近年我国国有企业改革的进展、问题及未来面临的新形势

吴敏　曾铮

十八届三中全会后六年以来，在党中央和国务院的总体部署下，国企改革加快推进，在一些关键的领域和环节取得了实质性进展。但是，随着国企改革进入深水区，加之近年国内外经济政治环境复杂多变，改革的矛盾与问题逐步深化，面临的约束与挑战愈发突显，给国企改革提出了新要求。

一、十八届三中全会以来国企改革进展体现为三个方面特点

十八届三中全会以来，国企改革深入推进，在国资管理体制改革、混合所有制改革、企业公司制改革等方面取得了显著进展，有效落实了国有资本做强做优做大的战略任务，国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力得到进一步增强。总体来说，此轮改革的进展具有以下三个方面的突出特点。

第一，改革的方略和模式呈现出系统性特点。首先，文件体系、试点体系和实施体系等三大体系整体推进。从2015年开始，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系，并在改革环节推进了十项“改革试点”;同时，配合改革加快推进实施“双百企业”行动、区域性国资国企综合改革试验、培育具有全球竞争力的世界一流企业等重大战略，改革的顶层设计和四梁八柱大框架已经形成。其次，国资改革、国企改革和配套改革等三项改革并驾齐驱。以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，协同推进国有经济布局结构优化、国有企业股权结构合理、国有企业治理结构完善和国资监管体制健全，并加快推动落实国有企业产权制度改革、垄断行业改革、监督防止国有资产流失措施、国有企业党建举措等配套制度和政策。再次，中央国企、地方国企和金融国企三类国企改革齐头并进。除了中央国企加快推进改革以外，地方国企也出台了“1+N”的文件体系，并大胆创新实践国资国企改革;同时，在《关于完善国有金融资本管理的指导意见》的引领下，金融国资改革力度前所未有。

第二，改革的方式和路径呈现出联动性特点。首先，联动推动国有企业分类改革和国有经济布局结构优化。加快推进商业类和公益类两类企业的分类改革，通过改革促进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域不断集中，国有经济布局结构得到进一步优化，国有企业在军工、电网电力、石油石化、交通运输、电信、煤炭等行业的占比超过了80%。其次，联动推动混合所有制改革和现代企业制度建设。前三批50家混改试点企业中已有70%基本完成或即将完成混改的任务，正在推进第四批160家国有企业的混改试点，三分之二以上的中央企业引进了各类社会资本，各省区市混合所有制企业户数占比达到56%，股权结构的不断优化有效推动了国有企业治理结构的优化。第三，联动推动国有资产管理体制改革和两类公司组建。分三批在21家中央企业开展国有资本投资、运营公司试点，30个省级国资委已改组组建国有资本投资、运营公司76家，为形成以管资本为主的现代国有资产管理体制提供了极为重要的基础条件。

第三，改革的领域和环节呈现出突破性特点。首先，国有资本授权经营体制改革实现突破。出台了《改革国有资本授权经营体制方案》，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面加大授权力度;并出台《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，最大限度减少了对企业生产经营活动的直接干预，为国有资产管理体制改革找到了着力点。其次，公司制股份制改革和规范董事会建设取得突破。中央企业集团层面和2600多户全民所有制子企业全部完成公司制改制，实现了历史性突破;94家中央企业建立了外部董事占多数的董事会，中央企业所属二三级企业建立董事会的占比达到了76%，各省级国资委所出资一级企业中建立董事会的占比超过了90%，为企业完善公司治理、建立灵活高效的市场化经营机制奠定了基础。其次，混改员工持股改革得到突破。进一步放宽了员工持股的比例数量限制，中央企业选取了10户首批试点企业，目前已全部完成首期员工出资入股;28个地区共选取了164户首批试点企业，其中25户已完成员工出资入股。

二、国企改革进入深水区后将面临四个方面的重大矛盾和问题

第一，仍然存在的政企不分和明确国有企业的定位问题需要得到切实解决。政企分开是建立中国特色现代企业制度的基础。通过近年的改革，我国国有企业政资不分、所有权与经营权不分的问题有了明显改变，但政府对国有企业某些显性的、隐形的干预并没有真正解决，一方面政府把手中的各种经济发展资源用行政手段配置给了国有企业;另一方面政府干预国有企业经营发展活动的力度也在增强，把应该由政府承担的基础设施建设、公共服务等社会责任转嫁给国有企业。同时，国有企业的定位并未清晰，国有企业既要成为实施国家战略的重要力量，又要履行宏观经济调控责任，还要承担不少社会责任，依然没有成为独立法人和市场竞争主体。如果这两个问题不得到最终解决，实现在国有企业建立中国特色现代企业制度就会比较困难。

第二，分类实施国有企业改革和国有经济布局结构优化需要得到统筹推进。分类推进是整个国企改革的总导向，这项改革的最终目的要优化国有经济布局结构和不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。近几年，企业功能界定任务基本完成，中央企业集团层面和子企业功能界定与分类工作全部完成，32家省级国资委所出资一级企业完成功能界定与分类工作。但是，在398个国民经济行业中，国有企业涉足的行业仍有380多个。特别是，在各层面国企改革操作中，分类改革与国有经济结构优化、提升国有经济竞争力与保障力结合，没有统筹考虑功能分类后是否能够实现国有经济总体上对竞争性行业影响力大幅减弱和公共服务效率和能力大幅提高。只有统筹推进分类改革和优化布局能力提高，才能真正实现国有企业做强做优做大的战略目标，才能优化国有企业在我国经济社会发展中的核心功能。

第三，国资管理体制改革和国有企业经营激励机制问题需要得到兼顾处理。国资管理体制改革是国资国企改革的牛鼻子，国资管理体制改革的一个目的就是要通过合理放权和完善监管，强化国有企业的激励，提升国有企业生产经营效率，最終实现国有资产的保值增值。其中，优化国有企业经营激励机制是一个关键环节。然而，党的十八大以来，国资管理体制改革取得了不少成绩，但是进展仍然缓慢，国有企业的约束在某些领域甚至加强了，激励不足的问题没有根本改善，激励和约束呈现出不对称，特别是问责制度与鼓励创新之间的矛盾没有得到很好处理。比如，国有企业应该享有的用人权、分配权等，在文件制度规定上已经明确，但是由于国资管理体制改革还不到位，董事会普遍还没有真正享有。因此，未来的改革必须协调好国资管理体制改革和国有企业经营激励机制。

第四，混合所有制改革问题和公司治理结构优化问题需要得到协同落实。通过优化国有企业股权结构促进健全公司法人治理结构，是上一轮和此轮国企改革的重要抓手和路径。从数量上看，绝大部分国有企业进行了股份制改革和混合所有制改革，70%的中央企业已进行了混改，近一半的地方国企进行了混改。但是，客观来说，无论是上一轮的股份制改革还是此轮的混合所有制改革，对完善公司治理和转换经营机制的作用仍然有限。其主要原因在于，“一股独大”的问题没有得到根本解决，国有企业体制机制改革缺少相互制衡的产权结构支撑。与此同时，中央企业集团公司的混合所有制改革和股权多元化的问题仍然是改革的一个难点，如何加快集团公司的产权制度改革和产权结构优化也是未来国企改革需要重点突破的难题。

三、国内外形势复杂多变将从五个方面给国企改革提出新要求

第一，全球规则约束明显增强，要对接好国内国企改革和积极主动参与全球经济治理的关系。近年来，全球治理规则不断变化调整，特别是一些针对我国国有企业管理体制的规则变的越来越不利于国有企业在全球范围的生产经营活动。一是欧美日等地区和国家要求，在现行WTO多边补贴规则中纳入国有企业问题;二是许多发达国家要求修订公共机构认定标准，对国有企业特别是国有金融机构的生产或经营要进行限制;三是某些发达国家提请国际组织对国有企业补贴范围重新进行界定，从财政行为扩大至金融和其它领域。因此，未来我国国企改革必须针对这些国际规则的调整与变化，一方面在改革中必须对接这些国际规则，另一方面要积极参与国际规则制定，主动营造国企改革的良好国际环境。

第二，全球价值链显著嬗变，要处理好国内国企改革与鼓励和促进国企参与全球竞争的关系。国际金融危机之后，全球价值链出现了比较明显的变化，一是全球价值链呈现“东进”趋势，参与度增长最快的区域是东亚、东南亚和南亚;二是由于数字技术、人工智能及新兴市场内需扩大等因素，全球供应链变得更短、更快、更智能，跨国公司间的竞争越发激烈;三是我国在全球价值链上的地位明显提升。在这样的背景下，我国企业在全球竞争中虽然面临更大压力，但是也存在诸多机遇。因此，我国提出要将国有企业建设成为代表中国参与国际竞争的重要力量，并培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。因此，国企改革必须要服务于国有企业的国际竞争，要通过改革提升效率、塑造能力和打造品牌，为国有企业国际竞争力提升和国际化战略实施提供制度保障。

第三，我国经济增速下滑，要把握好完善中国特色現代企业制度与提升国有企业竞争力的关系。近几年，我国经济增速逐步下滑，在宏观经济环境趋弱的情况下，不论是国有企业还是民营企业，生产经营遇到了诸多困难。在这样的背景下，一方面要继续保持国有企业的竞争力，另一方面要加快国有企业的调整，推动国企改革的难度将加大。因此，在经济下行压力加大的情况下，完善中国特色现代企业制度既要有长远的目标，也要兼顾现实目标，不能因为改革在短期内损害了企业的投资经营行为，削弱了企业的竞争力，这样才能保证企业改革的激励性和能动性。

第四，主要行业集中度提升，要协调好国有经济布局优化与提升国有经济控制力、影响力的关系。随着我国工业化进入中后期，产业体系完备程度不断提升，各行业的市场集中度在近年都开始提升。从全球的市场规律来看，当行业市场集中度提升的阶段，大企业往往扩张速度很快，且最后成为该行业稳定的重要性企业。在我国，国有企业在很多行业的控制力、影响力都较强，行业市场集中度提升将进一步促进这些行业国有企业的占有率;但另一个方面，我们又要强调国有经济布局优化，特别是在一些竞争性领域要有进有退、有所为有所不为，要与民营中小企业和谐共生发展。因此，在这样的背景下，未来国企改革既要优化国有经济布局，又要提升国有经济控制力、影响力，从而既实现国有企业主导作用有效发挥，又不影响民营经济发展空间。

第五，国内市场各类风险集聚，要平衡好国有资产监管体制改革与提升国有企业抗风险能力的关系。此轮国企改革是在我国长期结构性矛盾形成的风险逐步释放的阶段展开的，平衡好促改革与防风险的关系依然是未来一段时期国企改革必须面对的问题。资产负债率高是当下我国国有企业可能产生重大风险的源头，在国有资产监管体制改革中，既有效强化企业的债务管理，又通过合理放权推动企业灵活经营和提升效率，避免一刀切产生的债务风险提前暴露，提升国有企业抗风险的能力，在改革中有效释放其长期积累的相关风险。

（吴敏，中国社会科学院社会科学文献出版社。曾铮，国家发展改革委市场与价格研究所）