公共服务：行政诉讼群体性纠纷化解新视野——以GT两级法院相关案件为分析样本

杨 凯，余 娇

（1.华东政法大学，上海201620；2.广州铁路运输法院，广东 广州510600）

一、问题的提出

在城市和农村改革发展及管理的过程中，农村土地征收、城市房屋拆迁、农村集体组织行政管理、建设工程行政管理、业委会行政管理等领域引发的群体性行政纠纷，源源不断地涌入人民法院，成为人民法院不得不面对的客观现象。行政诉讼群体性案件是当前人民法院行政审判的重点与难点，必须给予高度重视。在行政诉讼群体性案件中，一方当事人人数众多、具有同一或者同类利益诉求。众多的当事人认为行政机关不履行职责或者侵害其合法权益，为了维护自身的权益，他们组织起来共同向人民法院提起行政诉讼，从而形成了群体性案件。故行政诉讼群体性案件具有涉及人数较多、涉及面较广、涉及利益较为复杂、组织性较强、对抗性较强、矛盾较容易激化等特点。相对于非群体性案件，群体性案件中的当事人情绪容易相互影响，其可能认为有组织性的力量相对于个人的力量更为强大。众多的原告对被告行政机关还可能带有一定的不满、不认同甚至是敌对、仇恨的情绪。如果处理不善，群体性案件可能激化为群体性事件。群体性事件是指因人民内部矛盾引发的，部分公众参与并形成了一定规模的集群，为实现特定目的、维护一定的利益或宣泄某种不满情绪，采取群体行动方式，对政府管理和社会秩序造成或可能造成一定影响的违法、违规事件。群体性事件具有社会危害性、抗争性以及违法性甚至犯罪性的特点。[1]

维稳是我国目前最重要的政治任务之一，其反映到司法救济领域具有必然性。[2]行政诉讼群体性案件涉及多数人的利益，涉及社会的安定有序，有的案件甚至可能存在影响社会稳定的风险。行政诉讼群体案件庭审过程中，多数原告于同一时间聚集在同一场所，其为风险聚集的重要时间节点。行政诉讼群体性案件的原告参加庭审活动的原因之一是对自身利益和案件进展的关切。但是该类案件原告具有较强的有组织性，尤其是原告人数超过一百人以上的案件中，大量的原告在开庭时间来到法院，可能在部分组织者的教唆、煽动、组织下，以在法院门前静坐、拉横幅的非暴力方式，影响社会舆论、给法院施加压力，甚至采取围堵、冲击法院及殴打干警等暴力方式，破坏司法秩序、危害司法安全。必须正确、依法、妥善处理行政诉讼群体性案件，杜绝群体性事件的发生，实质性化解群体性纠纷，发挥行政审判化解矛盾、防范风险、维护稳定的公共服务职能作用。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为经济发展提供司法保障和法律服务的意见》（法发〔2000〕第6号）指出，“发挥司法手段的特殊作用，积极稳妥地审理和执行好涉及人民内部矛盾特别是事关社会安定的群体性案件，保护人民群众的合法权益，有效地消除社会不稳定因素，是人民法院义不容辞的重大政治任务，是人民法院为经济和社会发展提供的最经常、最大量、最基础的司法保障和法律服务”。因此，应当发挥行政审判的公共服务功能，实质性化解行政诉讼群体性纠纷。

何为行政诉讼群体性案件，行政诉讼立法中并没有明确的定义。司法政策、司法实践一般将当事人一方人数众多的诉讼案件，称为群体性案件。何为一方当事人众多？2000年3月8日颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）规定，行政诉讼代表人诉讼人数标准为五人。而2018年2月8日颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第二十九条第一款规定：“行政诉讼法第二十八条规定的‘人数众多’，一般指十人以上”。因此，本文结合《适用解释》的规定和司法实践中的做法，将原告为十人以上的行政诉讼案件，称为群体性案件。①鉴于行政诉讼群体性案件的标准已经改变，笔者采用新的标准予以统计，以更加清晰地揭示该类案件的司法现状。为更加深入研究行政诉讼群体性案件的形成原因、特点、审理情况等，本文选取跨区域集中管辖行政案件的GT两级法院2016年至2018年的相关行政诉讼群体性案件为分析样本进行深入研究。②特别声明：本文关于GT两级法院的数据均不作为GT两级法院正式的数据。正式的数据以GT两级法院官方统计并公布的数据为准。

二、现状考察：行政诉讼群体性案件相关情况分析

自2016年1月起，GT两级法院跨区域集中管辖G市行政案件。GT两级法院2016年至2018年三年间行政诉讼群体性案件的相关情况分析如下：

（一）受理行政诉讼群体性案件数量分布情况

表1 受理行政诉讼群体性案件数量分布情况

从表1数据可以看出，2016年至2018年，GT两级法院共受理一审行政诉讼群体性案件99件，年平均受理一审行政诉讼群体性案件33件。三年间，GT两级法院受理一审行政诉讼群体性案件的数量总体比较平稳，并没有迅猛上升的情况。在年平均受理一审行政诉讼群体性案件总量方面，GT基层院受理案件数量略高于GT中院。

表2 一审行政诉讼群体性案件数量占比情况

2016年至2018年，GT两级法院一审行政诉讼群体案件总数占一审行政诉讼案件总数为0.5%，这一数值并不高。但是，在级别管辖方面，GT中院的相关比值明显高于GT基层院。GT中院审理的一审行政诉讼群体性案件数量占一审行政诉讼案件总数比例较高，年平均比例高达1.9%。原因可能在于，受级别管辖的影响，GT中院管辖的被告行政机关为县级以上人民政府，级别相对较高，所涉及的行政行为影响可能较大，因此，其中涉及群体性案件的比例较大。

（二）一审行政诉讼群体性案件人数分布情况

表3 一审行政诉讼群体性案件涉案总人数情况

从表3数据可以看出，GT两级法院一审行政诉讼群体性案件涉案总人数较多，三年间，行政诉讼群体性案件的原告总人数达1.8万余人，年平均人数高达6034人。虽然GT两级法院群体性案件的总数占行政诉讼案件总数的比例并不突出，但是其涉及的原告人数非常多。

表4 一审行政诉讼群体性案件人数分布情况

从表4的数据可以看出，2016年至2018年，GT两级法院一审行政诉讼群体性案件总数中，约半数为50人以下案件。但是500人以上的群体性案件占比较高，达13.58%，且每一年GT两级法院均有受理。三年间，原告人数最多的案件是原告村民诉被告市环保局环境影响评价行政许可案，原告人数高达1702人。从上述数据可以看出，随着行政诉讼案件原告人数的增多，相应的案件数量呈递减的趋势。原告人数越多，相对而言，化解群体性纠纷，维护社会稳定的任务越艰巨。

（三）一审行政诉讼群体性案件原告之间的关系情况

各原告之间必须存在一定的关系，才能联系在一起，从而形成原告人数众多的情况。在行政诉讼原告人数众多的群体性案件中，何以不同的公民能够相互联系共同向法院提起行政诉讼呢？

表5 一审行政诉讼群体性案件原告之间的联系及占比情况

在行政诉讼群体性案件中，原告之间的关系主要为同一村的村民、同一小区的业主、同一不动产的财产权利人（包括买受人、承租权人、继承人、用益物权人等）、同一单位的职工、周边地点居住的居民等。原告在生活、居住、工作或者投资的过程中通过地缘、血缘等关系结合在一起，因同一政府行为而耦合，形成了行政诉讼中的“共同”原告。原告为村民、业主、职工和居民关系的，容易出现原告人数规模较大的情况。

（四）行政管理领域及被诉“行政行为”情况

表6 涉及行政管理领域及占比情况

从表6数据可以看出，行政诉讼群体性案件所涉及的行政管理领域较广。具体而言，土地行政管理包括：土地征收决定、土地征收补偿、非法占用土地查处、土地登记等；房屋行政管理包括：房屋拆迁、房屋登记、违法建设查处以及拆除等；农村集体组织行政管理包括：村务公开、农村集体经济组织解散等；工程建设管理包括：工程建设规划许可等；业委会管理主要包括：业委会备案、业委会筹备组整改等。环境保护管理主要包括：建设项目环境影响评价等。

表7 被诉“行政行为”及占比情况

续表

被诉政府行为非常复杂、多样，主要包括表7列举的前9类，但是，有的被诉对象未必属于行政行为。表中其他类包括：核发林权证、建设用地规划许可、修建性详细规划方案、会议纪要、信访答复、信访答复等。被诉政府行为多种多样，增加了人民法院的审理难度。

根据上述数据，行政复议决定是GT两级法院受理行政诉讼群体性案件数量最多的被诉行政行为类型之一。尤其是在GT中院受理的一审行政诉讼群体性案件中，有一类数量较多的案件类型是原告诉省人民政府关于征地批复的行政复议决定案。该类案件的特点是：（1）案件数量较多，约占该院一审行政诉讼群体性案件总数的1/4；（2）人数往往众多，有些上百甚至上千人；（3）表现为异地发生的特点，即该类案件土地和村民基本不在G市，而是在Y省的其他市县。

（五）一审行政诉讼群体性案件结案方式情况

表8 一审行政诉讼群体性案件结案方式及占比情况

从表8数据可以看出，GT两级法院一审行政诉讼群体性案件中，被告的败诉率较低，远远低于2016年至2018年一审行政诉讼案件被告的败诉率12.64%[3]。根据上述数据，接近一半的行政诉讼群体性案件不符合法定的起诉条件。起诉不符合法定的条件时，在一定程度上会造成司法资源的浪费。在该类案件中，裁定驳回起诉、不予立案的理由详见表9。

表9 一审行政诉讼群体性案件裁定驳回起诉、不予立案的理由及占比情况

三、行政诉讼群体性案件的形成原因分析

关于行政诉讼群体性案件的形成原因，学术界鲜有专门性、针对性的研究。目前的学术研究主要局限于概括性地分析群体性纠纷的形成原因。关于群体性纠纷，目前学术研究所归纳的原因均比较宏观、抽象，且研究结果较为雷同。例如，有学者从社会学角度将群体性纠纷的形成原因归纳为：社会结构断裂、弱势群体的心理失衡、民主诉求渠道缺失、社会控制机制弱化等。[4]与之相类似的观点是：社会的基本矛盾和社会关系利益化（根本原因）、社会阶层化（社会结构原因）、博弈心态（社会心理元素）、社会组织体系对社会冲突的控制与疏导能力弱化（社会功能因素）等。[5]有学者认为群体性纠纷发生的特殊原因为：社会阶层分化及博弈心态。[6]还有学者认为，群体性纠纷产生的原因是：利益问题诱发、法律救济渠道不畅、人民调解组织建设未尽完善、民众维权意识的强化。[7]该研究分析出的原因虽然有一定的合理性，但是似乎对所有类型的纠纷均有一定的可参照性，对群体性案件来说则缺乏针对性。有学者专门对农村群体性纠纷发生的原因进行了归纳，即：市场经济的发展引起的观念变迁、改革中利益过度失衡、农村自治组织发展不完善。[8]

以上学者所分析的关于群体性纠纷产生的原因具有宏观性和高度概括性，其研究对后来的研究具有一定的借鉴价值。但是，由于其研究范围及研究方法的限定，不可能解答所有关于行政诉讼群体性案件形成的原因。为了更为深入地研究公共服务——行政诉讼群体性纠纷化解的新视野这一命题，有必要有针对性地分析行政诉讼群体性案件形成的原因。

（一）一个政府行为涉及多数人的利益

在现代国家中，政府行使公共职能的目的是维护公共利益和公共秩序。公民在出生、成长、发展以及死亡的过程中，不可能不与政府发生联系。行政机关在行政管理的过程中不可避免地会影响多数人的利益。总体而言，具体政府行为影响多数人的利益主要分为两种情况：一是政府在推动城市化进程中所作出的行为；二是政府在农村及城市行政管理过程中所作出的行为。具体而言，该种情况主要发生在：土地和房屋征收、建设工程管理、农村集体组织及业委会管理、环境保护管理等领域。该类行政管理领域的政府行为（包括作为或不作为）客观上影响了多数人的利益或者多数人认为其利益受到了该类行政管理领域的政府行为（包括作为或不作为）的影响。例如，农村土地征收批复的作出影响该批复区域范围内的多数村民的生产、生存权益。再如，电梯工程规划许可影响该电梯涉及楼栋多数业主的出行便利、安全权益，又如垃圾处理站的环境影响评价批复影响该垃圾处理站周边居民的环境保护利益等。

上述政府行为按照政府是否作为可以分为：不作为的政府行为和作为的政府行为两类。前者例如，村民认为政府未履行非法占用土地的查处责任，向人民法院提起起诉；后者例如，村民不服政府征收其集体经济组织房屋的行为，向人民法院提起诉讼。上述作为的政府行为按照主动还是被动作出的，可以分为：依职权作出的政府行为和依申请作出的行政行为。前者例如，政府征收集体经济组织房屋的行为；后者例如，人民政府依公民行政复议申请作出的行政复议决定。

有政府行为，才有行政诉讼案件。政府行为涉及多数人的利益，是行政诉讼群体性案件产生的前提条件。在上述过程中，公民认为，政府行为直接导致了其利益受损或未依法履行法定职责导致其利益受损，从而产生了行政纠纷。但是并不是所有的政府行为都是可诉的行政行为。政府行为是否为行政诉讼法上的行政行为应当按照行政诉讼法的规定予以认定。根据上文的统计，约1/4的行政诉讼群体性案件中被诉的政府行为实际上不属于行政行为，因不属于行政诉讼的受案范围而被裁定不予立案或者驳回起诉。

（二）多数原告共同的起诉行为

一个政府行为涉及多数人的利益时，多数人之间彼此意识到相关人员的存在，并进行意思联络，经内部决策后向人民法院起诉，因此才形成了群体性案件。多数原告共同起诉在一定程度上增强了互助性。相对于单个原告起诉，多数原告共同起诉可能会在一定程度上增强彼此内心的安全感、稳定感，也在客观上增强了“博弈”的力量。“民”与“官”之间行政纠纷的产生以及“民”将该争议提交到法院，是启动行政诉讼程序的前提条件。[9]

在群体性纠纷发生后，为何多数原告会将行政纠纷提交至法院？究其原因，主要在于以下几个方面：一是行政系统的内部救济未满足原告的需求。根据上文的统计，被诉政府行为的种类中有两类占比较高，分别是行政复议决定和信访答复。有的原告通过行政复议、信访等方式寻求救济未果，转向人民法院寻求救济。二是行政诉讼是解决行政纠纷的法定途径，也是解决行政纠纷成本低廉的途径。一方面，行政诉讼自从确立以来，其本身的功能是监督行政行为、保护公民合法权益。群体性行政纠纷的性质仍然是行政纠纷，有的可以进入行政诉讼程序予以化解。另一方面，多数原告如果选择通过制造群体性事件方式去解决行政纠纷，则可能造成原告本人违法、犯罪的后果，还可能损害社会公共利益和社会公共秩序，其成本巨大且风险有可能不可控。行政诉讼是化解行政纠纷的法定方式，且案件受理费较少，原告所需成本较低。多数原告选择将群体性纠纷诉至法院，可能是在诉讼成本上有所考量。三是公民法治意识的提高。改革开放的42年，是经济改革建设的42年，也是法治改革建设的42年。在党和政府推进法治建设的进程中，公民并不是无动于衷、充耳不闻，而是在国家法治建设中，积极地与党和国家双向互动，更加懂得尊重法律、学习法律、遵守法律，法治观念更加深入人心。通过极端暴力方式解决行政纠纷的现象将不会大规模地出现，更多的将会是通过平和、理性、合法的行政诉讼方式来解决群体性行政纠纷。因此，行政审判群体性行政纠纷的功能大有发挥空间。多数公民在维护自身的权益时，通过与行政机关协商谈判、行政复议、信访等方式无法救济的，会转向法院寻求救济，或者会直接向法院寻求救济。

（三）原告主体资格的客观要求

行政诉讼法对原告主体资格有所要求，部分案件中原告人数必须达到一定的数量才能符合起诉条件。最典型的是关于行政行为涉及农村集体土地的和涉及业主共有利益案件的原告主体资格的规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第三条第一款的规定和《适用解释》第十八条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织、业主委员会不起诉的，过半数的村民、专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。例如，原告村民诉被告省农业农村厅不予受理行政复议申请决定案中，原告1000多村民所在的集体经济组织已经办理注销登记，原告村民不服某市农业局的注销登记行为，向被告省农业农村厅申请行政复议，被告省农业农村厅不予受理。原告不服省农业农村厅的不予受理决定，向人民法院起诉。本案中，在原告村民所在的农村集体经济组织已经注销登记的情形下，原农村集体经济组织已不具有原告主体资格，按照法律规定，原农村集体经济组织的过半数村民可共同提起诉讼。

人民检察院亦基本不具备在上述两类案件中的公益诉讼人资格。行政诉讼法新增的第二十五条第四款将行政公益诉讼的提起主体限定于人民检察院，将行政公益诉讼的领域限定于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。行政行为涉及农村集体土地和业主共有利益的行政案件，基本上不属于行政公益诉讼案件。在上述两类案件中，人民检察院亦基本不具备原告主体资格。

在行政行为涉及农村集体土地和业主共有利益的行政案件中，村民或者业主个人不具有原告主体资格，不能代表全体（或者过半数）的村民或者业主提起行政诉讼，从而无法启动人民法院对相关行政行为的合法性审查。行政诉讼立法及其司法解释关于行政诉讼原告主体资格的设定，客观上导致部分案件必须以群体性案件的形式存在。

（四）群体性案件的刻意制造

群体性案件形成的原因还在于原告在原群体性纠纷的基础上不断地刻意制造新的行政纠纷，从而不断地制造出新的群体性案件。通过上文对一审行政诉讼群体性案件所在行政管理领域及被诉“行政行为”进行分析可以看出，其所涉领域范围相对集中，所涉类型则多种多样。最初由于一个政府行为涉及到多数人的利益，多数原告为了维权，会针对该政府行为中的阶段性或程序性行为或者是与该行政行为相关的行为多次向人民法院提起行政诉讼；同时，他们会通过向行政机关申请相关信息公开、信访、投诉举报等方式辅助维权，在对行政机关的相关答复不服或者认为行政机关未履行职责时，会再次向人民法院提起诉讼。原告通过上述方式，人为地制造了多个行政诉讼群体性案件，导致了从“一行为一诉”到“多行为多诉”现象。

如上所述，部分原告出于维权的急切心理，为了增加谈判的“筹码”，及提高维权的胜算，人为地制程出纠纷从而导致最初的一个行政纠纷演变成了多个行政纠纷，由此衍生了大量的行政诉讼群体性案件。而衍生的大量案件大多不符合行政诉讼起诉条件。GT两级法院41.41%的行政诉讼群体性案件由于原告主体不适格、被诉政府行为不属于受案范围等原因被裁定不予立案或驳回起诉。一审裁定驳回原告起诉的群体性案件中，53.57%的案件经过了开庭审理程序。大量群体性行政诉讼案件不符合起诉条件，不仅浪费了人民法院有限的司法资源，也耗费了原告当事人的时间、金钱等维权成本。

基于上文的分析，群体性案件的原告具有一定的诉讼理性，其对司法正义寄予了一定的信任，希望通过行政诉讼的方式化解争议，实现其利益诉求。因此，在行政诉讼群体性案件中，人民法院中立、公平、公正化解群体性纠纷具有一定的基础。但是，群体性案件的原告还具有刻意制造案件的非理性诉讼行为。因此，不得忽视部分群体性案件的维稳风险，妥善防范诉讼风险、化解群体性纠纷、维护社会稳定成为人民法院的重要任务之一。

四、公共服务：行政诉讼群体性纠纷化解的新视野

行政诉讼群体性案件的办理原则是依法办理与风险防控相结合。当原告将行政纠纷提交至人民法院时，人民法院应以法治原则为底线，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”对行政行为的合法性进行审查。还应当具备维护稳定的大局意识，发挥司法能动性，积极主动地发挥协调各方的职能，以防范和化解维稳风险。为此，人民法院应当在内部形成高效联动工作机制，取得党政机关的支持，实现行政与司法的良性互动，做好与律师的沟通协调工作。此外，公共服务可以为行政诉讼群体性纠纷化解提供新视野。充分发挥公共法律服务社会治理法治模式的核心竞争力，积极运用公共法律服务体系推进社会治理法治化，实现国家和社会治理各项工作的法治化、制度化、规范化和程序化。[10]

（一）司法公共服务功能发挥的新视野

经济学意义上公共物品的属性主要包括：使用上的非排他性，一个成员的使用并不能排除其他社会成员的使用；消费上的非竞争性，一个成员的消费并不会减少其他社会成员的消费；具有严重的正外部性，人们不用支付成本也能享用，容易产生“搭便车”问题；自由市场难以提供或产出不足，更适合由政府提供。[11]为了解决市场失灵及“搭便车”问题，政府承担了主要的公共服务功能。法国法学家狄骥曾论道：“任何的公共需求——就像一个民族的法律意识所确信的那样——应当被组织成为一项公共服务”[12]。公共服务应当满足公共之需求。合理的公共需求的满足，必须通过法定的程序实现。狄骥之言表达了公共需求从正当性到合法性的过程，亦隐含了自然法与实定法之间的融通。公共服务理论，是现代行政发展的成果。公共法律服务，应当是由政府主导、社会参与提供的，为满足人们对法律的需求而做出的不以盈利为目的的法律服务。[13]

相对于非群体性案件，群体性案件中更加能够体现政府及司法机关的公共服务功能。在行政诉讼群体性案件中，政府或司法机关面对的是多数人，涉及到特定的群体性利益或者不特定的公共利益。行政诉讼群体性案件不仅涉及多数人的利益，也涉及到党和政府相关政策的实施，例如：征地拆迁工作、重大建设项目涉及到城市规划及城市发展问题。人民法院在依法办理案件和防范、化解风险的同时，还可以发挥其公共服务功能。人民法院积极探索异地开庭的新举措就是其发挥公共服务功能的体现。例如，原告1702人诉被告市环保局环境影响评价行政许可案中，原告由于邻避效应认为涉案建设项目严重影响环境质量，影响其人身健康安全，因而不服涉案环评批复向GT法院提起行政诉讼。在开庭审理过程中，涉案项目的居民担心涉案建设项目将影响周边环境和自身的身体健康，参加庭审活动、了解案情进展的意愿非常强烈。在自身的法庭容纳人数比较有限的情况下，面对可能到来的众多原告以及其他未起诉的周边居民，GT法院积极与涉案建设项目所在地的党政机关沟通，采用了在涉案建设项目所在地的法庭开庭的方案，布置了可以容纳四五百人的法庭。原告及当地居民有两三百人旁听了庭审活动。此举为原告在当地参加诉讼活动提供了便利，降低了原告的诉讼成本，有效保障了原告的诉讼知情权。人民法院在依法审理案件的过程中，面对群体性案件，可以从公共服务的角度保障原告合理、合法的诉求。

（二）政府非诉调解职能的新视野

公共法律服务源于一国政府对其公民在法律义务上和政治道义上的不可放弃、不可转移的责任担当基础和政治伦理要求。[14]政府公共法律服务，旨在保障公民基本权利，由政府统筹提供的此类法律服务能够体现基本公共资源配置均等化属性和政府社会公益责任担当。其是维护公民合法权益、实现社会公平正义所必需的一般性的基本法律服务。[15]

在人民法院受理群体性案件之后，依法判决之前，政府可以积极与原告协商和解，实质性化解行政纠纷。行政群体性纠纷在原告将政府行为起诉到人民法院之前就已经产生。政府在行政管理、服务、调查过程中，会先于人民法院知道案件的症结、原因以及问题所在。政府应在原告合理、合法的诉求范围内调解行政纠纷，发挥政府公共服务职能，以更一步实质性化解纠纷。

司法机关处理行政诉讼群体性案件的容量毕竟是有限度的，政府应当尽量避免群体性纠纷的发生。群体性纠纷发生后政府应充分发挥行政机制的纠纷化解功能，尽量避免大量的行政诉讼群体性案件涌入人民法院。从根本上防范和化解群体性纠纷的发生，有赖于执政理念的更新、政府行政职能的完善和纠纷解决机制的健全。[16]经统计，约47.47%的行政诉讼群体性案件的原告为村民。应发挥公共法律服务的社会治理职能，按照精准扶贫要求，集中实施一批法律服务扶贫项目，确保公共法律服务不留缺口，缩小城乡公共法律服务差距，提高区域公共法律服务普惠化、均等化水平。[17]

（三）检察机关诉前代理群体性案件的新视野

上文关于行政诉讼群体性案件的原因中提到，行政诉讼法对原告主体资格的客观要求造成了部分案件中原告必须达到一定的数量才符合起诉条件，也就是说某些行政诉讼案件必须以群体性案件的形式出现，才有可能启动被诉行政行为合法性审查程序。在该类案件中，公民个人并不具有原告的主体资格。由于该类案件并不是法定的公益诉讼案件，人民检察院依法也并不具有原告主体资格。在制度层面上，为了减少行政诉讼群体性案件，学者们提出了两种解决方式：一是赋予个人对涉及农村集体权益或业主共有利益的行政行为的诉权；二是赋予检察机关群体性案件的代理权。

关于第一种方式。规定公民个人对涉及农村集体权益或业主共有利益的行政行为起诉，虽然可以减少部分群体性案件，加大对行政行为监督的强度，但是有可能造成滥诉现象，耗费大量的、不必要的司法资源。最关键的是，这种方式将会造成农村集体经济组织以及业主生产、生活秩序的不稳定。如果大部分村民或者业主同意被诉行政行为，但仅因个别公民行为导致被诉行政行为被撤销、确认违法或无效，那么农村集体经济组织或者业主间将有可能产生矛盾，从而导致该组织体的无序状态。因此，在立法上，不适宜赋予公民个人对涉及农村集体权益或业主共有利益的行政行为的诉权。

关于第二种方式。现行民事诉讼法、行政诉讼法均规定了公益诉讼制度，人民检察院作为公益诉讼人已经具有充分的法律依据。在行政公益诉讼案件中，人民检察院作为公共利益代表人，其起诉是为了维护国家利益、社会公共利益。人民检察院提起的行政公益诉讼毕竟与公民提起的群体性行政诉讼有所区别，人民检察院不得以自身的名义主动提起应当由公民提起的行政诉讼。但是，行政诉讼群体性案件，所涉及的利益为群体利益或者说集体利益，甚至有的涉及到公共利益。例如，在垃圾建设项目环境保护评价许可案件中，被诉环境保护评价许可涉及到垃圾建设项目周边不特定居民的利益。在该类案件中，虽然原告与被诉环境保护评价许可具有利害关系，其起诉为主观诉讼，但是客观上也具有促进公共利益的作用。对于超过一定人数的村民或者业主共同提起的行政诉讼案件，可以请求人民检察院作为代理人。人民检察院经审查，可以作为群体性案件的诉前代理人。人民检察院作为诉前代理人应当向政府发出司法建议，要求政府对其行为进行复核，也可以主持群体性争议的调解。人民检察院诉前代理期间应当从起诉期限中扣除，不计入起诉期限。

（四）法援机构提供法律援助的新视野

在 GT两级法院一审行政诉讼群体性案件中，仅有36.36%的案件原告委托了律师，而约有63.63%的案件原告并没有委托律师。过半数的行政诉讼群体性案件主要依靠原告中比较具有声望、头脑、经济实力的公民组织。由于缺乏专业的法律意见，多数原告在诉讼中可能采取滥诉行为，甚至是违法行为。聘请律师的费用远远超过一审行政案件的受理费（50元），而聘请律师的费用如果没有原告个体愿意主动承担的话，则往往需要原告群体承担，最后分摊到每个原告身上。律师费的承担问题，可能抑制行政诉讼群体性案件原告聘请律师的意愿。

根据《中华全国律师协会关于律师办理群体性案件指导意见》的规定，律师本身具有引导群体性案件原告选择合法、适当、平和与稳妥的争议解决路径和方式的义务。由于律师具有一定的中立性，更容易取得纠纷主体的信任，其应通过对法律的诠释化解冲突，引导纠纷群体合理进行利益表达，从而维护当事人合法权益，促进社会的和谐与稳定。[18]有律师也认为，律师应根据委托人的情绪状况、思想动态、法律意识程度等实际情况，从案情实际出发，详细讲解法律常识、维权方式、合理诉求，稳定其激动、不满的对抗情绪，引导其依据法律途径理性维护合法权益。[19]

法律援助律师在代理案件的过程中，可以更加深入地理解群体性原告真实、实质的诉求，能够为原告提供专业的法律服务，更能够通过合法、理性的方式表达原告的诉求，将原告的合法利益最大化。在行政诉讼群体性案件中，对于超过一定人数的原告未聘请律师的，法律援助机构可以指派法律援助律师，为该案件的原告提供法律援助服务。