特朗普政府放松规制改革对互联网行业影响分析

□ 文 陈维宣 呼丽梦 吴绪亮

近年来，美国特朗普政府在放松规制和简政放权等方面持续发力，推动了很多针对性改革举措，对各行各业均产生了深远影响。据美国近日发布的《2020年总统经济报告》显示，自特朗普放松规制改革政策实施以来，美国互联网服务的相对价格平均每年下降2.28%。实际上，受放松规制政策的影响，不只是互联网服务消费者和宽带用户从中受益，也有助于推动整个行业及社会经济的良性发展。

特朗普的放松规制改革虽然有一定争议，但在经济领域的积极影响不容忽视，相关改革做法得失值得关注和深入研究。本文综合《2020年总统经济报告》、白宫官网文件等相关资料，分析了特朗普政府放松规制改革对互联网行业的经济影响，以期为我国互联网行业的创新发展、新旧动能转换和国家数字竞争力提升提供有益借鉴。

一、特朗普政府的放松规制改革

据统计，在特朗普就任总统之前，美国联邦政府在2000-2016年间平均每年增加279项重大监管法规，其中具有重大经济意义的监管法规每年平均增长53项。特朗普在竞选期间对此大加批评，认为这些不断增长的迷宫般的规制政策，限制了行业竞争，摧毁了数以百万计的就业岗位，并严重抑制了经济增长。

2017年1月，特朗普就任总统之后，他明确表示，几十年来持续积累的监管政策使美国经济付出了高昂的代价，因此推动联邦政府对待监管态度发生了根本性转变，放松规制成为特朗普新政的重要内容。在此背景下，很多经济学家认为，特朗普就任总统标志着美国迎来一个全面放松规制的新时代。

为了减少繁琐的和不必要的监管政策，并降低新法规的增长速度，特朗普在上任伊始就放出了“大招”，即发布了第13771号行政命令，要求联邦各部门和机构每发布一项新的监管规则，就要先废除两项旧的监管规则。在特朗普近乎执着的推动之下，自2017年1月至2019年底，美国联邦政府已经通过了393项放松规制措施，并且仅发布了52项新的监管措施，放松规制措施与发布规制措施的比率已经远远超过了最初2：1的要求，趋近8：1。

特朗普的放松规制改革虽然招致了很多的批评意见，但在经济领域确实取得了显著的成功，在药品和互联网等行业的放松规制均成为推动这些领域经济增长的重要动力。在特朗普放松规制政策的作用下，政府监管成本大幅下降，从而促使就业市场进一步扩大，生产率和市场竞争得到提升，并推动美国经济持续稳健扩张。据统计，截至2019年12月，美国经济已经连续扩张达到127个月，这在美国历史上是最长的一次扩张。根据美国总统经济顾问委员会（CEA）的估计，放松规制改革将会在5-10年后完全产生效力，这种新的监管方式将使每户家庭的实际收入平均每年增加3100美元。

二、放松规制对互联网行业的经济影响

在互联网领域，特朗普政府的逻辑是，放松规制可以促进竞争和提高生产率，从而实现互联网服务价格的降低。这一改革思路得到了经济数据的支撑，根据美国总统经济顾问委员会的估计结果，互联网服务的相对价格在2006年12月-2016年12月的10年时间里，平均每年下降1.83%；而自2016年12月开始的过去34个月里，平均每年下降2.28%。价格降低不仅能够增加消费者剩余，使消费者获益，而且也会为整个行业创造额外收益，并最终促进社会经济良性发展。

互联网放松规制的一个代表性举措是宽带隐私政策改变。在2016年以前，除非客户“选择不参与”数据共享，互联网服务提供商（ISP）们一般被允许使用和共享客户的个人数据，比如互联网浏览历史等等，这在当时是行业惯例。由于大量的用户使用了默认的共享选项，互联网服务提供商既可以从用户订阅费用中获得收入，也可以从使用或共享客户数据中获得收入。这也就是说，消费者实际上是通过部分付费以及提供个人数据来支付订阅服务的费用，从而形成一种有特色的商业模式。

然而，美国联邦通信委员会（FCC）在2016年出台了一项宽带隐私规定，禁止了此前广泛使用的“选择退出”（opt-out）操作。该规定于2017年1月3日正式生效，要求互联网服务提供商只能允许用户用金钱支付订阅费用，也就是使用“选择加入”（opt-in）操作。事实上，这一规定早在2016年以前就初露端倪，因为美国联邦通信委员会在2015年就已宣布根据《电信法》将互联网服务提供商（ISP）重新归类为普通运营商。

但是，美国联邦通信委员会的规定在特朗普上台后受阻，2017年国会通过了特朗普根据《国会审查法案》（Congressional Review Act）签署的一项反对决议，从而推翻了2016年FCC制定的规则，恢复了2016年以前保护客户隐私的监管方式，并阻止未来的政府采取相似网络安全监管的措施。特朗普通过这一行动向市场主体明确了政府对互联网市场放松规制的强烈信号，互联网服务提供商市场得以继续以较低的订阅费持续发展，而担心隐私的消费者也可以选择退出并要求互联网服务提供商不共享自己的个人数据。不过，根据对2013年美国电话电报公司（AT&T）推出的互联网优惠方案的调查报道，绝大多数消费者都会选择允许数据共享，以便有资格获得更低的订购费（每个月至少可以便宜29美元）。

统计显示，推翻FCC的optin规则确实可以降低有线和无线互联网服务的价格。《2020年总统经济报告》的估算结果表明，这两项服务的价格下降幅度都相当于每位客户可以在订阅期间节省约40美元，差不多等于得到零售客户许可后获取其个人数据的估算成本。

总而言之，在扣除消费者提供个人信息的成本，再加上增加的生产者剩余后，推翻这一“opt-in”规则可以实现每年约110亿美元的净节约。此外，放松规制还会鼓励资本和劳动力总供给的增加，以及促进包括在线广告在内的其他认为消费者数据有价值的市场的竞争。《2020年总统经济报告》预计这些影响后续将进一步推动每年创造额外约50亿美元的净收益，相应的额外实际收入约为每年110亿美元。虽然这些数字与其他市场的总体经济活动相比微不足道，但与市场在受到监管时的状态相比却意义重大。此外，在5-10年后，当放松规制的影响完全产生效力时，对实际收入的总影响估计可达到220亿美元。

在特朗普上台之前，2015年通过的另一项FCC监管法案限制了互联网服务提供商的垂直定价安排——即互联网服务提供商与网飞（Netflix）和雅虎（Yahoo）等互联网内容提供商之间的货币交易。2015年的规定还加强了政府对通信服务的监管，使得这些公司难以迅速应对竞争，难以在市场上提供新的产品和服务。通过“恢复互联网自由”的命令，FCC取消了对于垂直定价和其他对互联网公司的严格限制，回归到了《通信法》第一章对互联网服务提供商的监管程度。

相关的学术研究表明，宽带的垂直定价限制显著降低了宽带用户所获得服务的数量和质量，且用户增长与监管程度呈显著负相关。比如，2008年Hazlett和Caliskan研究了适用于美国数字用户线服务（DSL）而非电缆调制解调器（CM）接入的“开放接入”限制。他们发现，在对DSL服务的限制放松三年后，即从2003年到2005年，美国DSL订阅量增长了约31%，而美国CM的订阅量相对于发展趋势略有增长。截至2006年底，DSL用户数量比2003年第一季度前的数字用户数量增长了约65%，比2003年第一季度前的数字用户数量增长了800-1000万户。与此同时，加拿大的DSL和CM订阅并没有经历监管上的变化，订阅用户也没有随着趋势而增加。将这些发现应用到2017-2027年的互联网服务提供商市场，他们测算发现，通过取消垂直定价规则，特朗普政府“恢复互联网自由”的举措每年将增加500多亿美元的实际收入，其中消费者福利每年将增加近400亿美元。

三、美国互联网行业放松规制的启示

通过考察特朗普政府的放松规制政策改革及其对互联网行业的影响，可以发现政府放松规制政策，不仅为互联网行业创造了更加宽松的发展环境，促使其增强竞争并提高生产力，而且也为用户带来诸多好处，降低了消费者使用互联网服务的费用，从长远来看有助于推动整个行业及社会经济的良性发展。特朗普政府的这种放松规制的做法也为我国简政放权和互联网监管提供了有益的启示。

第一，放松互联网行业规制政策是应对新产业革命条件下全球科技竞争的重要策略。近几年来，德国和英国等欧洲国家纷纷提出各自的高科技发展战略，尤其是将互联网领域的人工智能视为引领新一轮科技革命和产业变革的关键核心技术。特朗普政府放松规制政策，其短期目标在于实现“美国优先”的战略意图，长期目标则在于在新产业革命中保持并增强美国的国家竞争力。对于中国而言，我们需要积极重视美国以及全球范围内的这种监管趋势转向。在新的国际经济政治条件下，坚持包容审慎的监管原则，在方向上应从强化规制转向放松规制，方式上应从差异性规制转向公平竞争规制，方法上应从正面清单制转向负面清单制，流程上应从前置审批转向后置监管，机制上应注重使用“规制沙盒”。

第二，权衡政府监管、商业竞争和科技创新之间的矛盾。高强度的政府监管，不仅扩大了政府的监管成本支出，提高了公共财政压力，而且将会在经济中产生强烈的结构性影响。与大型公司不同，中小企业和初创企业通常没有能力组建专业的律师团队和合规人员队伍，这使得这些企业在理解和遵守监管法规方面的压力变得特别繁重。即使是对大型企业而言，繁重的监管规则也会在一定程度上限制企业正当的市场竞争行为。出于合规的考虑，企业通常会采取更加谨慎的市场行为，降低了市场中的商业竞争；同时，会将更多的资源投入到合规部门，减少进行技术和业务创新的投入，降低了企业的创新能力。

第三，明确政府监管边界，权衡加强监管与隐私保护。隐私保护通常被作为加强监管的理由，但是我们也需要注意到，加强监管的政策有效性的实现。无论加强或放松规制，消费者都会对个人隐私进行估价，如果其对个人隐私的估价小于或等于企业提供的服务价格，那么消费者就会愿意交换比隐私价格更高的服务。这表明，“一刀切”和强制性的监管措施，不仅破坏了产业的发展潜力，同时也会损害消费者利益。当然，放松规制也并不意味着直接解除所有的规制措施，在制定监管政策时，市场失灵和信息不对称的情形也需要考虑进来。因此，需要进一步加强对监管政策与隐私保护之间的政策有效性研究，明确政府的监管边界，制定最优的监管政策，使社会福利最大化。■