北流市农村集体经营性建设用地入市现状及对策

黄明锋 陈炳超

[摘 要] 广西壮族自治区北流市是全国推进土地制度改革33个试点县（市）之一。本文通过对北流市农村集体经营性建设用地入市改革的发展历程进行分析，总结当地农村土地制度改革推进情况及取得的成效，并针对试点改革中遇到的问题提出建议，形成可复制、可推广的经验，为其他地区开展农村集体经营性建设用地试点改革工作提供经验参考。

[关键词] 农村集体经营性建设用地;入市;北流市

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）11-19-2

农村集体经营性建设用地入市，是指在符合土地利用总体规划、城乡规划及用途管制等前提条件下，允许具有生产经营性质的农村建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[1]。2015年3月被列入全国33个农村土地制度改革三项试点地区以来，广西壮族自治区北流市的试点实践迈出了较大的步伐，集体经营性建设用地试行“可入市、尽入市”的原则思路，建立了较为活跃的集体经营性建设用地市场，基本实现了集体建设用地与国有建设用地的“同价同权同责”[2]。农村集体经营性建设用地可以直接进入市场流转，改变了过去农村土地必须征收为国有土地才能进入市场的局面，建立了城乡统一的建设用地市场，结束了原来的二元化建设用地市场制度。这项改革意义重大、影响广泛、社会关注度高，但也存在一些问题。下面结合北流市改革试点经验，针对改革中遇到的问题，就如何开展农村集体经营性建设用地入市相关工作进行初探。

1 北流市农村集体经营性建设用地入市现状

自2015年3月启动农村集体经营性建设用地入市改革以来，截至2018年12月，北流市基本完成了国家下达的农村集体经营性建设用地入市改革任务。北流市积极大力推进农村集体经营性建设用地确权登记和土地颁证，灵活地采用不同土地入市的渠道和方式，主动搭建了集体经营性建设用地入市的土地交易平台。

北流市不断完善农村集体经营性建设用地入市相关制度，在多个重点、难点改革任务中进行创新性、突破性探索，为《中华人民共和国土地管理法》修订提供了可靠的政策实践样本。其中，北流市率先将农村集体经营性建设用地入市纳入本年度土地利用计划管理，探索尝试新增集体经营性建设用地入市等创新性做法，在《中华人民共和国土地管理法（修正案）》中得到吸纳。截至2019年年底，北流市已实施集体经营性建设用地入市158宗，面积551.67 hm2，成交价款22.20亿元，入市规模继续保持在全国33个试点地区前列。

2 北流市农村集体经营性建设用地入市取得的成效

2.1 开辟了实现多方收益均衡的新渠道

集体建设用地入市收益分配的主体为参与入市改革的代表其所有權的农村集体经济组织，包括镇、村委和村民小组三级农民集体。土地增值收益分配的方式是由村集体2/3的经济组织成员讨论通过，依据村民对入市土地的贡献程度不同获得差异化经济利益分配。在集体和国家之间则是政府根据不同的入市土地用途，即土地的资产价值显化程度和社会性来收取差异化入市收益调节金[3]。

北流市坚持统筹兼顾，把好增值收益分配关，制定差异化调节金比例，采用“按类别、有级差”的土地增值调节金使用收取的管理方式和土地调节金使用标准，按照“谁所有、谁收益”的土地调节金管理原则，建立了土地增值和经济收益分配的土地调节金管理机制。扣除土地增值和收益的调节金及各项集体土地使用成本的管理支出后，由农村集体组织在其内部进行土地增值收益分配。

北流市不断根据实际情况调整土地增值收益调节金征收比例，推进国家在集体土地与国有土地收益之间的平衡、农户在集体土地入市收益与国有土地征收补偿上的大体平衡、不同区域不同用途之间集体经营性建设用地入市的收益均衡，达到兼顾国家、集体、个人土地增值收益的效果，以此确保国家和集体的经济利益不受损失，同时合理提高个人收益。

2.2 有力撬动了对土地资源集约开发利用的新杠杆

通过组织实施科学、系统、有序地推进农村集体经营性建设用地的开发和入市，进一步解决了部分集体经营性农村开发建设用地和集体经营性用地开发闲置的各种结构性矛盾问题，整合了集约性开发和利用农村经营性土地的机制和资源，深挖了农村集体经营性建设用地开发和利用的巨大效益和市场潜力。这不仅盘活了开发农村建设用地，缓解和改善了农村集体用地分配失衡问题，还激发了广大农民更加珍惜开发农村集体建设土地，合理开发利用农村建设集体土地，增强农民参与、管理、监督开发农村建设集体土地的积极性。

2.3 有效解决了土地供需矛盾，促进了城镇化发展

北流市民营经济发达，民间投资活跃，中小企业较多且发展较好，集体经营性建设用地入市市场需求旺盛，且需求量逐年增大。但受限于年度建设用地计划指标紧缺，制约和影响民营企业的生存和发展。农村集体经营性建设用地入市，利用集体建设用地建设厂房，有效缓解了困扰乡镇10多年的建设用地紧张难题，有力促进了经济社会发展，从而让农民由被动城镇化转向主动就地城镇化，同时优化城镇产业布局，激活镇域经济发展新动能，加快推进当地城镇化发展。

3 北流市集体经营性建设用地入市存在的问题及建议

3.1 存在的问题

3.1.1 缺乏计划和规划利用土地问题。目前，北流市乡镇没有形成明确的科学的村庄规划和村级土地利用规划，土地利用过程中的土地利用规划主要是由地方乡镇人民政府编制的，全国境内还没有开展村级土地利用规划，没有具体明确乡镇、村的土地用途。由于乡镇没有根据自身和上一级规划制定合理的农村土地利用规划，并且未开展村级土地利用规划，所以乡镇的农村土地未实现高效利用，难以带动当地经济发展。

3.1.2 亟待明确集体经营性建设用地入市后续管理制度问题。在北流市集体经营性建设用地入市实际工作中，存在国土、住建、金融等行业管理配套政策尚未做到“相互打通”，导致土地入市交易后续程序难以推进的问题，主要体现在后续在建工程预售难、抵押难、融资难。

这种被动的局面一方面影响已入市项目的后续工程进度和资金回笼，另一方面对未来集体土地入市的需求产生不利影响，潜在的入市土地竞拍人可能因为以上问题退出土地交易，给下一步集体经营性建设用地入市工作顺利推进蒙上阴影。

3.2 建议

3.2.1 拓寬集体土地入市范围。存量集体经营性建设用地总量是固定的，缩小土地征收范围后，单靠存量集体经营性建设用地入市，无法满足经济社会发展带来的经营性建设用地需求。建议拓宽集体土地入市范围，只要是在符合规划的城市和乡村建设用地范围内的所有集体土地，包括存量集体建设用地，集体农用地、未利用地依法办理建设用地审批手续后，均可以进入市场流通，充分保障经济社会发展必要的用地需求。

3.2.2 编制土地利用规划。北流市作为土地制度改革试点城市，应根据改革情况合理编制和实施村级土地利用规划，管制土地用途，维护农民集体权益，促进北流市农村和农业发展;同时，解决北流市农村土地利用粗放等问题，解决农村民宿、旅游区开发等项目用地需求，为北流市集体经营性建设用地入市提供规划基础。

3.2.3 完善入市开发利用制度及监管。建议完善对应配套的法律法规，细化农村集体经营性建设用地入市的指导意见，对集体经营性建设用地的规定范围、条件以及进入土地市场的程序等内容做出更加详细的规定。建立健全市场交易规则和服务监管制度，完善集体经营性建设用地入市后开发利用监管规则[4]，一是与国有建设用地实行同等监管，避免国有建设用地和集体经营性建设用地供后监管二元化，导致监管混乱;二是明确集体经营性建设用地使用权期满处置政策，解除市场主体担忧，避免产生纠纷。

4 结语

农村集体经营性建设用地入市改革意味着集体建设用地可以直接对接市场、实现流转。这一新的模式既能提高土地使用效率，盘活农村集体经营性建设用地，有效利用这“沉睡”多年的土地资源，同时让“资源”变“资产”，切实增加村级集体经济收入，也为农民带来更多实惠。但是，对于规划利用土地、入市后后续管理制度等问题仍然需要进一步探索，才能真正推动集体土地有序、规范地参与市场交易，协调和保护好各方利益，切实促进农村经济发展。

参考文献

[1]高强，鞠可心.农村集体经营性建设用地入市的“北流经验”[J].农村政策研究，2019（3）：37.

[2]叶红玲.集体经营性建设用地的市场价值“新探”：广西北流的改革实践与探索[J].中国土地，2019（4）：4-8.

[3]陈朝新，黄新，李景汉，等.农村集体经营性建设用地入市对乡村振兴影响的探讨：以广西北流市为例[J].南方国土资源，2018（7）：38-43.

[4]夏方舟，严金明.农村集体建设用地直接入市流转：作用、风险与建议[J].经济体制改革，2014（3）：70-74.