国际制造业产业链转移的应对措施

刘立峰

许多人认为，中国产业体系完善，国内市场广大，综合要素成本低，外资不会轻易离开。但是，如果欧美国家借机对中国集体发难，又有政府的行政干预，外企去留可能就变得复杂多了，至少需要有中长期的应对措施。

一、国际制造业撤离中国不是一个新话题

美国政府强推制造业回流政策。2008年金融危机后，奥巴马总统出台《重振美国制造业框架》《先进制造业伙伴计划》等促进制造业回流措施，强调购买美国货，推行本土生产。特朗普执政三年多来，对实体经济空心化显示出越来越重的焦虑情绪，迫切希望重建美国经济在全球的绝对优势，让制造业回流是经济政策的重中之重。在美国国内，特朗普政府出台《减税与就业法》，鼓励跨国公司回流利润、搬迁企业回国，激励国内投资、增加就业。与此同时，对中国出口产品征收高税，切断华为、中兴等中国企业供应链，试图削弱中国制造业的发展能力，为美国制造业的复兴创造有利条件。

美国企业撤离中国的情况不多。美国几届政府的努力取得了一些成效，2007—2014年，美国回迁的企业达到286家，不乏英特尔、福特汽车、康明斯等全球著名企业。制造业就业增加了75万人，其中制造业回流创造就业岗位14万个。2017年，美国通用汽车公司宣布投资10亿美元用于在美国的生产运营计划，英特尔宣布在美国亚利桑那州投资70亿美元建立芯片生产工厂。但是，制造业回流总体效果并未达到预期。2008—2019年，美国制造业增加值在GDP的比重由12.2%下降到11%;制造业从业人数比例也快速下降到2017年的8.5%。其中，美国政府的政策引导及威胁利诱并未导致美企趋势性的主动从中国撤资并回流美国，即便有少数企业离开，也主要是因为在中国市场失去竞争力，不得不进行的战略布局调整。

日本企业撤离中国市场案例增多。截至2018年底，有近430家日资企业撤离中国，包括鼎盛时期超过1.5万名员工的奥林巴斯，最早一批进入中国市场的外资企业铃木集团，还有东芝、日立、松下等电器巨头也纷纷离开。2018年，包括尼康、日东电工、奥林巴斯、爱普生精工等多家世界级企业宣布关闭中国工厂。2019年，索尼公司也宣布北京公司BMC停止生产。日本企业撤离中国，一是中国土地成本、人工成本迅速上涨，导致出口加工型企业纷纷转移到了劳动成本低廉的国家;二是企业技术跟不上中国发展变化的步伐，产品定位与需求脱节，被中国同行挤出市场。

外資向东南亚转移形成了一定趋势。前些年，已有耐克、阿迪达斯、三星等企业将部分工厂转移至东南亚。近期，夏普、松下、理光、丰田等大型外企也着手将位于我国的制造业生产线搬到东南亚。2018年，在东南亚的日本员工有8.3万人，比2012年增长了32%，而在中国的日本员工是7万人，下降了16%。2018年，韩国三星关闭了中国两家工厂，目前，在中国用工不到3000人，而在东南亚却高达14万人。三星还在越南投资了100亿美元建厂，贡献了越南工业总产值的15%。东南亚国家劳动力成本低廉，环境保护政策更加宽松，也不存在出口美国商品被加征关税的问题，将生产线转移至这些国家在意料之中。

二、疫情过后可能出现部分外资撤离中国情况

疫情期间中国成为外资避风港。国际货币基金组织（IMF）4月14日发布新一期《世界经济展望报告》，指出2020年全球经济将萎缩3%，为上世纪30年代大萧条以来最糟糕的经济衰退。发达经济体GDP增速为-6.1%，新兴市场及发展中经济体GDP增速为-1%。IMF预计，新冠病毒疫情对经济造成的损失约9万亿美元。通常在经济萧条时期，跨国公司会保留现金，减少投资，即便有意投资的也会延期。况且，由于处理疫情带来的额外支出大量增加，企业财务负担都会大量增加，短期内无力进行新投资。目前，中国抗疫成效显著，国内已几乎没有新增病例，经济稳定恢复，正努力保持国际供应链不断，反而成为国际投资的避风港，有利于稳定外资的情绪。根据美国商会3月上旬的一项调查结果，84%的受访者没有计划因疫情而将生产或运营转移到中国境外。2月末，日本贸易振兴机构针对是否因疫情扩大而把在华业务转移至海外的问题进行了调查，当时回答考虑转移的在华日企多达15%;而4月14日，中国疫情平息，同样的调查显示，只有8.3%的企业考虑转移，比例比上次调查大幅下降。

疫情导致的供应链中断冲击巨大。世界银行和联合国贸发会议共同发布的“世界综合贸易解决方案”数据库显示，全球近200个经济体从中国进口商品，其中，中间品占比平均达21.7%。中国在疫情期间供应链的中断，在很大程度上影响了世界其他地区的生产者。当中国形势好转后，疫情在日本、韩国、欧洲和美国的持续传播，使全球供应链面临第二波全面冲击。例如，中国是半导体和电子零部件主要进口国，日韩主导半导体原材料和设备供应，中国制造工厂向全世界提供最终产品。但是，疫情打乱了这个链条，众多跨国公司的全球供给均受到显著影响。疫情严重时，全球超100家汽车工厂停工，包括大众、戴姆勒、雷诺、标致雪铁龙（PSA）均不同程度停产。此外，由于我国处在机电装备、光学仪器、医疗设施、运输设备等许多产品的最终生产环节，境外企业生产和经济活动停滞，中间品、零部件供应链中断，导致生产过程中断，进而影响最终产品出口。

部分产业移出成为必然趋势。突如其来的疫情暴露了全球化背景下产业链过度分工的脆弱性和安全问题。根据供应管理研究所在3月17日至30日对559家主要是美国公司进行的调查，由于疫情的持续影响，中国和美国的供应商交货时间分别增加了222%和200%。疫情过后，世界大国积极构建独立、完整、安全的产业链可能成为一个大趋势，从而降低对中国依赖，美国会如此，欧洲和日本也会如此。疫情会促使更多外企采取“中国+X”策略，作为分散供应链风险的一种方式，同时挖掘多元市场机会。根据《日经亚洲评论》的报道，谷歌和微软正将其新手机、个人计算机和其他设备的生产从中国转移到东南亚国家。电子类组装厂（EMS）后续的海外产能布局将会增加，甚至演变为全球在地化生产。台湾的广达、仁宝、英业达、鸿海已经将非中国大陆产能投资作为重点。一些电子零部件台企也注意到，疫情过后，欧美政府对原产地为中国大陆的产品限制会越来越严，加上欧美客户对于非中国大陆布局要求非常明确，这些厂商也正在进行新一波的迁移。

最可能撤离的产业及其方向。《日经新闻》研究日本企业搬离中国的情况得出一个结论是，凡是以中国市场为对象的日资企业都不会离开中国，而把中国当作出口加工基地的日企，将会失去留在中國的必要性。这是一个重要的判断，对于其他外资来讲，同样适用，也就是说出口加工产业都存在一定程度撤走的风险。疫情过后，美国对中国经济脱钩将变本加厉，纺织、服装、鞋类、玩具等对关税敏感的劳动密集型企业，无法在中国继续生存，不得不向受关税影响较小的国家转移;早先由于中国同行日益强大，竞争力已经显著下降的外企，在本国激励政策的作用下，也可能出现回流，如卡特彼勒、通用电气等企业那样;医药和医疗必需品等关系老百姓生命安全以及具有国家公共安全意义的产业链，如口罩、呼吸机等个人防护用品（PPE）和药品等医疗用品生产线回流可能性最大;汽车等产业链条很长，不排除日本和美国把高附加值生产环节回迁本国，或者加大知识产权对中国的壁垒，给中国汽车产业升级埋下隐忧。产业链区域化将成为方向，外资首先可能转向自己所属的排他性经济政治合作组织，比如欧盟、北美自由贸易区等等，从而打造稳定的、相互依托的产业链和供应链;其次是转向东南亚、南亚等要素成本低廉、消费市场潜力较大的国家。

三、制造业外资转移对我国影响分析

疫情导致的卫生防疫供应链断裂和医疗物资供应紧张，使美日欧政府感到恐惧，尤其让他们难以忍受是根本无法摆脱对中国制造业的依赖。他们希望欧美的制造企业回撤，甚至希望这些制造业不论搬到哪里，都不要留在中国。尽管这种行为可能不为市场所接受，但是，通过行政手段施压辅之以资金等方面的支持，此次疫情过后，还是有企业会离开中国。无论是国际制造业投资回流还是转移至其他国家，对中国制造业发展都会产生一定的影响。

对制造业投资影响较小。2012—2017年，我国制造业实际使用的外商直接投资由488亿美元持续下降到335亿美元，2018年回升到411亿美元。在我国固定资产投资中，制造业利用外资由2012年的3148亿元下降到2017年的1163亿元，规模下降了2/3，外资占制造业投资的比例由2003年的12.6%下降到2017年的0.6%（见图1）。我国制造业利用外资水平逐年下滑，在全部制造业投资中比例已经很小，如果部分美日欧制造业撤离中国，并不会对整个制造业投资产生造成明显的冲击，还会很快有内资企业填补空白。

带来一定程度的就业冲击。我国的调查失业率数据常年保持在5%左右，相对稳定。但是，不能忽视制造业，特别是劳动密集型外资（包括港澳台企业）转移可能带来的就业压力。截止2018年末，我国累计设立的外商企业96万家，其中，美国、日本、欧盟企业分别达到7万、5万和4.4万家。如果以制造业企业占比40%计算，美日欧制造业企业就达到6万家。而台资企业大约10.7万家，雇用员工数超1000万人，光是富士康就解决了上百万人的就业，其他外资企业也承担着同样的就业任务。近年来，大型制造业外企关闭生产线后，往往涉及成千上万工人的就业，相关城市的压力也大幅提高。

增加物价上涨的压力。我国拥有完善的产业链配套和供应链体系，可以使生产商通过最便捷途径获得最低价格的要素和中间品，有利于生产商降低产品成本，使全世界能够享受品种丰富、物美价廉的商品，从而拉低了全球的物价水平。外企受到本国政府的政治压力而撤资，意味着供应链倒退到生产和经营成本并不经济的条件下，由于缺少廉价的劳动力、原料、中间品，以及很难找到配套的新的零部件供应商，必将大幅度增加企业的生产和物流成本，提高价格水平，这是全球民众都要一起承担的成本。

冲击整个产业生态。一些撤出的外资进入中国很多年，在中国市场已形成了完善的产业生态体系，这些外资企业的撤出会打乱这种生态体系，与它们在同一体系的上下游企业都将受到影响。为这些企业提供原材料、零部件配套企业将面临产能过剩的困境，可能会跟随外资撤出中国市场，这样一来，单个外资的撤出，就会引起连锁反映，造成产业链的安全风险。未来如果欧美日联手对中国施压，一方面断掉高技术产品、关键零部件和设备供给，另一方面倒逼下游加工组装环节外资回流或转移，就会从整体上动摇我国的产业链体系，破坏中国的产业生态环境。

迎来本土企业发展机遇。从长远来看，国际制造业产业链从中国撤离，也给中国制造业留下更大的市场空间，对于本土企业来说也是利好消息。例如，如果苹果真的退出了，那么小米、华为、vivo等众多国产品牌一定会补上这个位置，因为国内品牌在硬件升级、软件优化以及使用体验方面与国外品牌差距已经不大，从性价比上讲更是明显占优。如果部分外企撤出，中国企业一定会迅速填补这一空缺，通过技术创新和产品创新，帮助中国制造业构建起更加完善的产业链，促进制造业的转型发展和高质量发展。

四、对外资撤离可能采取的应对措施

美国的战略已经转为遏制中国为主，中美全面对抗时代已经开启。供应链作为全球政治经济的一部分，也会在动荡的世界中摇摆不定。因此，我们对国际产业链未来格局调整不能掉以轻心，要有效化解消弱我国产业链竞争力的不利因素，确保产业链的安全和稳定。

打造中国制造业的朋友圈。当前，传统的全球化模式正在发生变化，中日韩在经济上走得更加紧密，欧盟国家开始为德国、法国配套，北美也形成了以美国为核心的经济圈。对于当今的中国经济来讲，尽快组建一个或多个排他性区域经济联盟具有很强的战略价值，应积极参与中日韩自贸区、中日韩和东盟自贸区的建设，推动区域全面经济伙伴关系（RCEP）建设，在新的区域经济联盟中形成相对稳固和多元的供应链体系，扩大非美欧出口市场规模，提高产业链的韧性和抗风险能力。与此同时，要研究建设以人民币为结算货币，依托独立金融结算系统，以去美国化规则和标准主导的经济圈。

建立完善的要素供给条件。苹果公司总裁库克曾表示，选择在中国生产iPhone，并非因为中国的低工资，而是因为中国拥有比美国多得多的技工，美国长久以来已经停止培育众多技术工种，从这个意义上讲，苹果产业链已经很难回归美国。这说明一个道理，中国只有创造更加高质量的综合要素保障条件，才能吸引外资心甘情愿的留在中国。不光是提高人力资源的质量和素质，打造专业齐全与配套合理的技工和工程师队伍;还要利用大数据、工业互联网、物联网，带动上下游企业的数字化转型，利用智能技术推动制造业业态和模式创新。

防止产业链关键环节被控制。发动盟友对中国进行科技围堵和封锁是西方国家对华遏制的惯用手段，要打破封锁，一方面只能坚持自主创新，加大核心技术攻关，通过独立研究开发争取技术突破;另一方面，要利用美欧日同盟内部的矛盾寻找缝隙和机会，同时，努力与“一带一路”沿线友好国家、企业开展技术合作，实现互利共赢。要聚焦国内重点领域加强前瞻布局，建设国内的区域性产业链集群和跨地区的产业联盟，形成布局高度集聚、上下游紧密协同、供应链集约高效的新产业生态。在我国产能向东南亚、南亚国家转移时，不能无所顾忌的连根拔起，要保留中高端技术环节，同时采取更加多元化的方式，促进产能向“一带一路”友好国家的转移。

继续完善稳外资的政策措施。不能放任疫情后外资和港澳台资的撤离的可能趋势，要及时作出预判和准备。着力稳住存量投资，特别是要稳住主要服务全球市场的外商投资。尽快完成《鼓励外商投资产业目录》以及全国和自贸试验区两个外资准入负面清单修订工作。加大服务业对外开放的力度，鼓励外商向产业链、供应链短板领域投资，促进东部受到成本上升因素影响的外资向中西部地区转移。落实好外商投资法及其实施条例和国务院相关法规政策，抓好重大外资项目洽谈、签约、落地，创新招商引资方式，让投资者感受到中国营商环境的吸引力。发挥外资企业投诉机制作用，及时了解企业诉求，帮助企业解决困难，稳定外资企业信心。

（作者单位：中国宏观经济研究院投资所）