谈谈市场化改革问题

王小鲁

关于市场化改革，本文中，笔者主要谈了四个方面。

第一，是近年来某些领域的市场化出现了倒退。这是导致经济下行压力加大的重要原因，主要表现在几个方面。

第一个方面的表现，是政府配置资源持续上升、市场配置资源持续下降。

1978年改革开始时，全口径政府支出占GDP的比重是39.9%，接近40%。市场化改革期间，实行放权让利，开放市场，政府占比持续下降，但经济走上了高速增长的轨道。到1995年，政府支出占比降到17%以下。当时进行了分税制改革，其中一个目的也是为解决政府收支占比降得过低的问题。分税制改革以后，政府收支比重持续上升，当时解决了政府资金不足的问题，但是这个上升过程一直没有停下来。到2010年，计算全口径政府支出占GDP的比重超过34%，到2019年达到了40.6%，已经超过了改革以前。

这里说的“全口径政府支出”，包括了政府的财政预算支出、政府性基金的支出、国有资本经营支出，加上社保基金支出。在2019年的99万亿GDP总额中，由政府支配的资源占了40万亿，挤占了市场配置资源的空间。笔者认为，这个比重已经超过了一个市场经济国家应有的适当比例。当然，这里还需要具体情况具体分析，有些发达国家政府支配占比也很高，但这些国家的普遍情况是政府支出主要用于民生、公共服务、社会保障和收入再分配。而在全口径政府支出中，投资支出和行政性支出加起来大幅度超过公共服务和社会保障支出。这还没有包括在财政预算和政府性基金预算以外、主要靠借债筹资的政府投资支出和国企投资支出。如果再加上这两方面的投资支出，比重还要高得多。

一个时期以来，过大规模的政府投资，加上持续的货币扩张，导致了前几年出现的结构失衡，关键是投资率过高、消费率过低，突出的表现是投资过度、产能过剩、效率下降、负债过重，而且对民营经济产生了一定程度的“挤出”。近几年，投资率有所回落，但按支出法GDP计算的资本形成率仍然大幅度高于上世纪80年代到90年代改革期间的资本形成率水平，也高于2008年以前的水平。而消费率则显著低于以前这些时期的水平。

第二个方面的表现，过去十几年，国有控股单位的投资占GDP的比重经历了大幅度上升。在2008年到2010年政府大规模投资时期，国有控股单位投资（包括政府投资）占GDP的比重从20%左右上升到接近25%，但是2010年以后这个比重不仅没有下降，反而继续上升，到2017年超过28%。2018年以后，国家统计局不再公布分项数据，无法计算。但还有一些数据可以反映情况，即从2014年以来，国有控股单位投资占固定资产投资总额的比重出现了持续的上升，而民间投资的比重持续下降。民间投资在2014年占固定资产投资总额的64%，到2019年已经下降到55.5%，降了8.5个百分点。

再看工业中，按照国家统计局的“规模以上工业企业”营业收入的口径，2016年国有控股企业在营业收入中的比重是20.6%，2019年上升到27.3%，短短3年比重上升了接近7个百分点。非国有企业占比则从79.4%降到72.7%，下降了近7個百分点。今年1—2月份，非国有企业在营业收入中占比进一步降到68.8%，又是一个大幅度的下降。

第三个方面的表现，是各级政府政策和政策的实施，不同程度地向国有企业倾斜，经常出现违背公平竞争规则的情况。

第四个方面的表现，政府对市场、对企业过多干预，对民营经济发展产生了不良影响。第一，是关于当前经济形势。改革开放以来，民营经济一直是支撑我国经济增长的主要力量，民营经济增长乏力就会导致我国经济增长疲软。今年以来，疫情的冲击，产生了“雪上加霜”的影响，使大量民营中小微企业陷入困境。接下来可能还面临更大的挑战，即未来世界市场的衰退，加上发达国家对华政策的改变，会对外向型企业特别是对其中的中小企业造成严重影响。

第二，是关于如何应对当前的挑战。面对疫情冲击，笔者认为，当前宏观经济政策应改变传统思维模式，不要再靠大规模政府投资和“大水漫灌”式的货币宽松来刺激经济。面对国内企业的困难和外需下降，迫切需要启动内需，需要靠内需支持经济增长。但扩大内需并不等于扩大投资，认为只有搞投资扩张才能扩大内需，是对经济学的误解。内需的主体是消费需求，尤其是在我国消费率过低的当下情况，主要应靠保就业、保民生、保市场、促进消费回升来实现扩大内需。

因此，救企业、保民生应当是当前宏观政策的中心任务。建议对所有受疫情影响的企业，特别是中小微企业实行大规模的减税降费，只有救活企业，才能保住就业和内需，经济才能发展。前一时期规定的对小规模纳税人减税降费，很有必要，建议扩大到所有受疫情影响的企业。

另外，需要大面积救助失业人群和生活困难人群。尤其是我们国家有两亿多进城农民工，其中大部分没有被城镇社会保障覆盖，他们很多人回到农村后不能返回城市就业，有些人已经失业，又没有失业保险，生活面临很大的困难。现在务工收入已经成为农村居民收入的最主要部分。他们的务工收入下降，整个农村居民收入都会大面积下降。实行大面积救助，既是雪中送炭，也是扩大内需，非常必要。

第三，面对现在的挑战，解决问题的根本出路是推进市场化改革，靠改革来启动内需，靠改革来推动经济复苏和发展。中央近日公布的关于要素市场改革的文件，非常必要，但关键在于改革举措的落地。

关于具体推进市场化改革，笔者提出三点建议。

一是理顺政府和市场的关系。过去长期以GDP为中心任务，尽管一直讲要转变政府职能，但并没有完全落到实处。现在政府的中心任务应转向服务民生、服务社会、服务市场，改善营商环境。对各级政府和官员的政绩考核不再以GDP为主要参照，而要以企业和居民的满意度评价作为主要依据。通过第三方机构的独立调查和居民网上自由表达意见来采集信息，而不是通过政府机构。

二是要设立公共医疗、教育、保障性住房这几个方面的国家最低服务标准。这包括按各地常住人口计算的人均公共医疗卫生经费标准和医院病床数、医生数等标准，按各地常住人口中的学龄青少年和儿童计算的生均教育经费标准和学校设施、教师人数等标准，按各地常住中低收入人口计算的保障性住房标准等。各地方按照这些标准向居民提供公共服务，不得低于这些标准。

同时，结合这些标准，来改革中央对各地方的财政转移支付和上级地方政府对下级地方政府的财政转移支付体系。现在的转移支付体系还不完善，还有不少专项转移支付，需要大幅度减少专项转移支付，增加一般性转移支付。但一般性转移支付需要有明确的支出标准，该标准应该根据各项公共服务的国家最低标准，以及各地的财政实力来制定。

需要有各项公共服务的国家最低标准，还需要对各地政府的财政实力进行评价，据此来制定对各地的一般性财政转移支付标准。对于不能按标准完成对下级政府转移支付的上级政府，要实行问责。对公共服务资金到位了，但是未能达到公共服务最低服务标准的地方政府，要实行问责。这项改革，将是实现公共服务均等化、对实现公平的收入分配的关键环节。同时，也会提高财政支出的有效性，减少无效支出和不公平的公共资金分配。

三是开放土地市场，全面落实农村集体建设用地同等入市、同权同价。这一原则早已在十八届三中全会决定中提出，但一直未能全面落实。在面对重大疫情挑战的情况下，推进这方面的改革有重大意义。另外关于农户闲置宅基地的转让，由于长期以来的城市化过程中大量农村人口进城，有些已经或将逐步在城市定居，农村出现了大量空置宅基地，应该允许农户通过市场交易转让空置宅基地的用益物权。对此，一直有一个限制，只允许在村集体内部实行转让，本村村民之间才能转让，不允许超出村的范围。这一限制实际上根本限制了宅基地进入市场的可能性。

配合这些改革，各地需要建立土地交易市场，在市场上进行公开透明、合法合规的交易。同时还需要保护农户的合法权益。现在农村土地按法律规定是集体所有，但农户拥有使用权或用益物权。在土地转让中，要保护农户的合法权益不受权势者侵犯，是一个重点要解决的问题。

此外，建议鼓励闲置的建设用地和宅基地复垦。边远地区的农村建设用地和农户宅基地发生闲置，又不在城市化范围内，没有建设需求，这些土地是用不上的。应鼓励这些闲置的建设用地和宅基地复垦为耕地，同时允许建设用地指标在占补平衡的前提下通过市场跨省交易，使土地资源能够跨地区优化配置，使边远地区农户也能享受到城市化带来的溢出效应。

在土地交易中，对地价大幅度增值的交易可以征收土地增值税，这在一定程度上弥补地方政府卖地收入的减少，但该土地增值税收入应该专项用于补充城乡转移人口在城市落户相应的公共服务和社會保障资金来源。这样，一方面，开放土地市场会减少地方政府的征地卖地收入，另一方面，在土地市场交易中提取土地增值税可以作为政府的一项财源，取之于民，用之于民，要用于农村转移人口在城市落户的公共服务和保障支出。

我国村庄建设用地和宅基地加总约为15万平方公里，折合2.2亿亩。村庄占地大幅度超过全部城镇建成区面积的总和。目前村庄占地的利用是很不经济的，在城市化进程中，由于人口向城镇迁移，会有很多村庄占地荒废或将要荒废。通过开放土地市场和建设用地指标交易市场，配合在村民自愿条件下的村庄整治，可以使大量荒废土地资源得到有效利用。如果按总面积三分之一计算，将有5万平方公里土地得到有效利用。

未来我国城市化继续推进，粗略估计需要再占10万平方公里耕地。而通过开放土地市场，城市化所需土地的一半以上可以不再新占耕地，而是通过空置建设用地和宅基地的有效利用得到满足。这项改革还会产生巨大的经济效益。土地资源将会给农民和相关各方带来巨大的财产收入，将促进农村繁荣，增加农民收入、改善农民居住条件和村容村貌，并将成为推动经济复苏和发展的重要动力。

（本文摘自作者在2020年宏观经济形势与改革走势座谈会上的发言，内容有删节）