公安法学课程体系构建和教学改革问题初探

[摘  要]在公安法治化建设的历史阶段，需要对公安法学教育进行深刻改革：转变重业务教育轻法律基础教育的教育理念，提高公安法学教育在公安教育中的地位，明确公安法学的教育目标，重构公安法学课程体系，树立教学内容的公安特色，创新教学方法。

[关键词]公安法学  课程体系  教学改革

学界认为：“法律职业可以包括三大类：一是法律实务工作者，包括法官、律师、检察官、公安警察、企业法务人员、公务员等;二是立法工作者;三是法学教师和研究人员。”公安人民警察是与法官、律师、检察官等并列的重要法律职业之一。众所周知，法律职业素养的养成需要系统而专门的学习和训练，以法学的极端重要和博大精深，我们很难想像一个原本对法律一无所知的人经过两三年的非系统训练即可从事法律职业，我们也很难将自己的生命、财产安全寄托在这样的人身上。法治社会建设对公安民警法律素养的要求应与法官、检察官、律师等无异，而目前的现状却远远达不到理想状态，从近年来媒体曝光的一些执法案例和以审判为中心的司法体制改革以后越来越多的公安行政败诉案例来看，公安民警在执法过程中面对法律问题时表现得极不专业，与法官、检察官、律师等相比其法律素养偏低是不能回避的事实。造成这种现象，一方面与以前的公安民警招录体制有关，大量非专业人员通过各种招警方式进入公安队伍，通过岗前短期培训便开始执法工作;另一方面，招录体制改革以后公安院校的法学教育存在诸多弊端也是重要原因。

公安院校法学教育的问题

笔者于2017年，对某公安院校治安管理专业毕业生中的80人进行了刑法知识调查测试，测试卷设置了30道试题（20道单选、6道简答、4道案例），包括了刑法学总、分论的27个基本知识点，测试结果是：15道单选中简单的记忆性知识基本能够正确选择，而理解性题目则不能做出判断;简答题中如正当防卫、紧急避险、共同犯罪等基本概念的理解尚达不到大体概括的程度;案例分析中反映的问题更大，体现不出法律职业思维，有些甚至对罪名都不能准确记忆。虽然80人的学习状况不能完全代表公安院校毕业的广大学生，但是不得不说，这是公安法学教育存在问题的一个缩影。导致这样结果的原因，笔者分析有以下几个方面。

1.公安院校教育理念的问题

目前，我国公安教育多为行业办学，强调公安业务教育，形成了“以公安教育为主体，以法学教育为补充的”的教育理念。这种理念不仅导致公安法学这一公安教育的基石被忽视，而且导致仅有的公安法学教学内容被不当取舍：重视作为管理（治理）手段和依据的内容，轻人权保障、权力制约的内容;重视实体内容，轻程序和价值内容。受到这种教育的学生在职业活动中自然而然将自己视为“专政工具”“刀把子”，只懂得运用权力，不懂得追求真理，更不知道尊重他人。重公安业务知识、轻法律基础的理念与法治国家和公安法治化建设的要求相悖，必然成为公安法治化建设的绊脚石。

2.公安法学教育的定位问题

“法学教育的目标，是一个具有根本性的问题。只有解决了目标问题，才能以其作为一个标尺，来衡量现有的法学教育到底有哪些缺陷、应当如何改进。”目前，法学界的研究认为，审判是一个国家法律事务的“核心”，很多法学院实际上是将法学教育的目标定位为培养“法官职业人才”，因此课程设置、教学方法多是围绕审判业务展开，注重对学生完整法律规范知识的传授和法律解释能力的培养。公安法学教育与法学教育有天然的近亲缘关系，公安法学教育的目的定位也应着眼于应用，这一点基本上能达成共识，但是，对其目标定位的认识却较为混乱，有学者认为是公安机关刑事司法和行政执法两大基本职能的实现;也有学者认为是现代警察执法的核心法律素质;还有学者围绕全面建设小康社会，把公安教育的目标定位为“发展”等等，这些观点没能准确理解教育目标的含义。不将“培养什么人”作为教育目标的应有含义，也就无从进行下一步“培养的人应具备什么样的职业能力”的理解，从而导致公安法学教育的目标失去作为一个标尺衡量教育质量的意义。

3.公安专业法学课程的课时和体系问题

笔者比较了北京警察学院、河南警察学院、湖南警察学院、江苏警察学院、云南警察学院、四川警察学院6所公安本科院校治安学专业法学课程的课时和课程体系发现：6所公安本科院校治安专业的法学课程课时普遍偏少。其中，仅河南警察学院开设了26课时的法理学;仅河南警察学院和北京警察学院开设宪法学;云南警察学院未开设民法学，其余学院民法课时最少的仅34课时，最多的也才68课时。这与法学博大精深的知识体系和公安人民警察的法律职业属性严重不符，再加上公安院校学生对理论课学习普遍不够重视，导致其法律基础极为薄弱。

同时，目前公安院校开设的法学课程仅能称之为“法学课程”，与“公安法学课程”和“公安法学课程体系”的概念还相去甚远。公安法学课程体系应该是与公安人民警察应具备的法学知识相匹配的课程体系，而目前各公安院校的法学课程体系不能体现这一特点。

4.公安法学教学内容和教学方法的问题

目前各公安院校公安专业的法学课程教学内容、教学方法、教材与法学院法学专业基本相同，这是基于“法官能力”和“审判业务”构建起来的教学体系，用于培养公安人民警察，训练其刑事司法和行政执法能力并不合适，与教学目标定位不匹配，不能实现较好的教学效果。

笔者将公安法学教學方法输入中国知网数据库，检索出相关学术成果50篇，其中大多数是关于案例教学法、模拟法庭、诊所式教学方法、启发式教学方法，且对这些教学方法的应用研究没有与培养“法官”的思路和设计相区别，对事实进行法律分析的过程远远大于对事实进行法律发现的过程，这种训练方法恰好将一个事实通过公安工作转变为案件的过程绕过，直接进入了法律判断，这无疑不利于公安人民警察职业能力的培养。

革新公安院校的教育理念、重塑公安法学教育的目标

周恩来总理曾做过“和平时期的国家安危，公安系于一半”的经典论断。正是基于这种特殊的重要性和职能担当，在党中央提出全面依法治国战略的背景下，公安部提出了法治公安建设的口号。2019年5月，全国公安机关执法规范化建设推进会强调，要着力提升公安工作的法治化水平，进一步加强执法主体能力建设，加强法治思维的养成教育。而法治思维的养成不是一朝一夕，需要法律知识学习和法律应用能力训练。公安院校作为公安相关理论的科研基地和公安人民警察的主要输出地，理应将法治公安建设的理论支撑作为科研重点，将公安法学知识作为教学重点，摒弃以往过分注重业务技能的做法，确立法律至上的教育理念，营造法律文化和公安文化并重的校园文化氛围，为学生打牢法律基础。

教育的目标应理解为“培养什么样的人”，公安教育是为了培养公安人民警察，而公安人民警察职业是法律职业，那么公安教育的目标在现阶段是否可以定义为“具有公安业务能力的应用型法律人才”呢？说是“现阶段”，主要是因为教育目标的设定、教育目标的内涵都是历史概念，不同的历史时期，社会对人才素质的需求有所不同，院校培养的重点也就应该有所侧重，在阶级斗争为主的年代，公安教育培养“专政工具”是时代所需;在改革开放初期，社会秩序还没有建立起来，公安人民警察维护社会稳定的业务技术和能力是培养重点，而在法治国家和法治公安建设的新时代，法律的基础地位和重要作用凸显出来，公安教育也应随之转换理念，修正教育目标，将法律应用能力作为公安人民警察的基础职业能力。公安法学教育是公安教育的重要组成部分，公安法学教育的目标就应该与公安教育的目标保持一致，即“具有公安业务能力的应用型法律人才”。

建立公安法学课程体系

假如以上分析的法学基础地位能够在公安教育中得到提升，那下一步就是公安法学课程设置的问题了，这一环节恰好是目前我国公安教育的短板。目前公安本科院校法学课程都存在课程不成体系、开课有很大随意性的问题。法学知识是一个有机整体，法学院根据这一特点设置了基础理论法学+基础部门法学+其他部门法学的课程结构。公安法学教育是否能够照搬这一模式从而保证课程结构的体系性呢？显然是不行也是不科学的，公安法学教育只能借鉴这一结构模式，塑造适合公安法律人才培养的课程体系。

2017年，时任陕西警官职业学院院长的杨宗科教授（现任西北政法大学校长）呼吁建立公安法学学科，认为公安法学有独立的特殊研究对象——“公安法”，“公安法”是我国法律体系中客观存在的一个法律制度体系，它包括宪法部门法中关于公安制度与国家制度、公安制度与人权保障制度的基本规范;包括行政法部门法中的公安行政法;包括刑法、刑事诉讼法等部门法中的公安工作和公安警务的许多规范。如此梳理的公安法学知识体系非常全面，但是公安法学教学却要遵循法学课程演进的结构体系，由基础理论法学、基础部门法学、公安业务所涉法律规范等三部分组成。

1.基础理论法学的重要性和在公安法学课程中的设置

公安工作直面社会问题，直接联系群众，而社会生活太丰富、太复杂，很多时候公安工作不是直接地运用法律，执法过程不是简单的法律判断过程，而更多是建立在价值判断基础上的法律解释过程。法律解释需要考虑的因素虽然在相应的部门法中会有所涉及，但是价值判断的理念和方法的体系化介绍需要专门的基础理论法学课程承担，并以此作为公安法学课程体系的基础。

近些年，尤其是“卓越法律人才培养计划”以来，各法学院越来越重视基础理论法学，课时和种类均有增多的趋势。考虑到公安专业还有大量的业务课需要开设，法学课时肯定不能和法学专业相比，在这种情况下，笔者认为公安法学课程体系中的基础理论法学课程应该是法理学或者法学引论。

2.基础部门法学课程的设置

法学院非常重视基本部门法学的教学，尤其是刑法学和民法学，因为这两个部门法学与人们的社会生活和社会秩序息息相关，而且最能清晰体现法律方法和法律思维方式，是法律教学的核心。基于这一点，笔者认为，民法学和刑法学是所有公安专业应该开设的基本部门法学课程。宪法学对于公安工作来讲有着特殊的意义，公安专业都应该开设宪法学课程。同时，应该指出的是，在民法学、刑法学、宪法学这三门课程上，不存在因为专业方向不同就应有所侧重的问题，不开宪法课程，治安专业开设简单民法课程，刑事侦查专业甚至不开民法课程的做法是错误的。在三大诉讼法学上，刑事诉讼法、行政诉讼法、公安刑事司法和行政执法职能紧密相关，因此都应学习。又由于行政诉讼法学内容相对简单，刑事诉讼法仅有一百多条内容，可以沿袭往常行政法与行政诉讼法合属一门课程的做法。

理想状态下，公安民警应该具有与法官、检察官、律师等相同的法律素养，虽然这一理想状态的实现与很多因素有关，但是在法律基础科目上的学习时间，笔者认为公安院校有责任予以保障，也就是说，宪法、民法、刑法、刑事诉讼法、行政法与行政诉讼法学课程的课时应该属于公共课程时（不是专业方向课，比如民商法专业的刑法学，经济法专业的民法学等）的课时相近。为什么是相近而不是相同呢？因为毕竟公安业务涉及的法学内容没有其他法律职业那么宽泛，比如刑事诉讼法学，我们完全没有必要对刑事审判部分进行多么深入地教学，仅从知识完整性的角度进行了解即可，所以课时上也应相应缩减。

3.公安业务相关规范课程

公安业务相关规范内容的教学一般在业務课程中进行，但是像“人民警察法”“公安机关组织条例”等规范，还应该有一门课程统领，作为规范研究和体系化教学的载体，目前有公安院校开设了警察法（云南警察学院）、“公安法学基础”（北京警察学院）、公安法制基础（湖南警察学院），也有学院没有开设相关课程。笔者认为，有必要对零散在各业务课程中的法律规范进行系统研究，创设一门新的公安法学课程。

创新公安法学课程的教学内容与教学方法

1.创新教学内容

前文已经论述了公安法学课程的教学内容应该不同于法学院的相关课程。公安法学知识是一个以法学知识为基础、公安业务为线索的新的知识体系，在基础法学理论中突出警察与法的部分;宪法学中突出宪法与公安工作的部分;刑法学中突出犯罪论，弱化刑罚论;民法中突出民法总则;行政法中突出公安行政部分等。这一问题看似简单，实际是打破了传统的法学知識结构，重新建立知识体系，这是一个非常复杂和困难的过程，需要进行多方面的考虑。统编公安法学教材，对授课教师来讲也是很大的挑战，但是从公安教育、公安法学教育的长远规划看，这一步是必须要迈的，一旦这一新体系形成，很多目前公安法学的教学难题就会迎刃而解。

2.变革教学方法

近年来，大家热衷于讨论教学方式的创新，注重运用网络、运用视频课件等，但是，这些教学方式要发挥作用除了要求教师对课程领域有深入理解外，还要求教学方法得当，否则教学方式的创新只能成为短暂吸引学生的手段。因此，要提升教学效果，首先应从教学方法的选择入手。我们是不是可以基于近亲缘关系的考虑将法学的教学方法照搬到公安法学教育中？答案是否定的。如前所述，法学教育是围绕培养“法官”展开的，其训练的技能大多有“审判”的影子，而公安法学教育要围绕公安业务展开，训练学生针对事实的法律发现能力。因此需要对传统法学教学方法予以变革。

（1）变革讲授法

公安法学具有法学的特点，很多课程都有大量的基础理论需要系统讲授，这一点不能为了迎合学生的兴趣而迁就，相反，应该在一定程度上“强迫”学生建立理论体系，牢固法律基础。当然，确立讲授法的重要地位，并不是说讲授法就完美无缺，不需要改进。根据公安院校的学生特点，公安法学的知识内容，公安法学教学中的讲授法应该更灵活一些，课堂上普遍加入小规模讨论、辩论等形式，同时，理论课堂的讨论还需要深入进行。同时，“怎么讲”也很重要，照本宣科的讲授非常枯燥，但是穿插案例、穿插故事讲授就好一些，教师通过精心选择的案例或故事引出理论问题，解释理论难点，这样就能提高学生的学习兴趣。

（2）变革案例教学法

案例教学法一般包括案例分析和案例讨论，这对公安法学教育来讲非常重要，通过案例教学，可以培养学生具备以下公安职业的能力。

首先，能够培养学生针对事实寻找法条的能力。案例分析的过程是一个模拟法律适用的过程，学生需要针对案例设定的事实检索适用的法条，调动自己的知识储备，反复训练，即能养成“遇事找法”的思维习惯。

其次，能够培养学生法律解释的能力。社会生活比法律规定复杂得多，适用法律的过程不可避免要进行法律解释，法律解释需要将法的原则、法的规定融会贯通。

最后，能够培养学生独立思考、总结观点进行交流的能力。民警的每一个执法活动都需要独立思考和交流，因此这一能力在公安执法中非常关键。

公安法学教育中的案例教学还应该注意一些公安特色问题。以刑法为例，法检了解案件事实的基本手段是“看卷”，而公安刑事案件办理工作最后的落脚点是“制卷”，要从纷繁复杂的事实中组织和收集证据，提炼犯罪构成，因此公安专业的刑法学案例教学首先应该注重从一般事实引入，以询问笔录、讯问笔录等形式呈现，训练学生的法律鉴别、犯罪构成提炼的能力。同时，案例选择要结合理论知识，处理好典型性和真实性之间的关系，还要把握难易程度。

（3）创立多课程联合实训教学法

在各公安院校公安专业的课程中，设计了很多专业综合实训，这是基于公安工作的综合性设置的，但是却往往忽视了法学课程和业务课程的联合实训。民法课程和治安调解可以联合实训，刑法学、侦查学、接处警课程可以联合实训，也应该联合实训，因为这些业务课的实训实质上离不开法学课程，因此若在业务课实训中设计法学知识实训的环节，既有利于业务课程实训目的的实现，也让法学知识的实训有了载体，从而灵活起来。同时，这样更接近于公安实战，有助于“教学练战一体化”人才培养模式的展开。

参考文献：

[1]葛云松：《法学教育的理想》，《中外法学》2014年第2期，第291页。

[2]杨振山：《中国法学教育沿革之研究》，《政法论坛》2000年第4期，第145页。

[3]彭剑鸣：《公安法学教育理念的重构》，《公安教育》2004年第5期，第43页。

[4]葛云松：《法学教育的理想》，《中外法学》2014年第2期，第290页。

[5]程华、孟昭阳：《首届公安法学教育研讨会综述》，《公安教育》2004年第1期，第40页。

[6]杨宗科：《公安法治呼唤公安法学》，《法律科学》2017年第4期，第58页。

[7]傅淑均、张楠、李美荣：《“教学练战一体化”教学模式下公安专业刑法学教学改革探析》，《云南警官学院学报》2019年第3期，第32页。

作者单位：陕西警官职业学院  陕西西安