建设

“福利多元”理论最早源于英国，即主张多元化的社会福利来源，反对政府“包揽式”管理的同时，更注重从多种福利来源来开展统筹分析。通过借鉴该理论，笔者认为可以为政府加强机构养老建设提供新的理论思考。

注重政府引领，完善政策及法律保障。一方面，开展政策调研，提升政策实践性。通过基层走访，查验政策实效，及时废旧制新，逐步调整过时法律和政策。对养老机构建设、人才发展领域进行科学政策规划，制定更多具有可操作性的优惠政策，扩大对于机构养老事业的财政支持和资金投入。另一方面，细化评定标准，强化监管体系。在推动机构养老服务发展的过程中进一步细化法律政策，制定专项法规为机构养老服务发展提供法律支持。通过建立规范合理的机构养老管理体系以及养老服务行业评估标准、监督管理标准体系，从制度上提升机构养老管理的规范化和专业化水平，不断细化体系建设，将老百姓较为关心的问题纳入机构指标。通过奖励、整改、罚款甚至责令关闭的阶梯式管理，念好机构养老“紧箍咒”。

开展分类优化，发挥“多元”力量介入作用。一方面是发挥社会资本作用。在加强公办养老院的硬件改善和空间优化的同时，推动公办养老机构改革，鼓励公办养老院管理及资金支持模式创新，鼓励社会力量及资本介入和参与管理，构建养老事业价格体系的多元化格局。进一步加强民办养老院投资政策引导，通过股份制参股、合作合资、联营租赁等各种形式，多渠道、多方式大力发展地区乡镇基层机构养老。加大基层兴办机构养老政策支持力度，降低机构进入门槛。采取招商引资等一系列办法，鼓励外地企业来杭兴办养老机构。另一方面，变“单向”管理到“多向”协同，发挥社区管理支持，提升机构养老就近管理效能。尤其针对已有社区配套养老机构的社区，应将部分监督和管理权限下放，提升机构养老管理时效。

做好市场后援，助力机构软实力提升。要加大专业化养老服务人员培养力度，不断提升机构养老专业护理队伍的稳定性。一方面要根据杭州市老龄化发展趋势开展政策前瞻，推动高校专业设置和人才教育体系建设，为填补市场队伍缺口做好后援补给。另一方面要创新从业人员专业素养提升渠道和途径，有效回应当前机构养老从业人员职业发展及素养提升诉求。同时，通过监管、宣传、表彰等形式，助力机构养老在市场化竞争中优胜劣汰，提升专业服务。可通过多种媒体平台，扩大民众对优质星级养老机构的认识，提升优质养老机构扶持力度，助力市场优胜劣汰，进一步提升行业质量。

作者单位：杭州市委党校萧山区分校