双擎发力 同步推进“新基建”与“老基建”

吴文化　向爱兵

2018年底中央经济工作会议首次提出，“要加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。日前，在统筹推进疫情防控和经济社会发展的关键时期，中央再次强调要“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。疫情之下新型基础设施（以下简称“新基建”）已成为社会各界和资本市场关注的焦点和热点，并被视为对冲当前经济下行压力、构筑科技创新和产业升级之基、支撑经济体系现代化的关键领域。2020年和未来较长一段时期“新基建”如何发展？传统基础设施建设（以下简称“老基建”）又将何去何从？如何把握“新基建”与“老基建”的边界？如何看待“新基建”与“老基建”統筹发展？这些疑问是当前各级政府决策部门亟待明确的议题。

一、基础设施投资是稳增长、转动能的重要引擎

基础设施是国民经济和社会发展的基石。加大基础设施投资力度，是推动经济持续增长的主要动力，更是重大危机发生后拉动经济回升、稳定经济社会运行秩序的“强心剂”和“压舱石”。回顾我国过去数十年的快速发展，通过扩张性财政政策加大基础设施投资在应对重大突发事件中发挥了重要作用。

以固定资产投资角度分析，在应对1998年南方洪灾和亚洲金融危机时，交通等基础产业就被选择为刺激经济的重点投资领域之一，1998年和1999年交通运输业①固定资产投资与全国GDP的比例均达到3.2%，交通投资占全社会固定资产投资总额比例均达到9.5%，之前最高年份是1994年的2.8%和8.1%。为应对2003年“非典”疫情造成的经济影响，并借助我国加入WTO带来的机遇，政府采取加大基础设施投资政策，2003年全社会固定资产投资与全国GDP比例首次超过40%，其中交通投资与GDP比例首次超过3.5%，其后几年均保持快速增长。在应对2008年第一季度我国南方大部分地区暴雪冻雨灾害和下半年亚洲金融危机中，加大基础设施投资又一次被作为刺激经济的重要手段，并产生持续性影响，2008年全社会固定资产投资与全国GDP比例首次达到55%，2009年达到66%，2010年更前所未有地接近70%，其中2009年和2010年交通投资与GDP比例分别达到6.4%和6.9%，而之前最高年份均未超过5%。可见，在应对具有全局性影响的重大突发事件时，将投资工具作为发力点具有短期的刺激效应和中长期的乘数波及效应，虽然由此产生的关联影响在业内莫衷一是，但其易操作性和有效性毋庸置疑。

新冠病毒疫情爆发以来，居民消费受到抑制，外贸压力陡增且不确定风险加大，我国经济运行秩序和增长动能受到了巨大冲击。当前经济下行压力持续加大，应考虑将加大基础设施投资再次成为稳定经济运行秩序、快速促进经济复苏的重要抓手。但与之前历次危机中通过“老基建”促投资、稳增长的做法不同，本轮扩大基础设施投资应强调“老基建”和“新基建”并重，“双擎”驱动，“两手”发力。充分发挥“新基建”保增长、转动能、调结构、育优势的重要作用，巩固增强“老基建”补短板、惠民生、保稳定的基础能力，全面提升基础设施整体质量效益水平，更好地支撑引领经济快速复苏和健康可持续发展。

二、把握“新基建”与“老基建”的内涵和边界

目前，现有政策文件中所涉及“新基建”主要指5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心等基础设施，属于新一代信息科技技术基础设施范畴;“老基建”一般理解为：铁路、公路、机场、港口、管道、电网、水利、市政、物流等工业化基础设施。事实上，“新基建”与“老基建”是一个相对概念，基础设施的更新迭代与动力革命、科技革命、产业革命息息相关。纵观世界近代历史三次工业革命，新能源、新技术和新兴产业都带来了新型基础设施的变革兴起和快速发展，同时也推动了传统基础设施的改造升级甚至更新换代。18世纪60年代以蒸汽机发明和使用为主要标志的蒸汽革命催生了铁路、轮船港口、煤炭工业等基础设施;19世纪70年代以内燃机和电力的广泛使用为主要标志的电气革命创造了汽车、飞机、电话、电报等交通通讯工具，催生了公路、机场、管道、电力、通讯等基础设施;20世纪40—50年代以原子能、电子计算机、空间技术和生物工程的发明和应用为主要标志的信息革命催生了计算机、互联网、无线通信、核电站等基础设施。历史实践表明，相对上一个科技或产业发展阶段，“新种育新苗”的新兴基础设施或“老树发新芽”传统基础设施都属于新型基础设施范畴。譬如，相对无硬化路面的自然公路，20世纪30年代出现的高速公路并非源于重大科技或能源变革，而是迫于二战通勤和战后经济恢复的需要，属于典型的“老树发新芽”。

新时期伴随全球新一轮科技革命和产业变革加速推进，我国经济社会发展将逐步从工业经济向数字经济、知识经济时代过渡，基础设施的内涵、边界也将随之革新和拓展。以5G、人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代通信技术为核心的新技术革命，不仅会催生出人工智能、工业互联网、物联网、数据中心等“新种育新苗”的新型基础设施，还会极大地改变能源、交通和生产生活方式，重塑产业分工时空格局，推动“老基建”更新换代，促进绿色能源（充电桩、风力发电站）、智慧公路、智慧铁路等“老树发新芽”的新型基础设施快速发展。

三、精准匹配需求快速变化需要新老基建共同发力

当前，我国经济社会发展正处于在一个快速变化的时代，日新月异的科技进步和多元、个性化的生产生活需求以及隐含诸多不确定性因素的黑天鹅、灰犀牛事件，迫切需要“新基建” “老基建”共同发力，加快构建形成及时响应和精准匹配不同结构或场景需求、具有强大适应与快速调整能力的基础设施供给体系。

（一） 疫期疫后促进经济回升需要新老基建共同发力

在统筹疫情防控和经济社会发展的关键时期，加强事关脱贫攻坚、交通能源、重大水利、农业农村、生态环保、市政设施、社会民生、城镇老旧小区改造等的“老基建”项目投资建设非常重要。一方面，疫期停工停产的“老基建”项目数量多、投资规模大、就业人口多，尽快推动“老基建”项目复工开工，有利于尽快稳定经济社会秩序运行和收入转化。另一方面，疫期疫后持续发力推进国家规划已明确的重大“老基建”项目投资建设，有助于补短板、强弱项、促增长，充分发挥有效投资关键作用，加快推动经济增长动能迅速回升。

与此同时，加快推进“新基建”项目投资建设也显得非常紧迫。一方面，新冠病毒疫情的爆发催生了新消费、新需求，从而使得以光纤宽带、4G/5G、数据中心、云计算等基础设施为支撑的互联网医疗、教育直播、在线办公、公共服务等产业互联网新兴业态呈现爆发态势，当前亟需增加“新基建”供给来及时响应和适应新需求，实现供需精准对接匹配。另一方面，疫情也暴露出了我国在公共危机应对、城市治理等方面还存在一些薄弱环节，加速“新基建”有助于加强医疗卫生和应急管理能力建设，有力提升城市管理和社会治理现代化水平。

（二） 新时期推动高质量发展需要新老基建共同发力

长远来看，推动经济高质量发展要统筹好新型与传统基础设施发展的关系，推动“老基建”和“新基建”共同发力。现阶段，我国交通、物流、能源、水利、市政等“老基建”设施网络还存在诸多短板和不足，基础设施供给在区域间、城乡间、城际间以及不同消费群体、软硬实力和“建管养运”各环节之间仍然存在发展不平衡、供给不充分等结构性问题，基础设施的整体质量、综合效能和服务水平还有很大提升空间，亟待加快建设和改造升级。其中，还有很多“老基建”项目是“十三五”以及中长期专项规划的重大任务，未来5—10年需要按照规划加快推进实施。“新基建”能够大幅提升传统基础设施质量水平，助推智能交通、智能电网、智慧物流、智慧水利、智慧城市等蓬勃发展，而且关联的是智能制造、物联网、车联网、智能驾驶、无人配送、新型储能材料等庞大的新兴产业集群和5G终端消费、网络教育、远程医疗、网络娱乐等潜力巨大的新兴消费。因此，加速“新基建”有利于改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，促进数字经济、智能经济和绿色经济等新经济发展，推进经济转型升级和高质量发展，加快构建形成现代化经济体系。

四、统筹兼顾，加速“新基建”提升“老基建”

（一）统筹谋划“新基建”与“老基建”顶层设计

目前，我国交通、物流、能源、水利、通讯等“老基建”领域都编制了中长期网络布局规划或行业发展规划，并建立了成熟的规划评估和动态调整机制。但对“新基建”而言，其发展态势、建设思路和发展重点尚处于研究探索阶段，缺乏必要的战略考虑。因此，当前应着力加强“新基建”顶层设计，尽快启动“新基建”空间布局、目标思路、发展重点等重大专项规划研究工作;做好新老基建的规划引导，以加快推进基础设施高质量发展为主线，加强“新基建”与“老基建”顶层设计的统筹衔接。加快推动《基础设施高质量发展规划》研究编制工作。

（二）统筹协调“新基建”与“老基建”时序重点

加快推进“新基建”项目进展，并不意味着弱化偏废“老基建”，“新”“老”基建在未来将长期存在，“老基建”在较长一段时期内仍将在国民经济体系中起着“压舱石”作用。主要矛盾可能在于：在国家财力、资源环境受限的前提下两者必须共同分担年度投资规模和资源环境容量。因此，无论当前还是长远，统筹协调好“新基建”与“老基建”项目的建设时序、重点、资源配置就显得非常重要。各级政府应充分考虑不同时期经济社会发展面临的形势要求、突出问题和战略支撑需求，统筹考虑基础设施体系短板领域和建设重点、存量升级和增量创新以及土地、资金、人力等资源要素的配置能力，合理安排项目建设时序，有序推进“新基建”与“老基建”重大项目建设。

（三）统筹建立高效协同的新老基建政策支撑体系

同步推动“新基建”和“老基建”，要多措并举、统筹协调，加快构建形成高效协同、保障有力的新老基础设施政策支撑体系。一是采取积极的财税政策和“精准滴灌”的支持政策，加大对战略新兴产业“新基建”和升级更新“老基建”项目的财政性资金投入。二是从体制机制和制度源头上重塑基础设施发展资金运转体系，广泛调动民间投资积极性，灵活采用PPP、使用者付费等投融资模式，统筹“新”“老”基建全生命周期资金运转，提升资金使用效率，有效防范各级政府潜在的债务风险。三是加强宏微观政策综合协同调控功能，加大对“新基建”增长和“老基建”升级更新项目的土地、环保、能耗等政策支持。四是營造良好的营商环境，简化审批流程，加强人才培养，优化相关技术规范和标准体系，加大基础性、战略性、前沿性技术攻关力度，加大新材料、新技术、新工艺研发和应用。

（四）推动“新基建”与“老基建”共享融合发展

顺应科技创新发展和产业大融合趋势，着眼新旧动能接续转换的发展要求，创新要素投入方式，加快推动“新基建”与“老基建”共享融合发展。一是推进“新基建”与“老基建”资源共享、设施共建、空间共用。充分利用传统基础设施网络和经济要素资源，统筹“新基建”与“老基建”空间布局和要素连接，加快推动实现“新”“老”基础设施资源“一张图”、规划布局“一张图”。二是充分发挥新一代信息技术和新能源关键技术的牵引作用，加强大数据、云计算、3D打印、人工智能等先进技术在交通、能源、水利、市政等传统基础设施领域的广泛应用，加快推进“老基建”数字化、智能化、绿色化升级改造，用“新基建”改造提升“老基建”，或在“老基建”基础上搭接“新基建”。

注：

①交通运输业包括铁路运输业、道路运输业、城市公共交通业、水上运输业、航空运输业和管道运输业以及装卸搬运和奇特运输业。分析数据来源于《中国统计年鉴》。

（吴文化，中国宏观经济研究院运输所副所长。向爱兵，运输所副研究员）