“三位一体”防汛抢险体系研究

孔 猛

(广西水利电力勘测设计研究院，南宁 530023)

0 引 言

洪涝灾害具有频发性、连续性、周期性、季节性、区域性、灾情严重等特点，水灾的社会属性与自然属性往往处于交互影响的状态[1],受气候影响以及现阶段技术水平限制，洪涝灾害无法避免，人们尚未找到完全控制洪水而不发生灾害的有效手段。频发多发并发的洪涝灾害给人民群众的生命财产造成了严重的损失[2]，随着我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，防灾减灾也随之更加重要，面临可能出现的灾情，宁可备而无汛，不可汛而无备[3]，因此灾害发生后的抢险救援成为减少洪涝灾害损失的重要手段,防洪抢险是关系人民生命财产安全、关系社会稳定与可持续发展的重要工作[4]。

建立以物资储备和抢险救援为基础的防汛抢险体系符合防洪法和突发事件应对法等有关法律法规的规定。《中华人民共和国防洪法》第四十五条规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备和交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施。”《中华人民共和国突发事件应对法》第二十六条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍”。第三十二条规定：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”《中华人民共和国防汛条例》第二十一条规定：“各级防汛指挥部应当储备一定数量的防汛抢险物资，由商业、供销、物资部门代储的，可以支付适当的保管费。受洪水威胁的单位和群众应当储备一定的防汛抢险物料。”

目前，国内学者对防汛抢险开展了一些研究，主要集中在防汛抢险的某一方面，如防汛抢险技术应用、防汛物资储备模型、物资调用模型、物资储备量计算等方面，对防汛抢险体系的系统构建研究较少，帅移海[5]提出了基于效能原则的防汛应急抢险体系构建，张中顺[6]结合浙江省防汛抢险队伍建设实践，提出了水利专业防汛抢险队伍建设的建议。

1 “三位一体”防汛抢险体系构建

1.1 基本组成要素

本文所称防汛抢险体系为非工程防汛抢险体系。防汛物资、防汛工程和防汛人力并称为防汛应急的三大要素[7]。防汛抢险需要物资和抢险人员，防汛抢险物资是指在防汛抢险中所需要的工具、设备与设施等各种物资，是抢险工作的物质基础和重要保证[8]。防汛抢险物资同时需要布局合理、面积合适的仓库进行存储，并需要一定的管理制度进行管理，需要储备一定的资金对物资进行采购、更新。防汛人力主要指抢险人员，通过组建抢险队进行抢险，是防汛抢险的重要人力基础，需要明确其组织结构和管理体制。防汛抢险任务艰巨、责任重大，需要的物资以及抢险人员一定要达到快速、机动、应急、召之即来、来之能战的要求，必须具备较强的抢险能力。抢险能力主要体现在物资储备充足，资金完备，仓库布置合理，管理规范，抢险队具备较强的专业性、机动性和灵活性。因此，防汛抢险体系的基本组成要素为人(抢险人员)、财(资金储备)、物(物资储备)。

就目前全国各省份的防汛抢险实践来看，现有防汛抢险体系主要为物资储备仓库根据定额足额储备抢险物资，抢险队利用抢险物资进行应急抢险的二元抢险体系结构。对防汛抢险基本组成要素中的财，往往忽略其可作为资金储备，撬动社会抢险力量对现有二元抢险体系进行有益补充。

1.2 体系构建

围绕防汛抢险体系的人(抢险人员)、财(资金储备)、物(物资储备)基本组成要素，按照防汛抢险组织单元，确定防汛抢险基本组成要素的载体，即抢险人员的载体为抢险队，抢险物资的载体为储备仓库，资金储备则可作为纽带通过购买服务，委托储备等方式，将社会抢险力量补充到现行的二元抢险体系结构中，形成“三位一体”防汛抢险体系结构。因此，“三位一体”防汛抢险体系由抢险队、仓库集合和社会抢险力量集合三部分构成，抢险队是整个体系的枢纽，通过收集信息、发送指令，制定经济可行的物资储备方案和物资调用方案进行抢险；仓库集合由抢险队覆盖辖区范围内所有物资仓库组成，向抢险队提供抢险物资和设备；社会抢险力量集合由抢险队覆盖辖区范围内所有防汛抢险物资供应商，委托储备企业以及社会抢险队等社会抢险力量组成，供应商主要向物资仓库提供储备的物资，委托储备企业、社会抢险队则由抢险队利用资金储备通过购买服务形式获得，为防汛抢险的重要补充力量。三者相互依存、相互支持，其中抢险队、物资仓库作为防汛抢险部门的两个固定实体，是防汛抢险的基础保证，同时利用储备的资金，通过购买服务，充分发挥社会力量从种类和数量提高储备物资的多样性，从专业特长、就近机动等方面提高抢险队的效率，因此资金储备是固定抢险实体的有益补充，由此建立的“三位一体”防汛抢险体系即有基础保证又可根据需要灵活补充，形成了稳固的防汛抢险体系。结构如图1所示。“三位一体”防汛抢险体系核心思想是协同储备、协同供应与协同抢险，由多个防汛抢险物资供应商协同向多个物资仓库供应防汛抢险物资进行储备，多个委托储备企业组成防汛抢险队的潜在物资供应商[9]，多个社会抢险队与防汛抢险队组成潜在的协同抢险队伍，以总储备成本(包括仓库储备和社会储备)和总运输成本之和最小为优化目标，确定协同储备和协同供应的物资量以及动用的社会抢险队伍数量。

图1 “三位一体”防汛抢险体系结构图Fig.1 Structure diagram of trinity flood prevention and rescue system

1.3 运行流程

“三位一体”防汛抢险体系运行流程主要依托其工作要素之间的信息流和物资流，主要工作要素由以下7项组成：

(1)物资定额测算。物资定额测算是防汛物资筹措和储备的基础，可依据水利部《防汛物资储备定额编制规程》[10]的规定以及历年物资储备量和已有物资等信息综合确定。

(2)物资筹措。由防汛抢险部门按年度计划，向具有生产许可证，信誉良好，质量可靠的厂商采购防汛抢险物资。其中使用财政性资金采购防汛抗旱物资，应当编报政府采购预算，并按《政府采购法》规定的采购方式进行采购。

(3)物资储备和更新。物资储备的数量和品种应根据当地可能发生的灾情、险情和有关定额的规定确定，并对防汛抢险物资实行即用即补制度[11]进行更新。合理的物资储备形式和数量可以缩短救灾工作时间，减少采购和运输，降低成本。

(4)物资准备。当洪涝灾害发生后，或防洪工程出现险情后，在了解险情情况和分析原因后，针对性的采取抢险措施，及时准备抢险所需要的物资。

(5)物资调用。综合考虑行政区划、河流水系分布特点以及防洪重要性，并考虑在交通条件下物资调运的时效性，实现物资的快速调度和运输。

(6)防汛队伍管理。加强防汛队伍管理，从专业性、机动性和灵活性方面，提高防汛队伍的应急反应能力。

(7)社会抢险力量管理。防汛抢险机构对辖区内可调用的抢险队伍、抢险机具、运输工具、抢险物料、救生器材等抢险救灾物资和设备以及施工队伍资源，建立登记预备制度，通过事前签订具有法律效力的协议，对社会抢险力量进行统一集中管理，确保关键时刻随时调用人力、物力、设备等投入防汛抢险。

综合以上“三位一体”防汛抢险体系结构7项工作要素的特点以及在防汛抢险体系中的作用，通过分析相关要素之间的关系，以高效、流畅运行为原则，梳理出“三位一体”防汛抢险体系的运行流程图，如图2所示。

图2 “三位一体”防汛抢险体系的运行流程图Fig.2 Operation flow chart of trinity flood prevention and rescue system

2 抢险体系规模论证

2.1 区域布局

以省(自治区、直辖市)或流域为单位，根据河流水系、水利工程分布情况，先期多对一布局，即多个物资储备仓库，对应一支抢险队并辅以社会抢险力量形成点面结合的防汛抢险体系；远期防汛抢险体系完全建立后，一对一布局，即一个物资储备仓库对应一个抢险队，辅以社会抢险力量，属地化管理，形成布局合理的区域防汛抢险体系。

做好三位一体防汛抢险体系的“两个实体布局”，仓库的布局应能满足抢险的时间要求，实现物资的快速调度和运输，要综合考虑行政区划、河流水系分布特点以及防洪重要性和洪涝灾害易发情况，并考虑在交通条件下物资调运的时效性，以缩短和方便各地防汛抢险的物资调运距离为目的，分析制定防汛物资储备仓库的区域布局。机动抢险队伍的覆盖范围不应太大，要发挥机动抢险队的应急、机动、快速性，应在3小时交通圈内。

2.2 物资仓库规模论证

2.2.1 物资储备形式选择

根据防汛物资的专业性以及可购买性，可将防汛物资分为两类，一类为专用工具料物，即专业性强、社会上不易购置的物资，如：专用工具、器具、石料、麻绳等；另一类为通用物资，市场上比较丰富，随时可以购买和易于组织生产的物资，如：袋类、电池、照明灯具、软料等，具体物资分类见表1。根据两类物资属性确定相应的储备方式，对专用类物资实行实物储备，按照防御大洪水的标准制定合理的储备定额，按计划足额储备，根据物资对抢险的作用，对一般防汛物资和救生器材、通讯设备、防护设备、照明设备等满足人员救援和物资转移的物资设备则由防汛抢险队集中储备，而对于大型机械设备、堵水设备等工程抢险设备则采用定向储备，由指定的社会抢险队伍进行储备。对通用类物资只储备应急部分，其他实行招标式协议储备(即社会储备)，由防汛抢险队与经销商或租赁商签订协议，在规定时间内提供相应的防汛物资，由国库设立防汛物资储备专门账号储备一定的资金，使用后按照既定约定付款。

2.2.2 防汛抢险物资储备数量测算

2.2.2.1 测算模型

防汛抢险物资储备数量测算模型主要针对二类通用物资，按照储存成本最小原则，在满足抢险要求下，合理确定仓库实物储备和社会储备的比例。其中总储备需求数量为Y，依据水利部《防汛物资储备定额编制规程》[10](SL298-2004)的有关规定，根据仓库所辖范围内的堤防、海堤、水库大坝、涵闸等工程分布情况，分析各类工程防汛物资测算所需关键参数，计算辖区范围内所需防汛物资储备数量[12]；仓库实物储备数量为Y1，仓库实物储备单位成本为C1，社会储备数量为Y2，社会储备协议单位成本为C2，仓库实物储备数量占总储备数量的比例为α；通常情况下，社会储备通过协议企业进行储备，社会储备成本低于仓库实物储备成本，由于协议企业要实现盈利，防汛抢险机构对社会储备的管理存在各种限制，社会储备存在一定的风险，需要对社会储备给予一定的补贴来降低风险，X为政府对社会储备的补贴额，由固定补贴A和可变补贴B组成，可变补贴由单位社会储备补贴β决定，为α的线性函数，随着社会储备量的增加相应增加，可表示为β=k(1-α)，k为全部社会储备情况下的物资储备单位成本，可由社会储备企业根据成本以及企业盈利水平进行测算。一般情况下，k>C1>C2。防汛抢险物资储备数量测算模型以防汛抢险物资总储备成本C最小为目标函数，通过建立储备成本与储备数量之间的关系函数，寻求α的最优值，确定仓库实物储备和社会储备的合理比例。具体测算模型为：

表1 防汛抢险物资分类储备目录Tab.1 Classified storage catalogue of flood prevention and rescue materials

(1)

以上测算模型是在社会储备物资到位时间满足防洪抢险的时间要求为假设前提的，求得α的最优值为1-(C1-C2)/(2k)。

2.2.2.2 算例分析

以珠江流域西江水系的G市的袋类物资储备为例进行计算分析。根据G市现有的河堤、水库和水闸等水利工程数量、工程规模按照《防汛物资储备定额编制规程》[10]测算其总的袋类需求数量为117.7万条，袋类物资属于通用物资，可由社会储备和仓库实物储备满足防汛抢险的物资需求，根据调查的仓储单价、社会协议储备单价以及全部社会储备单价计算得α=0.812 5，即仓库实物储备数量占总储备数量的81.25%，总储备成本最低。具体计算数据见表2。

2.2.3 物资储备仓库建设规模论证

按照测算的区域范围需仓库实物储备的各类防汛物资数量，按照常用物资占地标准估算库房的建设面积。此外，除了物资存放需要的基本仓储面积外，为了保证仓库的正常运作和满足仓管人员的工作、生活需要，仓库需设置管理房，管理房设置收发货业务用房、管理用房、会议室、值班休息用房、设备机房、监控机房等。防汛物资储备仓库的选址需综合考虑洪水以及旱灾险情、交通条件、用地条件，并应与城市总体规划相适应，涉及多部门、多行业，需综合调研并征求多方意见确定。

2.3 抢险队规模论证

根据防汛抢险需要，结合当地实际，依托防汛物资储备仓库，组建相应的防汛抢险队伍，发展以人员救援、物资转移、工程抢险为主的抢险体系，同时充分利用社会力量，依托大中型水库和水电站，大型泵站和涵闸，重要堤防等重要水利水电工程管理单位，通过购买服务的形式组建防汛抢险队伍。各级防汛抢险队可根据工作任务由办公室、技术分队、应急抢险救援分队、物资供应分队、后勤保障分队、经营部、财务室等职能部门组成。人员组成可由管理人员、专业技术人员(包括抢险技术人员、机械操作维修人员)和其他辅助人员组成。人员可专兼结合、平战结合，同时要保证专业技术人员至少占队伍人数的50%以上。

表2 G市袋类物资各种储备形式储备数量测算表Tab.2 Calculation table of reserve quantity about bag materials

3 保障体系建设

(1)制定物资管理办法和仓库管理办法，建立健全抢险工作制度。完善和制定防汛物资管理制度，如岗位责任制度、防汛物资管理制度(包括物资采购、运输、保管、交接、验收、发放、维护保养、出入库、更新等)、仓库管理制度、汛前检查制度、安全消防制度、资料档案管理制度、安保制度等有关制度和业务流程，编制物资调运应急预案、仓库消防安全应急预案，编制物资管理手册(包括维护管养、物资调运等)。加强防汛抢险队的规范化、专业化建设，建立完善的内部管理工作制度及流程，包括应急协调指挥制度、突发事件评析制度、“每战必评”制度、抢险预案管理制度、表彰奖励制度、责任追究制度，以及工作制度、会议制度、值班值勤制度、财务管理制度、设备设施管理制度和学习培训演练制度等内部管理规章制度。

(2)加强信息化管理。利用现代化的设备和信息技术，通过建设先进的视频监控系统，了解仓库防汛物资存放情况；建设红外防盗报警系统、门禁巡更考勤系统，实现仓库值班巡逻的自动登记和防盗；建设物资管理和查询信息系统，利用网络和移动终端进行物资调度。

(3)经费保障体制。物资储备和抢险队伍建设应明确由政府主导、防汛抢险部门主管，物资采购，仓库建设，抢险队和仓库日常运行管理，物资设备维护，社会抢险力量购买等费用，按照事权划列入不同层级政府预算，具体可以通过基本建设项目、部门预算和财政支付等方式体现[13]。

4 结 语

随着国家放管服管理体改革的逐步推行，探索社会化抢险模式成为新形势下的要求，本研究通过对比现行的二元防汛抢险体系结构，提出了适应社会化抢险需要的“三位一体”防汛抢险体系，梳理了保障其高效运行的流程，提出了储备成本最小的物资储备测算模型，以及规模的合理确定和保障体系建设，为“三位一体”防汛抢险体系建设提供了示范。但由于物资储备还受响应速度、地域特点和洪水持续时间等一系列复杂因素影响，本文提出的物资储备数量测算模型还需进一步优化完善，对于抢险队伍的社会化还需进一步研究，信息化与“三位一体”防汛抢险体系的结合也有待进一步研究。

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