“十四五”时期我国企业“走出去”合规风险研究

田昕清　刘丁源

近年来，我国企业“走出去”合规风险频发，对我国在“十四五”时期进行境外投资产生重要影响。企业合规风险不断攀升主要受内外部两方面因素影响。一方面，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚时期，面临经济增长速度“换挡”的阵痛。另一方面，我国企业合规管理能力欠缺，“走出去”风险识别和防控能力仍有待提高。对此，我国企业应不断强化政府引导、高度重视合规培训、定期实施合规评估、持续完善合规体系，助力我国企业“走出去”行稳致远。

一、我国企业“走出去”合规经营的发展特点

随着国际经贸格局不断向纵深演变，我国企业“走出去”合规经营的重要性不断凸显。回顾我国企业合规经营发展历程，大致经历了“蒙昧期”和“懵懂期”，并逐渐呈现出由“内嵌式发展阶段”向“共识式发展阶段”过渡的特点。

（一）我国企业合规经营发展历程

改革开放后，我国企业“走出去”步伐不断加快，跨国经营已经成为拓展业务规模、提升企业国际竞争力的重要途径。但是，我国企业合规管理的发展历程却非常短暂。大致可分为两个阶段，第一阶段为对合规知之甚少的蒙昧期。第二阶段为初识合规的懵懂期。第一阶段，我国企业即使因违规被制裁，也不会从合规角度分析并制定应对措施，而是采取“一事一议”的态度尽快处理纠纷。第二阶段，我国虽然逐步认识到合规管理的重要性，但却未能对标跨国企业合规架构，仍然以被动应对为主。

（二）我国企业“走出去”合规经营的发展特点

1、内嵌式发展阶段

自上世纪90年代到2008年，合规经营大多为企业对自身的要求，从性质上来说属于内部行为，是企业文化的一部分。这一时期可被称之为“内嵌式发展阶段”，具体有如下几个特点：一是合规与业务领域密切相关，企业并不会关注整体合规架构的搭建，而是根据企业经营领域参考相关规定;二是合规与法律密切相关。这一时期，由于合规经营还未上升至全球层面，也未形成国家共识，因此企业因触犯规则而遭受制裁的行为并没有被冠以合规风险的标识，充其量被看作是企业的法律风险。21世纪初，世通公司（WorldCom）与安然公司（Enron Corporation）等跨国企业爆发的合规丑闻事件再一次引起了国际社会对企业实行合规监管的大讨论，也从另一方面推动了《萨班斯—奥克斯利法》的出台。可以看到的是，这一系列案件的出现虽然并未将合规提升至全球层面，但从某种程度上推动了合规向“共识式阶段”发展。

2、共识式发展阶段

进入21世纪以来，一系列重大案件的发生使企业合规成为跨境经营不可回避的重要话题，也是将企业合规推向质变的重要标志。此后，合规成为各国企业开展境外经营的重要环节，并有不断强化的趋势。在此阶段，企业合规经营主要表现出以下几个特点：一是企业合规经营已经成为全球跨国公司开展境外业务的共识。大型跨国企业纷纷建立起合規体系，以期提升合规风险防范能力;二是企业合规已经由单纯的法务行为演变为集内审、风控、法务、财务等制度为一体的综合管理架构，为企业开展跨境经营提供全方位护航。

二、我国企业“走出去”合规风险发展现状及趋势

（一）我国企业“走出去”合规风险发展现状

为刺激经济发展，欧美国家纷纷拿起贸易保护主义武器，通过阻止发展中国家商品进入本国市场的做法为本国企业腾出市场空间，对我国企业开展境外经营带来极大风险。从企业合规的发展趋势来看，我国企业“走出去”正在或即将面临的挑战除被动接受其他国家开具的巨额罚单外，还面临如何在合规困境中扭转局面，合理应对在“合规外壳”下实施的一系列政治和经济打压。继2019年5月美国对华为技术有限公司实施禁封以来，2019年10月7日，美国商务部工业与安全局（BIS）又将28家中国实体列入出口管制“实体清单”进行制裁，其长臂管辖的范围不断扩大，对我国企业开展境外经营造成了严重冲击。此外，欧盟和世界银行等国际组织近年来针对我国企业的制裁力度也持续加大。

（二）我国企业“走出去”合规风险发展趋势

2010年以来，企业合规的内涵及外延不断扩大，特别是随着中美贸易问题白热化程度加剧，各国对“规则”的操纵致使企业合规更加困难，甚至呈现出政治化发展趋势。主要表现在以下几个方面：第一，主权国家及国际组织出于政治性考虑不断出台不合理的国内规则;第二，将特定企业列为具有政治意图的投资经贸主体;第三，制定具有明显政治色彩的“实体清单”，打压政治对手。对于以上发展趋势，我国企业境外经营时开展的合规将由单纯的法律法规风险防范逐步转变为掺杂经济、外交、国家安全等因素的综合性规则风险，极大损害国际贸易及投资的自由化发展，对国际经济走势造成重大负面影响。

三、引发企业合规风险的外部原因

后金融危机时代，全球经济一体化步伐严重受阻，经贸问题不断升级、新型贸易保护措施层出不穷、行业监管规则不断收紧，成为引发我国企业境外经营合规风险的重要外部原因。

（一）经贸摩擦不断升级

受贸易保护主义升温影响，各国因经济实力、经济结构等因素而产生的经贸问题愈演愈烈，严重挫伤了全球经济增长韧性，加剧了我国企业境外经营风险。一方面，针对中国发起的一系列贸易调查使我国制造业遭到重创。另一方面，其他国家间的经贸问题增加了我国企业境外投资的不确定性。

（二）新型贸易保护措施层出不穷

进入21世纪以来，科技发展正在重塑经贸关系，贸易保护措施也呈现出新的特点，主要表现在以下几个方面：一是贸易保护范围扩大。随着技术发展，各国不断扩大贸易保护范围，增加贸易保护措施，开始围绕知识产权、气候变化、社会责任等设置贸易壁垒。二是技术性贸易壁垒增加。据 WTO 报告统计数据，2014 年以来 WTO 成员国每年提交的SPS通报（《动植物卫生检疫措施协议》）超过1600件，每年提交的TBT（《贸易技术壁垒协议》）特别贸易关注事项通常在70件以上。三是服务贸易纷争不断。受各国经济实力、经济结构、服务业基础差异的影响，发展中国家与发达国家在服务贸易结构、规模及竞争力方面的差距越来越大，西方发达国家趁机借助国际服务贸易问题来巩固自己的市场主导地位。

（三）行业监管规则不断收紧

近年来，经济全球化阻力不断攀升，各国对根本安全的考量因素也大幅增加，对政治、经济、生态、数据、高科技等领域的管理规则大幅收紧，对外国投资者开展境外经营带来合规风险。在反腐败领域，各国持续加强反腐败执法力度。2018年1月至9月，美国司法部（DOC）与证券交易委员会（SEC）针对企业及个人的执法案件已达32起，使赴美投资不确定性大大增加。2017年12月11日，英国国际发展部和内政部联合发布了《五年反腐败规划》，为英国政府打击反腐败提供了框架性指导意见。在数据安全领域，各国对数据信息的保护力度不断加大。2018年2月22日，澳大利亞《数据泄露通报法案》正式生效，该法案要求营业额超过300万的澳大利亚企业必须就任何可能对居民造成严重影响的数据泄露事件上报给澳大利亚信息专员办公室（OAIC）。2018年5月25日，《欧盟数据保护通用条例》（General Data Protection Regulation，以下简称GDPR）生效，GDPR规定的“域外适用”条款极大冲击了外国投资者在高科技信息行业的业务拓展。以上这些规定都表明各国的行业管理规则不断调整并出现大幅收紧趋势，加剧了我国企业境外经营的合规风险。

四、引发企业合规风险的内部原因

企业合规管理能力是企业开展境外经营的重要依托。相对于发达国家，我国企业的合规管理能力仍然欠缺，具体表现为合规意识较淡薄、合规培训不系统、合规体系不健全、事后合规不到位、合规评估待开展，这些短板已经成为我国企业因违规被制裁的重要原因。

（一）合规意识较淡薄

目前，我国企业对合规管理的重视程度远远落后于发达国家，合规意识较为薄弱。主要表现在以下几个方面：第一，多数企业并未设立合规部门。从业内人士开展调查的情况来看，2016年，外资企业中设立合规部门的比例为90%以上，而中国企业这一比例则仅为20%左右。2017年，频发的合规风险倒逼企业设立合规管理部门，这一比例达到75%，但我国企业的合规部门大部分只是名义上的增设，实质工作内容并没有明显变化。第二，对合规内涵认识不到位。目前，虽然我国已经出台《合规管理体系指南》（GB/T35770）《中央企业合规管理指引（试行）》《企业境外经营合规管理指引》等一系列部门规章，但企业在境外经营实践中对投资风险的事前预警、事中处置和事后补救仍然不到位。第三，管理者重视度不够。从我国企业大多数合规部门设置的层级来看，合规管理并未上升到决策层，而仅为法务部门或内控部门，风险出现后，从部门负责人到高层决策者往往历时较长，且传达不到位，因此很难对境外经营的风险做出迅速决断。

（二）合规培训不系统

随着我国企业在境外被制裁的范围不断扩大，合规培训热度在我国迅速飙升。不可否认，各类培训对企业开展境外经营起到了某种程度的指导作用，但从目前的培训情况来看，各类机构的培训模式相同，主题类似，各机构培训内容也出现重复，对企业产生的实际指导意义非常有限。此外，合规的专业性决定了合规培训必须具有深度和连续性，而目前市场上各类培训课程设置的系统化有待升级。

（三）合规体系不健全

在合规体系的架构搭建和实际操作过程中，我国企业并没有根据不断变化的国内外环境进行适时调整和更新，主要表现在以下几个方面：一是形式整合大于实质整合。2015年以来，国务院国有资产监督管理委员会、国家发展改革委陆续发布《关于全面推进法治央企建设的意见》《中央企业合规管理指引》（试行）《企业境外经营合规管理指引》等文件，各企业开始探索建立统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度体系，建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台，但是，大部分企业只是将原有的法务部门、财务部门进行整合，将名称改为法律合规部或风险合规部，但各部门人员依旧按照原来的工作内容继续开展业务，并没有进行全方位整合。二是全流程合规管理尚未建立。目前，我国企业的合规管理重点主要集中在体系本身的完整性，并没有将投资目的国国情融入合规管理流程中。

（四）合规评估待优化

随着境外合规问题不断凸显，合规评估成为企业提升境外经营风险防范能力的重要手段。但是目前仍存在以下几个问题：第一，开展合规评估的企业仍为少数。2017年《合规管理体系指南》发布以来，合规经营逐渐被我国企业所熟知，但截至目前，建立合规管理体系的企业仍是少数，结合经营领域定期开展合规评估的更鲜有涉及。第二，评估指标体系未建立。据调查，目前国内并没有服务企业境外经营合规评估的标准体系。在企业已经开展的合规评估中，大部分与尽职调查类似，与国际标准相差甚远。第三，评估机构略显薄弱。目前，市场上还未出现专门针对合规风险防范的专业机构，律所是企业合规评估的主力军，但远远不能满足企业合规经营的需求。第四，评估效果不明显。当前情况下，只有个别企业开展合规评估，评估结果不公开，未起到行业预警作用，通过评估防范合规风险的效果并不明显。

（五）事后合规不到位

目前，大部分企业都将合规重点放在事前阶段，缺少对风险出现后的应急预案及止损措施。具体来说，企业境外经营事后合规不到位主要表现在以下几个方面：第一，对国际投资争议解决机制不了解。以世界银行下设投资争端解决中心（ICSID）为例。该中心截至目前共有758例案件，中国作为原告的共有6起（分别为澳门Sanum诉老挝案、香港渣打银行诉坦桑尼亚案、北京城建集团诉也门案、平安保险公司诉比利时案、香港渣打银行诉坦桑尼亚电力供应公司案、Tza Yap Shum 公司诉秘鲁案），作为被告的共有3起（分别为Hela Schwarz GmbH诉中国案、Ansung Housing Co.， Ltd.诉中国案、Ekran Berhad诉中国案），我国企业主动发起的案件在总案件中占比仅为0.08%。第二，对国际组织运作规则不了解。以世界银行为例，近年来，被世界银行列入黑名单的中国企业不断增多，究其原因，就是对其运作规则不甚了解。例如，在国际招投标领域，为提高中标几率，数家中国企业往往会进行恶性竞争，相互披露对方不合规的行为，这些披露信息往往会成为世界银行制裁企业的有力证据。

五、企业应对境外经营合规风险的政策建议

综合研判，我国企业境外经营合规管理仍处于探索发展阶段，为进一步增强我国企业风险防范能力和国际竞争力，降低境外经营合规风险，应从以下几方面着手，提升企业境外经营合规管理水平：

第一，不斷强化政府引导。要增强企业合规管理立法“硬度”，逐步将“指引性”立法转变为“强制性”立法，从部门设置、队伍建设等方面加大企业境外经营合规管理的强制力度，加大违规责任追究力度。要不断厚植企业合规文化、完善制度建设和执行规范、将合规经营深植高层管理人员和普通员工日常行为中。要推动企业设立合规部门，组建合规团队，负责合规风险防范工作，使合规管理成为企业“走出去”的前置程序。

第二，高度重视合规培训。根据境外经营特点，分国别、分行业开展定期培训。在国别培训中，介绍国际总体投资形势，投资目的国最新法律规范、行业规则和文化风俗等，使企业更好把握投资方向，降低投资风险;在行业培训中，分析不同领域的最新规定以及各国在该领域的监管实践。

第三，定期开展合规评估。结合我国政策导向，要求企业定期开展合规评估。由第三方专业评估机构建立符合企业自身投资情况的指标体系，从程序及实体方面对企业存在的合规问题进行问诊把脉，最大限度降低境外经营合规风险。

第四，持续完善合规体系。一是建立企业各部门间的联动机制。扩大合规部门与业务部门的职能交叉范围，使合规部门直接参与职能部门管理规章和业务部门流程规范的制定与修改，提供专业指导和支持;二是厘清企业内部法务、风控、内控等各部门的职责范围。明确合规与其他部门的界限，形成完善、严格的授权、监督机制，形成违规必究的企业氛围。

第五，加强合规标准话语权建设。为进一步增强我国在全球合规标准方面的引领角色，充分发挥合规标准在指导企业提升合规管理能力中的作用。下一阶段，要从以下几个方面引领合规标准话语权建设：一是深入研究发达经济体在合规话语权体系建设方面的经验和做法;二是认真学习世界500强企业在合规管理搭建方面的先进实践;三是重点关注合规事件爆发后西方国家企业的应对策略。

第六，培养壮大合规管理人才队伍。支持并鼓励高校设立合规管理专业方向，探索设立以“合规导论、合规架构、专项合规”为主要内容的合规管理方向课程，以人才为抓手，带动企业形成全流程合规管理制度文化，推动合规事业再上新台阶。

（田昕清，国家发展改革委国际合作中心助理研究员。刘丁源，中国人民大学应用统计学专业硕士研究生）