应对疫情冲击经济的短期和中长期政策

刘世锦

一、疫情冲击经济的几个特点

一是这次经济大幅下滑，是由于一次意外的超级外部冲击，而非经济内部出了问题，如需求严重不足、杠杆率过高等。这是与以往金融或经济危机的不同之处。

经济恢复取决于两个因素：一是疫情持续时间，二是生产能力受损程度。如果疫情持续时间不长，生产能力受损有限，疫情过后可出现V型反弹;如果疫情持续时间较长，或生产能力受损严重，反弹就不那么容易。除了尽快控制住疫情之外，尽可能减轻生产能力受损，保护生产力，是短期政策的重点。

二是稳增长首先要稳消费。过去出现经济下滑，最先想到的是扩大投资，特别是基建投资，这与当时的增长阶段和经济结构有关。2008年应对国际金融危机冲击，实行刺激计划，当年支出法GDP增量中，投资所占比重为62.8%，消费比重为42.5%。到2019年，支出法GDP增量中，投资比重已经降为17.2%，消费比重则上升到66.9%，居民消费比重为49.5%。这组数据表明，现阶段要稳增长，首先是稳消费，尤其是居民消费。这个“大头”稳不住，经济整体就稳不住。投资尤其是基建投资已经成了“小头”，靠“小头”稳不住大局。

三是疫情的第二波冲击在时间上大概率长于第一波。预计海外疫情对中国进出口影响加大，将会成为对中国经济的第二波冲击。有关研究推测，中国进出口贸易全年将会出现15%—20%的下滑，其中服务贸易降幅更大。

有一種观点认为，由于净出口在GDP中的占比较低，只要净出口不出现大的负增长，对国内增长影响有限。这在正常增长情况下是对的，但如果出口短期内下滑幅度过大，导致大批出口企业停工停产，将会直接影响到国内的消费、投资和就业。通过投入产出分析可以看出，出口下降一个百分点，将会影响到0.2个百分点左右的GDP。近期有关信息显示，外贸企业订单大幅度下跌的情况已经出现。

2008年国际金融危机对中国经济的冲击也证实了这一点。当时出口从高点下降了30个百分点，带动GDP下降了7个百分点。

第二波冲击何时缓解，直接取决于国际疫情走势，而国际疫情有三个很大的不确定性。第一，美欧日等国一段时间后出现拐点，但在现有管控模式下，可能难以像中国一样短期内清零，会出现一个相当长的尾部;第二，印度、非洲等发展中国家尚未进入爆发期;第三，疫情是否会跨年度甚至长期存在。

在此背景下，第二波冲击在时间上将会大大长于第一波冲击，带来的增长减值也大概率超过前者。

四是经济恢复和发展主要靠结构性潜能而非宏观刺激政策。中国经济增速远高于发达经济体，主要靠的是结构性潜能。这种结构性潜能，就是经济学上所说的“后发优势”，通俗地说，是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。

对现阶段的中国经济，不论是短期内应对疫情冲击稳增长，还是未来一个时期保持中速增长，着眼点、立足点都应转到结构性潜能。我国还有结构性潜能可用，还没有到不得不主要依赖刺激政策的地步。任何时候都会有宏观经济政策，但在促进增长意义上，这类政策仍是短期和相对次要的，且应与结构性潜能相配合。

二、应对冲击的短期和中长期政策

（一）增长目标可采取“中央提要求，地方提指标”的办法

将不得不面对并适应这一个现实，即从常规增长模式转入相当长时期的“战‘疫增长模式”。这种增长模式的显著特点是，需要支付一个“战‘疫折扣成本”，就是说，总是要拿出部分资源去内防反弹、外防输入，经济难以开足马力运转，实现潜在增长率。

对增长目标的评估也要相应调整。建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值，评估中国经济的增长状况。采取这种方法的基本背景是，中国经济已在较大程度上融入全球经济，而且这次疫情冲击也是全球性的。与以往相比，如果这种比值是稳定或上升的，表明中国经济表现是好的，反之则是差的。以差值为例，2019年世界经济平均增速2.9%，中国是6.1%，相对增长率为3.2%;如果2020年世界增速为-2.5%，中国为3%，相对增长率就是5.5%，是高于去年的。

需要说明，这里所说的相对增长率是一种评估增长状况的方法，而不是可以直接采用的增长目标指标。这种评估方法的一个好处是，不必过于拘泥于以往的增长目标，特别是避免用过度刺激办法去实现常规增长模式下制定的目标，而是在“战‘疫增长模式”背景下，科学务实地制定并实施增长目标。

关于今年的增长目标，建议采取“中央提要求，地方提指标”的办法。国家层面可以提出增长目标要求：稳增长、稳就业、稳民生，坚持高质量、可持续发展不动摇，力争可实现的增长速度和发展成果，但不提出量化增长指标。

省级政府可提出量化增长指标。这样做的好处是：从各自实际出发，不搞一刀切;调动各省的自主积极性;引入地方竞争。国家建立各省发展状况全面评估和激励机制，有关支持性政策与各省发展状况挂钩。

（二）用对受困企业员工发放工资补贴或消费券的办法兼顾救助企业和救助低收入人群

到底是直接发放货币补贴还是发放消费券，还可以讨论。发达国家的普遍做法是直接货币补贴，直接就发到居民账户上去了，低收入人群识别和补贴的基础设施还没有普遍建立起来，当下的需求也提供了一个补短板机会。短期内，可以利用已有的渠道信息，如贫困地区贫困人口、城市社保体系中的低收入人群、个税申报系统等。这种补贴至少要注意三点：确实补助到低收入人群;尽可能多的去消费;不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。

要给第二波冲击下的外贸受困企业留下足够“弹药”。救助企业的资源要均衡使用，子弹不能一次打完。第二波冲击刚刚开始，峰值和尾部在什么地方还看不清楚。出口企业是中国经济中最有活力和竞争力的市场主体，如果这部分企业倒下，对中国经济的伤害难以估量。要把救助资源的大头放在这个领域。

近期地方政府发消费券，主要是刺激当地消费。普遍或抽签式发放，并非直接针对困难的中小微企业和低收入人群，与救助初衷有一定距离。

对低收入人群的直接补贴可与救助企业结合起来。对受困企业中一定收入水平之下的员工，由政府发放一定数量的工资货币补贴或无过多限制的消费券，以帮助企业稳定员工队伍。这种办法能较好解决低收入人群识别问题，特别是救助城市无法纳入统计体系但很需要救助的农民工。这样就可以把稳企业、稳就业、扩消费、降成本几件事情结合起来，使政策更好地起作用。

（三）投到哪里比投什么更重要，实质性深化改革是最好的刺激政策

以要素市场改革推动都市圈建设，形成中国经济增长的“新風口”。目前讨论投什么的较多，其实不论消费、投资都有潜力，关键是投到什么地方，用什么机制去投。今后5—10年，都市圈和城市群加快发展是中国经济增长最大的结构性潜能，是中国经济增长的“新风口”。

所谓都市圈，在空间形态上，就是在一小时通勤圈，或已有核心城市周边50—70公里左右范围内（不同地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。

从增长动能角度看，小镇小城要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间要用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有新的产业投资，这些不仅可以带动消费，也可带动大量投资。初步估算，今后十年，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5—1个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。

近期热炒“新基建”概念，从体量上说，基建投资的主体还是所谓的老基建。其实，不论老基建还是新基建，投对地方都是好基建。投到都市圈，出错的概率不大。

回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制方面的阻力与约束。近日，党中央、国务院发布了“关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见”，文件发布后社会反应积极热烈，对解决都市圈建设面临的诸多体制机制政策问题，恰逢其时，切中要害。这也再次表明，实质性深化改革是最好的刺激政策。

建议以落实中央文件为契机，推出以要素市场化改革推动都市圈建设的一揽子改革发展计划，包括有关城市，重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，加快制定或修订都市圈建设规划，并尽早公布，起到提振信心、稳定预期的作用;开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目;制定规划，并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程;推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点;调整户籍政策和其他人口流动管理政策，为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境;可选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。

（本文摘自作者在2020年宏观经济形势与改革走势座谈会上的发言，内容有删节）