农村乱占耕地建房问题分析与处置建议初探

摘要：当前，农村乱占耕地建房问题十分突出，如果任其蔓延，必然对国家粮食安全产生严重冲击。开展农村乱占耕地建房问题清理整治专项行动，是深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，加强耕地保护，确保国家粮食安全的重要举措。结合宁夏回族自治区农村乱占耕地建房问题摸排情况，提出初步分类处置建议，旨在为下一步制定出台相关处置政策提供参考。

关键词：农村乱占耕地建房;有偿使用;完善手续;恢复耕地

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）12-0042-46 收稿日期：2020-11-09

自农村乱占耕地建房问题专项整治行动开展以来，宁夏回族自治区（以下简称宁夏）党委和政府高度重视、周密部署，压实责任、全力推进;各级、各地认真学习贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和中央、自治区决策部署，加强组织领导，层层压实责任，按照“止住新增，由易到难，由近及远，压茬推进”的思路，计划用3年时间，分3个阶段，坚决遏制新增问题，基本完成存量问题阶段性整治。根据国家《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》及宁夏“省负总责，基层抓落实”的工作要求，各级全力推进专项行动摸排阶段工作，成立工作领导小组，自然资源厅牵头，组织各市（县、区）对农村乱占耕地建房问题进行了为期两个半月的集中摸排。目前，宁夏农村乱占耕地建房问题清理整治专项行动第一阶段摸排工作已临近尾声，结合摸排的具体情况，笔者对各类违法违规占用耕地建房的表现形式进行了梳理归纳。针对不同表现形式，以“尊重历史、实事求是、依法依规、区分情况、分类处置”为原则，对所涉及乱占耕地建房问题进行分析和研究，提出初步分类处置建议。

1 住宅类房屋

通过实地摸排发现，宁夏乱占耕地建设住宅类房屋情况较为常见，占比在70%以上，见图1。具体表现为：在原有的宅基地上因扩建占用耕地建房、“一户多宅”占用耕地建房、非农业户口占用耕地建房、与宅基地整体有关联性占用耕地建房、自发性移民占用耕地建房、在买卖或流转耕地上建设房屋等，占用耕地建设住宅类房屋土地来源及原因分析见图2。笔者认为，农村住宅类房屋乱占耕地有历史原因，又關乎农民切身利益，应根据乱占耕地建设住宅房的具体情况，以保障农民“户有所居”等合法权益为出发点，分类妥善处置。

1.1 在原有宅基地上因扩建占用耕地建设的房屋

第一，本集体经济组织成员，符合“一户一宅”等相关政策和当地规定宅基地面积标准的，建议保留、完善手续，并给予确权登记。第二，超出当地规定宅基地面积标准，但确实用于住宅生活的房屋，建议对超出部分给予有偿使用并完善手续。第三，对恶意强占多占扩大宅基地占用耕地建房的（成多倍、大面积占耕的），建议依法查处，拆除并恢复耕地。

1.2 “一户多宅”占用耕地建设的房屋

第一，单纯的“一户多宅”，严格按照“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，建议：一是由村集体适当补偿后收回，重新有偿分配给本集体经济组织的其他成员，并给予完善相关手续，也可出租给他人，宅基地使用权仍为村集体;二是由占耕建房当事人与本集体经济组织其他符合“一户一宅”政策的成员协商转让，并给予完善相关手续;三是若未能按前两种方式处置的，予以拆除并恢复耕地。第二，因分家析产、已经婚娶（嫁）的子女未取得新宅基地等合理因素符合分户条件但未分户的，在承包耕地上新建或扩建房屋用于居住生活的，建议保留并完善相关手续。第三，对于“一户多宅”，将原有合法宅基地出卖住宅后，又在耕地上建设并确定为唯一居住生活的房屋，由村集体无偿收回，完善手续后由占耕建房当事人有偿使用，否则拆除并恢复耕地。

1.3 非农业户口占用耕地建设的房屋

第一，拆迁补偿安置到城镇的部分农村村民，为获得城镇养老保险，将原农村集体经济组织的农业户口转为非农业户口，但土地承包经营权尚未灭失且仍在原地生产劳作的，在其承包耕地上建房的，建议保留、有偿使用，并完善相关手续;不再原地生产劳作的，由村集体适当补偿收回，有偿分配给其他本村村民并完善手续或拆除并恢复耕地。第二，对于因上学、参军入伍等原因将原农业户口迁出，转为非农业户口，毕业、退伍后回乡务农，户籍迁回原籍为非农业集体户，占用原自家承包耕地建房的，应综合考虑大学生及退伍军人的生产生活需求，在充分征求村委会意见后，建议保留、有偿使用，并完善相关手续。第三，非农业户口的城镇居民，在农村购买住宅房屋，利用原宅基地扩大建设导致新建部分占用耕地的，建议将占用耕地建设的房屋予以拆除并恢复耕地。

1.4 与宅基地整体有关联性占耕地建设的房屋

第一，农民利用宅基地建设加工厂、仓库等建、（构）筑物占用耕地，且与宅基地内住房存在整体关联的，建议对整宗地据实测量调查，对符合农村一二三产业融合发展要求、并满足“一户一宅”规定、且未超出地方规定宅基地面积标准的，建议按宅基地用途予以保留，并完善相关手续;超出标准面积的部分，建议有偿使用，并完善相关手续。第二，对于之前个别或部分已经建设但与2013年以来有整体关联性的房屋，符合“一户一宅”等相关政策和当地规定宅基地面积标准的，建议对2013年以来建设的房屋给予保留并完善相关手续;对超面积标准的部分予以有偿使用并完善相关手续。

1.5 生态移民、易地扶贫等搬迁占耕地建设的房屋

因政府主导的生态移民搬迁、易地扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁、拆迁安置等项目占耕地建设住宅的，建议保留并完善相关手续。

1.6 自发性移民占耕地建设的住宅

自发移民、劳务移民占耕建房的，建议村集体适当补偿收回并完善手续，以出租形式租给自发移民和劳务移民使用，或以有偿形式分配给本村村民使用。

1.7 在买卖、流转耕地上建设的房屋

第一，本集体经济组织成员在买卖、流转耕地上建设房屋的参照以上“住宅部分”处置建议处理。第二，非本集体经济组织成员在买卖、流转耕地上建设房屋的依法查处，拆除并恢复耕地。

2 公共管理服务类房屋

在摸排工作中发现，占用耕地建设社区服务站、垃圾处理站、公共厕所等公共管理服务类房屋，在此类问题的处置上，更应考虑村民生产生活的辅助需求。

第一，用于公共管理、公共服务的房屋，如村“两委”办公用房等公共管理用房，学校、幼儿园、敬老院卫生站、垃圾处理站、公共厕所、图书馆、阅览室、水电气等公共服务设施，满足村民生产、生活基本需要的项目，建议保留并完善相关手续。第二，政府主导的生态移民搬迁、易地扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁、拆迁安置等项目配套使用的公共管理服务性房屋，建议保留并完善相关手续。第三，寺庙等宗教用地，已取得设区的市级以上宗教事务管理部门审批同意的，建议保留并完善相关手续;未取得审批同意的，依法查处，拆除并恢复耕地。第四，实际功能发生改变与农业生产生活无关或闲置的，建议拆除并恢复耕地。第五，其他公共管理服务类的房屋，本集体经济组织集体决定予以保留，报请县级以上地方人民政府同意保留的，建议保留并完善相关手续;本集体经济组织集体决定不予保留或县级以上地方人民政府不同意保留的，建议拆除并恢复耕地。

3 工矿、仓储、商服、旅游等产业类房屋

近年来，农村以农业为基础，推动一二三产业融合发展，进一步增强了农村发展的内生动力，农业产业链不断增加拓展，如从农业种植到农产品深加工，到产品销售，再到农业产业观光及配套餐饮、住宿等，已形成庞大的经济价值产业链条。笔者认为以促进农村产业融合发展为出发点，细化问题分类，合理处置。

第一，涉及农业生产生活的产业类项目，如政府主导的脱贫攻坚、产业扶持类项目，建议保留并完善相关手续。第二，农产品深加工、农家乐、餐饮、住宿等农村二三产业用地，建议保留，纳入建设用地范畴，并完善相关手续。可在不改变县级国土空间主要控制指标情况下，优化调整村庄用地布局，利用乡镇国土空间规划和村庄规划中预留5%的建设用地机动指标。第三，对主要由国有企业或集体经济组织投资的产业类项目，且服务本村农产品的生产、加工、销售的仓储物流类项目，符合产业政策和发展导向的工业类项目，有效带动地方群众就业和经济发展的旅游类项目等，报请县级以上地方人民政府同意的，建议保留，并在查处后完善相关手续;本集体经济组织集体决定不予保留或县级以上地方人民政府不同意保留的，建议依法查处，拆除并恢复耕地。第四，对与农业生产生活无关或已闲置的产业类項目，建议依法查处，拆除并恢复耕地。

4 农业设施类房屋

随着农业农村现代化水平逐步提升，设施农业生产项目及其类型日益增多。为促进农业现代化水平健康发展，笔者认为，涉及乱占耕地建设农业设施类房屋的情况应该单列，除落实落细《自然资源部 农业农村部 关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）要求外，有关部门应制定具体实施办法并建立长效机制，进一步支持农业健康发展。

第一，未经备案用于作物种植和畜禽水产养殖的农业设施或管理用房，如为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，建议保留，并完善相关备案手续。第二，未经备案的农业设施，因农业结构内部调整，特别是种植设施不破坏耕地耕作层的，建议保留并完善相关备案手续;对于种植设施破坏耕地耕作层，却因难以避让占用少量永久基本农田的，建议保留，并在补划基本农田后完善相关手续。第三，农业设施已闲置、废弃，不再继续使用的，建议拆除并恢复耕地。第四，设施农业用地被擅自改变用途，已不在用于农业生产设施建设的房屋，建议依法查处，拆除并恢复耕地。

5 自然保护区等区域内的房屋

在国家公园、自然保护区、风景名胜景区等自然保护地禁止建设区域内占用耕地建设房屋的，建议依法查处，拆除并恢复耕地。但符合“一户一宅”或分户条件的住宅类房屋，且不超出当地宅基地面积标准的，建议暂时保留，不予确权登记发证;超面积部分，建议拆除并恢复耕地。

6 其他情况占耕建设的房屋

第一，重要河道、湖泊、水库管理范围内占用耕地建设的住宅类房屋，在不影响行洪安全，符合“一户一宅”或分户条件，且不超宅基地面积标准的，建议暂时保留，不予确权登记发证。对于产业类项目，经县级以上相关行政主管部门批准同意的，建议保留，并完善相关手续;反之，依法查处，拆除并恢复耕地。第二，饮用水水源保护区建设住宅的，符合“一户一宅”或分户条件，不超宅基地面积标准，建议暂时保留，不予确权登记发证。对于产业类项目，经县级以上相关行政主管部门批准同意的，建议保留，并完善相关手续;反之，依法查处，拆除并恢复耕地。第三，危房危窑改造和生态移民项目已落实增减挂钩、占补平衡的迁出区内的房屋，建议拆除复垦或生态修复。第四，危房危窑改造和生态移民项目迁入区内，因政府主导原因导致占耕地建设住宅的，建议保留，完善相关手续;其他原因占耕地建设房屋的，建议拆除并恢复耕地。

完善建设用地手续应当注意的事项：一是占用生态红线等禁止建设区的，不得完善建设用地手续。但已建成的住宅类项目，应引导异地选址，逐渐退出;已建成的公共管理服务类、产业类项目，应拆除并恢复耕地。二是对符合“一户一宅”或分户条件，且未超出当地宅基地面积标准的住宅类房屋以及须完善手续的公共管理服务类、产业类项目，各级、各有关部门要从计划指标单列、农转用审批、规划管控、统一落实占补平衡等方面着手，细化政策规定，简化办事流程，及时完善相关手续，并对符合确权条件的予以确权登记。

7 总结

宁夏在开展农村乱占耕地建房问题排查过程中，积极探索，主动创新，整体进展较为顺利，但也出现了一些政策和技术方面的问题。对此，笔者提出几点建议：一是完善政策法规制度。建议及时完善宅基地、集体建设用地、设施农用地等法规制度，为各地开展农村乱占耕地建房问题专项整治工作提供参考依据，确保有效化解农村乱占耕地建房难题。二是制定分类处置细则。在已形成的各类违法违规占用耕地建房问题表现形式和初步处置建议的基础上，进一步细化分类，建立问题台账，制定切实可行的分类处置细则。三是加强部门统筹协调。强化部门协作，畅通会商渠道，共享工作信息，密切协同配合，共同抓好专项整治工作落实。四是构建长效监管机制。持续巩固摸排成果，建立常态长效监管机制，坚决遏止新增，保护耕地，维护农民合法权益。五是强化宣传营造氛围。聚焦“疏”和“堵”两个重点，广泛宣传保障农村村民住宅建设合理用地政策和农村乱占耕地建房“八不准”要求，不断提高耕地保护和节约集约用地意识，努力营造良好舆论氛围。

作者简介：陶倩，宁夏回族自治区自然资源和不动产确权登记中心，高级工程师。