新时代国家级新区创新发展对策探析

梁盛平 刘仁羿 肖霖

自20世纪90年代以来，国家级新区建设发展取得了显著成效，地区生产总值约4.5万亿元，以占全国约0.2%的土地面积，承载约4.5%的地区生产总值，对区域经济发展发挥了较强拉动作用。可以预期，国家级新区将在构建新发展格局中发挥更大作用

面对深刻变化的国内外环境，以习近平同志为核心的党中央提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。国家级新区（以下简称新区）作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，在构建新发展格局中更应作为“先锋队”积极作为，发挥创新发展的桥头堡作用，不断深入“无人区”探索高质量发展的新方法和新路径。

一、国家级新区近三十年发展成效

截至2019年12月，全国新区总数达到19个。自设立起，新区就承担着改革发展全局中重要的使命和任务，是当地乃至全国经济发展的新引擎，是体制机制创新的综合平台，是全方位扩大对外开放的新窗口，是统筹城乡发展的重要功能区。新区都位于国家级优化开发区和重点开发区，地处陆桥通道和沿长江通道“两横”以及沿海、京哈京广、包昆通道“三纵”的国土开发主轴带，直接服务“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家战略，具有较强的发展基础和发展潜力，是多种国家战略和专项先行先试平台的叠加区。19个新区中的5个被赋予国家综合改革配套改革试验区，12个新区包含至少1个国家级开发区或高新区，13个新区叠加自由贸易试验区。

2019年，浦东新区地区生产总值、规模以上工业总产值双双超过1万亿元，财政总收入超过4000亿元，高居全国新区榜首;两江新区和江北新区直管区的经济增速同比增长分别为16.4%、13.1%，大幅高于所在市的6.3%和8.0%的增速。贵安新区、西咸新区、天府新区等西部新区均保持10%以上的快速增长。中部的赣江新区基本形成了以R&D投入产出为核心的创新链动力体系，以中医药科创城为载体进行中医药产业链空间布局，吸引中医药产业为主体的各类高科技企业迅速入驻，创新人才以不同形式加快汇聚，实现了以大数据为引领的创新要素快速聚集。截至2019年，赣江新区建立省级国家级R&D平台50余个，引进院士等国家级领军人才30余人，专利拥有数量增加了3倍，高新技术企业数量增加了5倍。国家绿色金融改革创新试验区建设成效明显，绿色创新发展综合体、绿色市政债等6项为全国“首单首创”，以赣江新区为主战场的江西绿色金融排名全国第4位。

二、当前国家级新区存在的主要问题

新区重在依托机制顺畅，实现政策资源的协同，取得综合功能区的整体效能，但各新区因所处阶段、产业基础不同，发展水平参差不齐。面临创新动能不足、传统土地开发模式受限等挑战，出现同质化竞争、主导特色产业优势不够突出、产业链不全、创新链不强、管理机制滞后等问题。总的来看，主要体现在体制机制改革不深入、产业创新力不强、“无人区”探索不够。

（一）制度改革亟需深化

新区发展最重要是体现“新”字，尤其是要打破惯性思维，不断改革，打破小利益的“金箍圈”，理顺机制，按照小政府大社会的要求，立足不同发展阶段和自身特点构建各具特色和高效运转的行政架构，坚持为人民服务，打造便捷开放的服务平台，强化政府统筹和引导职能，盯住加快发展和民生保障不动摇，出新招、出实招，通过发展解决阶段性矛盾。

机制改革缓慢、不深入，主要体现在：一方面是所设机构不断增多，人员不断增加，形成既不同于传统行政区的机构，也不同于大部门扁平化的高效机构，出现不规范的所谓创新机构，对于政务通达高效有较大阻碍;另一方面是激励机制不健全，甚至缺少激励机制。新区刚建立时可以靠激情工作，但是要可持续发展就要有合理的激励机制，否则将出现懒政怠政，回到不断加人加机构的老路子。

（二）特色优势产业不明显，产业创新力不强

新区产业体系没有完全建立，产业结构不合理，特色优势产业还有待培植。大部分新区产业结构仍然以第二产业为主，第三产业对经济增长的贡献率不高。高耗能、产能过剩、同质化竞争依然困扰新区的发展。创新是国家赋予新区发展的重要使命，然而大多数新区还没有找到自主创新的有效路径，存在偏重向国家要政策的倾向，自主创新的环境需要进一步优化。

有的新区把创新驱动流于表面，口号喊得响，行动做得少，影响新旧动能转换，尤其是高新技术研发和转化能力不足严重制约发展后劲和整体竞争力。新区要充分发挥自身平台，从优质特色产业切入，结合大数据智慧分析，找准基点，努力破解产业创新驱动发展的难题，不断完善产业链、增强创新链，积极探索新路子，形成自身核心竞争力。

（三）深入“无人区”探索不够

新区作为继开发区、高新区等产业园区后新的综合性改革创新平台，在面对深刻变化的国内外环境以及改革开放深入到“无人区”时，更应该挺身而出，勇立开放创新潮头，积极探索发展经验，闯出一条新路子。但在具体实践中，新区存在为创新而创新，为改革而改革的问题，比谁总结的口号多，比谁的文字提炼得好，不敢真正深入“无人区”，即使进入“无人区”也不敢有所作为。

此外，新区对争各种国家级“牌子”很看重，而轻于实施，尤其是开拓性落实，往往在刚开始很重视，一旦遇到困难或者需要较长时间，就用“巧”劲匆忙收尾，有的甚至搁置。口号喊得比谁都响，落实起来怕这怕那，没有能够真正探索出有價值的实践路径。试错探索不够，管理者总是担心自己的“乌纱帽”，怕影响政绩。

三、国家级新区面临新形势新要求

（一）国内外经济形势严峻复杂

国际货币基金组织（IMF）预计2020年全球经济将下滑4.9%，面临自20世纪30年代经济大萧条以来最严重衰退。由于新冠疫情仍在全球肆虐，全球经济复苏的“爬坡”过程预料将漫长而艰难。国内经济仍然面临较大的下行压力，但形势逐渐向好的方向转变，危中有机。随着改革开放战略向纵深推进，区域发展总体格局没有发生明显变化，各板块不断丰富新的战略使命：实施区域协调发展战略，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。

（二）高质量发展新要求

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。自2008年国际金融危机到新冠肺炎疫情前，这十多年时间，世界已发生了巨大变化，中国已成为世界第二大经济体，但大而不强也是现实。贸易保护、逆全球化、民粹主义兴起，外部环境不容乐观。同时，全世界新一轮科技和产业革命如火如荼，各国都在竞争创新制高点。新区应化压力为动力，直面挑战，迎难而上，承担起高质量发展历史使命，主要包括创新体制机制、打造经济发展新引擎、扩大区域高水平开放、创新转型升级新路径、探索协调发展新模式、面向全球配置资源、建设生态宜居地等。

（三）“双循环”战略新任务

今后二十年是推进新发展格局的关键时期。加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央立足于世界正经历百年未有之大变局，面对中国经济转向高质量发展阶段出现的矛盾和问题，结合自身优势和特点，综合作出的强国战略。以国内大循环为主体，意味着着力打通国内生产、分配、流通、消费的各个环节，发挥中国超大规模市场优势，以满足国内需求作为经济发展的出发点和落脚点。国内国际双循环相互促进，强调以国内经济循环为主不意味着关门封闭，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好地联通、促进。

四、推动国家级新区创新发展的对策建议

（一）聚焦“卡脖子”技术，持续提升产业创新能力

新区要打造若干竞争力强的创新平台，瞄准国际前沿技术加强攻关，尤其要聚焦“卡脖子”技术不断提升创新能力，勇于在创新“无人区”有所作为。完善创新激励和成果保护机制，打造一批拥有知名品牌和核心知识产权的特色优势企业。积极吸纳和集聚数据、人才等创新要素，大力推进人工智能发展。不断完善特色优势产业链，增加研发投入强度。

在填补产业链关键环节、强化产业链、培育新兴产业链主导优势上开拓创新，着力打造能力更强、创新更活跃的区域经济引擎。围绕产业链部署创新链，推动创新链高效服务产业链;围绕创新链布局产业链，实现创新成果快速转移转化并推动产业结构优化升级。对接国际标准，遵循市场化原则，科学培育并紧密围绕主导产业，突破一批关键核心技术，培育新业态新模式，促进新旧动能顺畅转换，做实做强做优实体经济。在产业布局和具体实施过程中，创新链与产业链互为支撑，以实现科技与实体经济深度融合，重大科技专项和大众创业、万众创新相互推动。同时，应注重产业间纵向和横向的互动关系，构建紧密的区域经济循环链，辐射周边地区的高质量发展。深度参与全球产业分工，在更深层次、更宽领域以更大力度推进全方位高水平开发。

（二）深化机制改革，持续释放效率红利

新区要扎实推进“刀刃向内”改革，聚焦机制改革，不断完善新机制，优化管理运营机制。运用数字化新平台，实施“规建运管”扁平化闭合措施。坚持大部门制、扁平化发展，定期评估评效，确保机制高效，持续提升服务水平，持续释放效率红利。

要賦予新区相应的地市级经济社会管理权限，不断下放部分省级经济管理权限，持续夯实新区作为改革“桥头堡”的机制基础，提升政务服务能力，开展体现新区特点的营商环境评价，打造一流营商环境，在深化“放管服”改革方面走在前列，建设小政府大社会，真正建成高效的服务型政府。新区各级部门应着力构建改革容错机制，鼓励大胆试、大胆闯，避免让先行先试者独自承担“试错”成本，加快形成改革举措前后呼应、互相配合、上下互动的良性格局。不断提升高素质人才在新区管理团队中的配置，提升区域政策制定的前瞻性、科学性和合理性。不断厘清政治、经济、科技各职能部门定位，重视科技职能部门在新区机构中的核心作用，使创新驱动发展真正落到实处。

（三）提升综合能力，持续彰显新兴城市魅力

新区要着重增强综合承载能力，推动产业补链强链延链，发挥区域辐射带动作用，协调并集约节约利用资源，推进体制机制创新，努力探索新途径、创造新模式、形成新示范，为建设中国特色社会主义新兴城市贡献新智慧和新方案。

要从高效公共服务、新型基础设施建设等方面着手，不断增强新区综合承载能力。既要着力满足群众生产生活需要，更要为企业创造良好发展环境和发展条件，提升新区产业和人口集聚能力。要加大工作力度，完善新区新型基础设施和公共服务设施，促进新区内各类基础设施互联互通，加快推进新区对外联系的跨区域重大基础设施建设。改善新区物流基础设施，完善交通运输网络，降低物流成本。率先建设包括5G网络、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等新型基础设施。推进地下综合管廊试点，合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，适当提高建设标准。维护公平的市场竞争环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在制定税收、财政、产业等方面政策时，要严格执行国家政策，避免造成非良性竞争。把生态环境质量逐年改善作为新区发展的约束性要求，严把新区环境准入条件，严格生态空间用途管制，统筹处理好经济发展和生态建设的关系。

参考文献

[1]国务院办公厅. 国务院办公厅关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见（国办发〔2019〕58号）[EB/OL].（2020-01-17）.

http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-01/17/content_5470203.htm.

[2]第五届国家级新区发展论坛专题研讨会资料汇编[C].2020.

[3]第五次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会资料汇编[C].2020.

[4]梁盛平.国家级新区绿色发展丛书[M].北京：社会科学文献出版社，2014-2018.

（作者梁盛平系国务院发展研究中心国研科技集团研究员;刘仁羿系赣江新区创新发展局局长;肖霖系鹰潭国家高新技术产业开发区管委会副主任）