地下空间暨人防工程两规融合编制之安徽探索

司惠超

(合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041)

0 引 言

为统筹推进城市地下空间与人防工程综合利用、促进国防建设与城市建设融合发展，2013年底，国家住建部、国家人防办联合开展城市地下空间规划、建设和管理研究与试点工作，安徽省作为全国八个试点省(市)之一，自上而下统筹部署，旨在通过地下空间暨人防工程两规融合编制来统筹城市地下空间综合利用，发挥平战综合效益。本文以安徽省各城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制为例，探讨两规融合编制方法。

1 安徽省城市地下空间暨人防工程现状特征

1.1 总体发展水平

随着安徽省城镇化进程快速推进，城市规模迅猛增长，全省城市地下空间开发和人防工程建设也迎来了重要发展契机，地下空间建设规模和人防工程建设总量逐年攀升。

目前，安徽省各城市地下空间建筑面积占地上建筑面积比例基本位于3%以下，整体水平较低，地下空间规模增长速度远远低于地上开发建设速度。据此，综合判断安徽省城市地下空间开发总体处在需求发展阶段后期，并逐步进入规模发展阶段，地下空间开发建设速度将会不断加快。

1.2 现状问题特征

(1) 分布不均,合理性不强。现状地下空间开发与人防工程建设以自下而上的点状开发为主，分布独立分散，缺乏统筹布局，新城多、老城少。大部分城市受限于经济发展水平、人防工程建设起步晚等原因，现状人防工程建设量较低，难以满足战时人员掩蔽要求；部分经济发展水平较好的城市，城市建设量大面广，同步结建的人防工程疏密不一，且现状规模较大，远远超出规范要求，人防工程以战时留城人员为主要掩蔽对象，有着较强的服务半径和掩蔽人数要求，这种“应建必建”模式导致严重的资源浪费。科学、合理的地下空间与人防工程布局将是综合利用规划需要重点考虑和解决的问题。

(2) 功能单一,系统性不强。地下空间开发作为缓解停车矛盾的重要手段，取得了很好效果，但是以地下停车为主体的开发模式也导致地下空间功能单一，地下商业等其他类型地下空间开发尚处于起步发展阶段，现状建设较少，地下空间多元化利用有待进一步加强。现状人防工程建设主要以人员掩蔽工程为主，指挥工程、医疗救护工程、防空专业队工程、配套工程等缺乏相关政策和规划支撑，现状建设较少，人防工程体系不全。人防工程具有较强的系统性和专业性，只有五大类人防工程有机结合、系统布局，才能有效发挥战备效益。综合利用规划将以构建完善的地下空间和人防工程体系为目标，针对现实问题，探寻解决办法。

(3) 相互独立,结合性不强。在专项规划阶段，地下空间与人防工程规划单独编制，规划之间互相“打架”，规划内容不统筹、设施布局不协调，缺乏有机结合；在控规阶段，仅提出地下配建停车要求，专项规划内容在控规层面和规划设计条件里面难以落实。而现状人防工程建设往往是人防主管部门在项目建设之前提出结建要求，导致人防工程建设通常处于被动地位，主动融入缺乏有效抓手和支撑。综合利用规划立足解决这一问题，从规划源头上解决地下空间与人防工程相结合问题，将地下空间与人防工程综合利用贯穿建设项目全过程。

2 问题与目标双重导向下的规划融合编制方法

2.1 合理预测需求规模、划定需求功能分区

结合地下空间主导功能分类，采用“分类分项独立测算求和”的方法对地下空间与人防工程需求规模进行预测，同时辅以其他方法进行校核修正，如图1所示。

图1 地下空间需求规模预测体系

(1) 规模需求与结构需求相结合。地下停车库具有明显的规模性需求特征，根据规划期末机动车保有量、停车地下化率、拥车与用车比例等建立指标预测模型进行综合测算；而对于地下公共空间、地下基础设施、地下仓储设施等，则需根据实际建设条件进行开发建设，具有明显的结构性需求特征，重点在于完善地下空间体系，实现功能多元复合利用。五大类人防工程根据设施特点不同又区分规模性需求和结构性需求特征，人员掩蔽工程以战时留城人口为服务对象，具有明显规模性需求特征，按照战时留城人口人均掩蔽面积进行预测；而指挥工程主要是实现结构性配置，医疗救护工程、防空专业队工程、配套工程等则具有规模性需求和结构性需求双重特征，在满足各自体系完整性基础上达到规模性指标要求。

(2) 平时功能与战时功能相结合。人防工程在发挥战时功能的同时，平时基本作为地下停车、地下公共设施等利用。为充分体现人防工程平战综合利用，需对人防工程预测规模中平战综合利用部分进行平战结合校正，核减地下停车、地下公共设施等需求规模，避免对同一空间重复计算，实现从规划源头地下空间与人防工程需求规模的统一与融合。

(3) 区间预测与底限预测相结合。地下空间规划以引导为主，需求规模具有较大弹性。为保证地下空间规模预测合理性，在以功能需求为导向的规模预测基础上，结合各类规划用地开发建设强度预测法进行修正，根据两种方法预测结果形成地下空间区间预测规模；而人防工程有严格的规模预测标准，指标刚性较强，规划以满足需求为目的，采取底限预测规模。

(4) 指标需求与空间需求相结合。需求规模预测的目的是为了更好地指导地下空间与人防工程布局，因此，需将规模进一步分解落实到城市空间。结合总体规划用地布局，将居住、商业、公服等不同类型和生活性片区、功能性片区等不同区位条件的用地划分为五级需求区，并据此建立指标规模与空间布局的图数对应关系，实现指标需求与空间需求的充分结合。

2.2 统筹地下空间布局、加强平战综合利用

2.2.1 目标导向下的总体布局指引

综合利用规划应在着力实现城市总体发展目标的基础上提出分项发展目标，地下空间不是孤立系统，要充分结合地面规划建设情况进行统筹布局，强化地上空间与地下空间、平时功能与战时功能的有机联系，实现地上地下一体化、平时战时一体化发展目标。

地下空间总体布局结构应以城市中心为核心，以高强度商业商务区为片区，以大型公共设施为节点，结合城市一般地区地下空间开发，形成功能完善的地下空间布局体系。平面功能安排应充分遵从各城市发展实际，尤其在县级层面，规划仍将以地下停车功能为基础，适度安排地下商业、地下公共设施等功能，实现地下空间多元化复合利用；统筹平时地下功能与战时人防功能，规划布局采取人防+地下停车、人防+地下商业等“人防+”模式，强化综合利用。

地下空间竖向开发深度受现有工程技术、建设资金以及需求程度等因素制约，规划应充分结合各地经济发展水平和实际需要合理安排。对于规划有轨道交通的城市，地下空间开发深度以浅层(0～-15 m)为主、次浅层(-15～-30 m)为辅，局部地区开发可达深层(-30 m以下)；一般城市地下空间开发深度以浅层为主、次浅层为辅；对于普通县城，通常以地下一层开发为主、地下二层为辅。

2.2.2 问题导向下的专项设施布局

在总体布局基础上，以解决现状问题为导向，统筹安排各类地下设施，其中地下停车、人防工程作为两大主要设施，规划布局也是本文讨论的重点。

规划提出以配建地下停车为基础、以结建地下停车为补充的布局模式。在配建地下停车基础上，根据停车空间需求，在停车矛盾突出地区，结合公园绿地、广场、学校操场、体育场等公共开敞空间规划建设地下公共停车库，增加停车泊位供给，有效缓解停车矛盾。

人防工程布局是综合利用规划的重点和难点。以问题为导向，针对指挥工程、医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、配套工程等五大类人防工程现状建设类型不全，规划对各类设施进行统筹安排，构建完善的人防工程体系。

目前，安徽省各城市人员掩蔽工程通常都是按照政策文件要求的结建比例建设、应建必建，此建设模式不仅导致现状人员掩蔽工程规模不足或超标，而且会导致现状人员掩蔽工程空间分布不均。

据此，在指标层面，规划首先确定合理的人员掩蔽工程总建设规模；其次，结合城市管理单元划分，将人员掩蔽工程总建设规模分解落实到每一个管理单元；最终，将单元指标细分到每一个街坊，实现街坊范围内人防工程建设规模的动态平衡。指标分解应以居住用地结建人防工程为主导，以公共服务设施等为补充，规划街坊在达到人均配套指标和服务半径的基础上，可以采取易地建设的形式，由政府部门结合公园绿地、广场、学校操场等公共开敞空间统筹建设单建人员掩蔽工程，作为结建人员掩蔽工程的重要补充，力求实现人员掩蔽工程的均衡布局和服务范围全覆盖。

在布局层面，分散独立人防工程难以发挥系统效益，加强人防工程互联互通也是规划重点之一。本文提出“人防工程邻近建设原则”，即相邻街坊人防工程应邻近布局，一方面可减少人防工程互联通道建设长度和投资成本，另一方面也可增强人防工程互联互通可行性，如图2、图3所示。

图2 单元-街坊指标分解示意

图3 人防工程相邻街坊邻近建设示意

2.2.3 融合导向下的平战综合利用

融合是地下空间与人防工程两规合一的目的，也是实现平战综合利用的途径和保障。地下空间按平战功能，可分为普通地下空间、人防工程、兼顾设防地下空间三大类，如图4所示。综合利用主要思路是普通地下空间通过兼顾设防满足战时人员掩蔽要求，作为人防工程重要补充；而人防工程通过平战结合实现平时地下空间利用目的。以住宅、公建等结建人防工程平战结合、单建普通地下空间兼顾设防等作为平战综合利用基础，提出各类地下设施综合利用模式，比如战时人员掩蔽工程、防空专业队工程、人防物资库与平时地下商业、地下文化娱乐、地下停车等平战结合，人防医疗救护工程与平时医疗设施等平战结合，地下公共停车库、地下互联通道等兼顾设防实现综合利用。

图4 地下空间三大平战类型构成

规划采取“布局加指引”模式指导综合利用建设。在布局层面，针对规划设施，提出平战结合或兼顾设防要求，建立平战功能对应关系，比如规划地下公共停车库可与单建人员掩蔽工程结合，同步规划、同步建设，既满足公共停车需求又满足人防防护要求；采用人防易地建设费进行专款建设，同时能够有效解决地下公共停车库建设资金问题，实现一笔投资、两种功能的目的，如图3所示。在指引层面，针对地下公共空间、地下交通设施、地下市政设施等类型地下空间，提出详细的平战综合利用建设指引，指导设施平战综合利用建设。

图5 地下空间平战综合利用示意

2.3 构建规划控制体系、强化层级管控传导

规划管控通常采用“总体层面+单元层面”两级管控体系，为进一步加强地下空间与人防工程规划内容的融合，结合人防防护区(片)划分，增加中间管控层级，采用三级管控体系，即总体层面+分区(片)层面+单元层面，强化管控层级之间的指标传导和逐级落实。

总体层面进行综合布局和总量管控；分区(片)层面对总体层面指标进行分解，确定各类设施建设规模与建设个数；单元层面对分区(片)层面指标进一步细分和落实到每一个管理单元，便于在下一层面单元规划或单元控规中落实规划指标。

对于地下空间重点地区，制定单元管控图则，采取图表结合方式，在图上布局各类设施位置，在表上确定设施建设规模、明确建设要求，指导下层级地下空间重点地区控制性详细规划的编制，为规划上下级衔接预留接口。

针对地下空间设施和人防工程设施特点不同，规划采取“刚性与弹性相结合”的指标管控方式。地下空间设施具有一定弹性，比如地下公共设施建设规模等采取弹性管控方式，而人防工程刚性较强，必须严格落实。通过“刚弹结合”方式，强化对规划内容的控制与引导。各控制指标见表1、表2。

表1 总体、分区(片)层面规划控制指标

表2 管理单元层面规划控制指标

3 建议与结论

3.1 建议

完善规划编制体系。综合利用规划作为总体层面的专项规划，并不能直接指导实施，需要通过控规来进一步落实规划内容，进而指导建设。目前，安徽省已开展安庆市白泽单元地下空间暨人防工程规划试点，建议在试点基础上，全面开展地下空间暨人防工程单元规划或单元层面控制性详细规划的编制，构建完善的综合利用规划编制体系，充分保障规划内容落地实施。

强化法规政策保障。综合利用规划虽然对人员掩蔽工程在单元层面和街坊层面都提出了达标建设规模要求，但达标之后易地建设缺乏法规政策支撑，导致实际人防工程建设仍按结建标准进行。为了避免与现行法规政策冲突，规划亦难明确达标以后是否可以易地建设。

建议安徽省在人防工程易地建设方面制定相应的法规政策，明晰人防工程易地建设条件，比如：“所在控制性详细规划确定的街坊内现状人防工程已达到综合利用规划指标要求的可以易地建设”等，避免“应建必建”模式导致的空间分布不均和建设过多造成资源浪费，通过法规政策进一步保障规划内容落实。

3.2 结论

加强地下空间与人防工程融合建设、实现融合发展是未来发展趋势，规划作为实现融合发展的重要抓手，发挥着源头统筹和管控引导的作用。本文从综合利用规划组织编制、规划编制方法、法规政策保障三方面进行了论述，结合安徽省各城市综合利用规划编制实践，重点探讨地下空间暨人防工程综合利用规划实现路径和规划编制方法，明晰综合利用规划编制重点和难点，提出综合利用思路和模式，构建完整的内容框架体系。安徽省作为全国层面地下空间暨人防工程两规融合编制试点省份之一，实践经验为下一步全国其他省份综合利用规划编制和推广提供经验借鉴。