美国学前教育立法的发展、经验与启示

钱 雨

(华东师范大学 教育学部， 上海 200062)

从柏拉图在《理想国》中探讨教育法律思想至今，教育法学研究经历了一个漫长的演化过程。近百年来，教育立法研究已逐渐发展为国际教育研究与法学研究的重要领域。2018年，经党中央批准，学前教育法已列入十三届全国人大常委会五年立法规划，中国学前教育立法掀开了崭新的篇章。庞丽娟等提出加快立法,为学前教育发展提供法律保障[1]。管华等学者就学前教育立法的若干基本问题进行了系列探讨[2]。对美国学前教育立法历史与研究经验的反思，可以为我国学者提供一定借鉴。

一、美国学前教育立法的发展历程

过去百年间，美国学前教育立法的发展历程大致可分为三个阶段：福利阶段、扶弱阶段与普惠阶段。

1. 福利阶段(1912—1964年)

1912年联邦儿童局(U.S. Children’s Bureau)的设立是美国儿童福利政策发展的重要里程碑。儿童局整合了联邦层面的儿童事务，制定了一系列保障儿童安全与权益的法律法规。这一时期，美国尚无独立的学前教育专门法案。在福利阶段，美国制定的学前相关法律法规体现了浓厚的福利色彩，与学前儿童相关的法案多是作为社会福利或儿童福利政策研究的附属项目出现。

1921年联邦儿童局制定了《母婴法》(Sheppard-Towner Maternity and Infancy Act，又译《谢珀德—唐讷法案》)，向各州拨款保障母婴权益[3]。

1933年罗斯福政府颁布了《联邦紧急救济法》(Federal Emergency Relief Act)，由联邦出资建立覆盖全美的紧急保育学校(Emergency Nursery School)，以满足经济困难家庭幼儿在营养、健康、教育等方面的需求。此后五年，保育学校为20万个贫困家庭的儿童提供了食物和教育，配备了经过短期培训的幼儿教师[4]。紧急保育学校是美国联邦政府首次通过立法实施的学前儿童保教项目，为未来的学前教育机构规范及教师培训奠定了基础。

1935年美国出台了《社会保障法》，通过“抚养未成年儿童家庭援助项目”为贫困家庭提供育儿补助。

1940年的《兰汉姆法案》(The Lanham Act)规定，由联邦政府拨款建立儿童保育中心，为二战前后参加军工生产的父母解除后顾之忧，服务了约60万名儿童。该法进一步推动了美国学前教育机构的普及和学前教育事业的发展。

1946年，美国政府颁布了《全国学校午餐法》，以立法的形式为贫困儿童提供午餐资助。

1961年，美国成立了第一个专门针对儿童寄养的联邦项目——“未成年子女家庭援助—家庭寄养项目”，政府也开始研制儿童保护与防虐待的政策文本。

总之，这一时期，从儿童福利与儿童保护的角度，学前教育法规研究开始日益受到公共政策研究者的重视。

2. 扶弱阶段(1965—1999年)

1965年，白宫经济机会办公室启动了全美规模最大、影响最持久的联邦学前教育项目“开端计划”(Head Start)，为3—5岁贫困儿童提供学前教育服务。开端计划的实施标志着美国学前教育立法进入扶弱阶段，不再依附于福利政策研究。这一时期美国研制和发展了大量针对特殊与贫困儿童的学前教育系列政策法规，加强了联邦政府对弱势儿童的干预力度。

1969年，开端计划转由当时的卫生教育福利部(Department of Health, Education and Welfare)实施。开端计划实施十五年后，第一部专门的学前教育法案——《开端计划法》(Head Start Act，1981)颁布实施。这是第一部独立规范学前教育项目的法案，经过多次修订和重新授权，不断完善项目的目标、资金和评估方式。《开端计划法》使美国学前教育成为专门法律规范下的政府行为，对推动美国学前教育立法研究发挥了里程碑式的作用。

这一时期的学前教育立法体现了鲜明的扶弱性。除《开端计划法》针对贫困儿童，政府还研制和修订了针对学前残疾儿童的系列法案。1975年美国参、众议院通过了《所有残疾儿童教育法》,提出所有3—21岁的残疾儿童和青少年都有接受免费、适宜的公立教育的权利。

其实，此时的美国距离全面普及学前教育只有一步之遥。1971年，美国国会在两党投票的基础上通过了《儿童全面发展提案》(Comprehensive Child Development Act)。该提案在“开端计划”成功实施的基础上，将服务范围扩大到全体儿童，“确保每个儿童都有公平的机会充分发挥其潜力”。提案提议建立一个国家资助、地方管理的学前教育服务网络，向所有幼儿提供高质量的教育、营养和医疗服务。

这一富有前瞻性的提案由明尼苏达州参议员沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)和印第安纳州众议员约翰·布拉德莫斯(John Brademas)共同发起，故而也被称为“蒙代尔—布拉德莫斯提案”(Mondale-Brademas Bill)。蒙代尔认为，这一提案是迈向美国全民学前教育的第一步。如果总统同意签署该提案，它将成为美国乃至世界学前教育立法史的里程碑。以今天的美元计算，该提案的实际资金相当于2019年“开端计划”联邦预算的五倍。

这项提案获得了国会批准，却被尼克松总统否决。当时，美国民权运动的领导权从中产阶级温和派转移到年轻的激进派手中。作为南方保守主义者的代言人和民权运动促进者，尼克松宣布《儿童全面发展提案》是“向黑暗迈出的一大步”，并警告公众，它将“使国家政府的巨大道德权威站在公共育儿方法一边，而不是以家庭为中心的方法”。尼克松如此极端地否认政府在学前教育发展中的作用。蒙代尔后来写道:“即使对尼克松来说，这也是令人惊讶的。”他谴责总统的否决是“我在15年的公共生活中遇到的最不负责任的声明之一”[5]。美国政府弱化学前教育中的政府职责，导致多年来美国在OECD国家学前教育公共支出中一直位于最低水平。

1972年，蒙代尔和布拉德莫斯重新起草了《儿童和家庭服务提案》，“鼓励女性将家庭纳入公共生活机构”。原来的《儿童全面发展提案》标题中的“全面”一词和90%的资金都不见了。1973年，他们修订的提案再次在参议院获得通过，但在众议院夭折。

这个曾尝试普及学前教育立法的插曲并不广为人知。因为1975年，联邦学前教育立法的设想被彻底淹没在铺天盖地的反对政府投资学前教育的愤怒信件中。社会保守派强烈反对联邦学前教育立法，担心这些立法会威胁到家庭。他们用反儿童保育传单鼓动父母，认为政府在强迫儿童接受日托看护。许多国会议员收到了成千上万封反对《儿童与家庭服务提案》的信件，其中许多内容都是复制了反对派传单上的过激言论。至此，美国普及学前教育的第一次正式立法尝试以失败告终。

蒙代尔在他的回忆录《激战》中谈到了这次失败:“我们在参议院三次通过了那项提案，但它从未成为法律，这让我一直感到沮丧……令我沮丧的是，我们失去了20年的机会，失去了一代在贫困中长大的孩子。我不认为这提案是完美的……但我相信，我们本可以让数百万孩子的生活方式发生重大改变。”[5]蒙代尔还是《儿童虐待预防和治疗法》(Child Abuse Prevention and Treatment Act，1974)的主要作者，这是第一部预防儿童虐待的联邦立法。

1979年，美国教育部从卫生教育福利部分离出来。此后，卫生和公共服务部主要负责婴幼儿保育和早期教育相关法律，教育部侧重负责幼儿园阶段的学前教育法律条款。1990年美国颁布了《残疾个体教育法案》，增加了两类新残疾——自闭症和脑外伤。同年颁布了《儿童保育与发展整体拨款法》(Child Care and Development Block Grant Act)，随后多次修订。1997年，克林顿总统签署了新的特殊教育法《残疾个体教育法案修正案》，该法对美国特殊教育的对象、目的、教育安置方式等一系列问题作了全面修订。

1994年3月，克林顿总统签署颁布的《2000年目标：美国教育法》(Goals 2000：Educate America Act)，把发展学前教育放在全美八大教育目标之首，要求“到2000年，所有美国儿童都能够做好入学准备”。该目标的具体内容包括：所有儿童都要接受高质量的、能发展其潜力的学前教育，帮助其做好上学的准备；所有儿童必须获得生长所必需的营养、卫生保健和体育锻炼，以便他们进入小学时具有健全的头脑和强壮的体格。这些内容进一步明确了美国学前教育的地位，也预示着新世纪美国的学前教育立法重心将由弱势群体转向全体儿童。

3. 普惠阶段(2000年—至今)

进入21世纪后，美国4岁儿童的入园率世界排名仅第28位，超过四分之三的贫困儿童没有入园机会。21世纪美国学前教育立法的侧重点从关注弱势儿童扩展到面向所有儿童。

使每一个幼儿都享有公平、优质的学前教育，成为美国学前教育立法普惠阶段的主要目标。2000年美国颁布了《早期学习机会法》(Early Learning Opportunity Act)，2002年又颁布了《不让一个儿童掉队法》(No Child Left Behind Act)。后者包括了大量和学前儿童相关的附属法案。如：《阅读优先》法案旨在帮助儿童做好阅读、认知等入学准备；《学前特殊教育补助金》法案资助各州3—5岁儿童的特殊教育服务；《婴儿和家庭特殊教育补助金》法案帮助各州实施0—2岁的残疾儿童服务；《学前教师专业发展》法案选拔和培训低收入地区的学前教育工作者和护理人员。其中，“阅读优先项目”覆盖学前教育各方面，强调幼小衔接，要求提高教师素质和促进幼儿情感与社会性的发展。为了保证“阅读优先项目”的顺利实施，美国联邦政府每年投入9亿美元，仅“早期阅读项目”拨款就达到每年7 500万美元左右。这些法律为促进美国学前教育儿童全面、健康发展发挥了重要作用，确保了美国学前教育公平和质量的整体提升。

2003年美国颁布了《入学准备法》(School Readiness Act)，指出无论儿童来自贫困还是富裕家庭，无论他们拥有何种种族文化背景，都要在学前教育阶段就做好充分的入学准备。《开端计划法》在2007年12月重新授权颁布，改为《改善开端入学准备法》(Improving Head Start for School Readiness Act)。该法包括22个条款，规定了财政资助项目、拨款比例、项目实施标准、实施方式、项目管理、项目技术支持和培训，以及研究和评估等。

2011年5月25日，美国教育部宣布投资5亿美元开展“力争上游——早期学习挑战项目”(Race to the Top——Early Learning Challenge Program)，把资金投给竞争获胜的州，促使各州把注意力更多地转向早教系统结构的完善，均衡照顾更多儿童的利益。

二、美国学前教育立法的变革趋势

随着“普及、公平、高质量”成为美国政府学前教育的发展目标，近几年美国政府颁布了一系列学前教育新法规与新举措。美国联邦学前教育立法的变革趋势可以概括为追求“普惠”与“高效”的学前教育。

1. 追求“普惠”的美国学前教育立法变革

在《正义论》一书中，罗尔斯认为，正义就是“每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利”。《世界人权宣言》提出人人都有接受免费教育的权利，这也成为联合国教科文组织(UNESCO)的全民教育运动(Education For All)的核心组成部分。学前教育机会的平等是社会平等与教育公平的起点。美国立法研究者也日益重视制定普惠性的学前教育法律法规。

2016年修订的《儿童保育与发展拨款法》中设立的儿童保育和发展基金(Child Care and Development Fund)是联邦第二大学前教育项目，具体实施过程涉及了卫生和公共服务部的9个部门。该法主要包括项目目标、拨款项目及比例、项目规划和申请、项目管理和总结等。75%的儿童保育和发展基金以早教券(Voucher)的形式发放。符合标准的低收入家庭可向当地政府或由政府授权的机构申请领取早教券，用于支付早教或托儿费用。美国教育部规定，2021年所有的开端计划学校必须为3—5岁的幼儿提供每年1 020小时的免费学前教育。

2012年美国教育部启动了“认识教育成功，专业求精，协作教学”计划，通过竞争性拨款支持高需求学校的教师专业改革，吸引教育领域的高层次人才，提高处境不利地区学校的师幼比，降低教师流失率。通过这些举措，使处境不利地区在教师招聘和培训方面有所改善。

美国已普及5岁幼儿的免费教育。奥巴马政府提出《全民学前教育》(Preschool for All Initiative，2013)，计划在未来10年内拨款750亿美元普及4岁儿童教育。但根据美国“国家儿童早期教育研究院”(NIEER)最新年度学前教育报告，2017年全美只有33%的4岁幼儿和5%的3岁幼儿就读公立幼儿园[6]。这一数据并不乐观。各州政府正在积极推进公立4岁幼儿班。目前全美有43个州已开始营运4岁的公立幼儿班，但半数以上州因为师资、资源不足等问题，尚不能满足所有4岁幼儿的入学需求，普及学前教育的任务任重而道远。

2. 追求“高效”的美国学前教育立法变革

在追求教育公平的同时，美国政府通过立法积极引领各州实施教育改革，追求高质、高效的学前教育。根据《2009年美国复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)，2011年联邦政府设立了“力争上游——早期学习挑战项目”，投资5亿美元用于改进学前教育质量。该项目还以法律形式体现在新的《初等和中等教育法》修订蓝本——《每一个学生成功法》中。

2015年12月，奥巴马签署了《每一个学生成功法》(Every Student Succeeds Act (ESSA))，取代《不让一个儿童掉队法》，给予各州更大的自主权与评估权。《每一个学生成功法》是鼓励各州教育创新的一部教育法案。该法在领导权上允许各州自行确定教育目标，设置测量学校成就的多种指标，决定如何对学校实行分层。新法案继续支持学前教育，并在拨款资助和要求上进一步强调学前教育的质量，成立了“学前发展拨款”(Preschool Development Grant)项目。该项目从《每一个学生成功法》的Title I总资金中抽取出一部分资金，专门资助建立和扩展高质量的州公立幼儿园。

新法案要求获得拨款的州作出以下承诺：(1)对州内已有的学前教育质量进行扩展性需求评估(Extensive Needs Assessment)；(2)设计开发一个推动合作、协调及质量提升的学前课程；(3)将父母选择州内教育项目的权利最大化，并尽力提高家长对这些项目的认识；(4)与州内早期教育机构分享成功的实践做法；(5)提高州内早期教育项目的整体质量[7]。新法案力求加强各类0—5岁早期教育项目的合作与协调，促进托幼衔接与过渡。

如果说奥巴马政府注重学前教育的“高质”，现任特朗普政府则更注重“高效”。在特朗普执政期间，“把每一分钱用在刀刃上”成为更加鲜明的价值观。2019年3月，特朗普提出新联邦预算，削减教育部71亿美元的预算，这一数字比去年减少了10%。特朗普一直试图削减国务院的预算，他尝试在2018财年和2019财年分别削减13.5%和5%[8]。国会每一次都拒绝了这一要求，反而增加了教育支出。

特朗普最近还提议取消29个联邦教育项目，从教师发展项目中削减21亿美元，并取消11亿美元的21世纪社区学习中心项目，理由是这些项目效果不佳。教育部2019年1月发布了“学前特殊教育实施有效性评估研究”(Evaluation of Preschool Special Education Practices Efficacy Study)计划,拟邀请国内学前与特教专家在2021年完成这一评估研究。3月教育部又发布了包含幼儿园在内的“教育创新研究(EIR)扩展资金”申请，以鼓励幼儿园课程与教学研究的创新[9]。

显而易见，特朗普政府将把效率与绩效评估放在教育立法研究的首位。在这一价值观的引导下，未来美国立法研究者将更加关注学前教育法案实施的有效性评估与效率提升问题。

三、美国学前教育立法研究的主要经验

在美国学前教育立法的历史演变过程中，政府和学者十分重视通过立法研究解决学前教育发展面临的各种问题，积累了较丰富的立法研究经验。美国学前教育立法的正式研究始于20世纪60年代，包括立法决策研究、内容研究与评估研究。这些立法研究的经验成果有力推动了美国学前教育立法的科学化、规范化变革，促进了美国学前教育事业的持续发展。

1. 学前教育立法决策研究

广义的立法决策研究贯穿了立法研究的全过程，狭义的立法决策研究包括立法价值研究与立法准备研究。20 世纪60年代，美国众议院日裔议员明克(Pasty Mink)首次提出为学前教育立法。帕斯卡·福乔尼博士(Pascal D Forgione, Jr)则是最早开展美国学前教育立法研究的学者之一。1975年他向华盛顿提交了《学前政策决策之基本原理》的报告，对五个州的学前教育立法过程进行了调查[10]。1977年，他在斯坦福大学提交了题为《学前教育立法政治学——三大个案分析》的博士毕业论文。1980年，他对美国50个州的学前教育立法决策过程进行了研究，分析了各州学前教育立法的决策、输入与法规输出过程[11]。

随后，许多大规模的学前教育调查、心理学研究与早期干预研究为立法的价值取向奠定了科学基础。脑科学和生物学的研究证明，学前教育对个体的意义重大，儿童早期大脑和身心发育有很强的可塑性。大量纵向实验也表明，优质的学前教育机会是政府帮助弱势儿童缩小差异的重要干预方式。卡米利等对过去五十年来的美国早期干预项目进行了梳理，发现全美有超过123个早期干预项目正在或曾经开展[12]。如1962年的高瞻“佩里实验”发现，早期投入的年回报率达到7%～10%，每投入一美元，被干预的个体40岁时可获得16美元以上的回报率。赫克曼(Heckman)[13]认为，接受早期干预的儿童年龄越小，其收益越大。这些研究证实了学前教育的价值，为国际社会学前立法研究提供了科学依据。

立法准备(Legislation Preparation)则是指提出法案之前进行的、为正式立法提供条件和奠定基础的立法活动。这一过程包括了确立立法目标与指导思想、进行立法预测、编制立法规划、形成立法创议等。美国建立了规范的立法准备程序，形成了许多立法程序成文制度与成果。例如，立法之前的民意访谈、政府调研、提案起草等。

2. 学前教育立法内容研究

立法内容研究的主体既包括政府与学者，也包括众多国际组织发起的跨国比较。如罗森博格(Rosenberg，1972)对美国学前教育立法中，政府与教育部门制定的学前教育政策法规适宜性进行了系统研究[14]。国际组织和许多发达国家对立法内容的研究也非常丰富。OECD组织对国际学前教育政策内容开展了多项比较研究，形成了OECD《坚实开端》(Starting Strong)系列报告，涉及财政收入、机构设置、质量保障与家庭参与等主要方面。

立法内容研究涉及法案的科学性研究以及立法的机会成本研究。法律经济学家开展了大量立法机会成本研究。如波斯纳1973年就在《法律的经济分析》一书中提出，不同法案实现人们既定目标的程度有所不同，因此“不同选择之间的效益差别和得失就构成了法律的机会成本(Opportunity Cost)”，也叫选择成本[15]。瓦斯姆(Wassmer ，2016)研究了供给成本和实际需求对学前教育政策制定的重要性，指出美国学前教育立法必须基于供需比例制定适宜的法案内容，才能改变当前的入园现状[16]。

3. 学前教育立法评估研究

立法评估的意义在于改进、完善立法工作，提高立法质量，促进法律功能有效发挥。政府和民间组织及学者均对学前教育法律的实施效果、成本收益分析、资源配置与督导等问题开展评估研究。以评估主体为标准，立法评估可分为国家机关的评价、社会公众的评价和学理评价。如美国学者巴纳特(Barnett,2004)对OECD国家的学前教育政策法规进行了全面的回顾和评估，属于学理评价的范畴[17]。

政府机关的评估是最为关键、权威的立法评估之一。如美国教育部门1973年的《学前教育立法与成效报告》对美国立法后幼儿园与一般学前机构的入园率变化进行了调查[18]。美国儿童局发布的《儿童虐待》年度调查报告显示，随着《举报法范例(1963)》《儿童保护法(1984)》等法案出台，五十年来美国儿童虐待问题获得了突破性改善。

当前美国政府尤其重视学前教育立法的有效性评估，例如对《开端计划法》及项目的评估包括了多个大型追踪评估研究：“美国开端计划影响力评估研究”(Head Start Impact Study)以及“家庭、儿童体验研究”(Family and Child Experiences Survey，FACES)等。特朗普政府提议将2020财政年度的“开端计划”总预算维持在106亿美元以上，并在2021财年的联邦预算提案中继续加强对该项目实施与评估资金的支持力度。

四、美国学前教育立法的发展经验对我国的启示

学前教育立法不仅是教育法制建设的一个重要组成部分，也是衡量一个国家教育水平高低的重要标志。美国学前教育立法的发展经验对我国有如下启示：

1.加强学前教育立法研究，完善学前教育法律政策体系

美国政府充分发挥宏观调控职能，制定了多个学前教育专项法案，将资金投入、政府责任强化等影响学前教育发展的诸多重要问题上升到法律的高度。联邦政府加强对学前教育的监管、规划、协调所取得的成果，证明了政府宏观调控在整合学前教育资源、保障学前教育资金方面的重要作用。

我国已经初步搭建了“中国特色”的学前教育政策与法规框架。它包含五大政策法规类型：第一类是联合国机构和国际组织的儿童公约、宣言、声明。如1990年中国政府签署加入的1959年联合国大会通过的《儿童权利公约》；1991年3月加入的《儿童生存、保护和发展世界宣言》；等等。这是最宏观、具备国际视野的儿童保护规章约定，体现了全社会对儿童问题的共识。第二类为全国人民代表大会及其常委会通过的宪法、一般性法律和其他相关法律。宪法是国家的根本大法，决定国家对待儿童的基本态度与基本原则。如宪法规定“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，“禁止虐待老人、妇女和儿童”等。第三类是学前教育领域的特别法、单行法，暂时空缺。第四类是中共中央关于学前教育、儿童保护、儿童福利的决定、决议、计划、纲要和政策规定。第五类为国务院和国务院各职能部门制订、颁布、实施的各类行政法规、条例、规定、纲要、办法。

目前，框架中第三类学前教育法、家庭教育法等特别法缺失，以学前教育和学前儿童为主体的政策框架体系尚未完全搭建起来，学前教育立法研究任重而道远。当前，中国学前教育事业发展遭遇到了众多难题：乡村教师薪金较低、师资不足；民办幼儿园教师缺乏社会保障与培训督导；部分民办园聘用个别专业素质低下者，虐童事件一再给我们敲响警钟……。我国政府应逐步加强学前教育立法研究，进一步完善学前教育法律政策体系，确保学前教育事业健康发展。

2.构建学前立法研究机制，积极推动学前教育立法学术研究

学前教育立法涉及教育、财政、民政、卫生等多个部门，既是社会关注的焦点，也是学术研究的热点。

1970年，全美只有阿肯色州建立了儿童发展办公室(OCD)来统整州学前教育立法工作，随后各州纷纷建立独立的部门管理学前事业。1994年美国在《教育研究的发展、传播与促进法》中设立了专项基金，支持教育政策决策研究。该法案明确规定了联邦政府在发展教育科研中的职责: “联邦政府应该对教育研究的发展、传播和借鉴给予广泛支持, 支持和确保相关科研机构和人员在上述活动中对所面临的挑战做出最佳应对。”

奥巴马上任后设立了“总统早期教育咨询委员会”(Presidential Early Learning Council)，和学前教育专家共同商议联邦学前教育改革和发展的方向。美国政府委托美国“国家儿童早期教育研究院”(NIEER)等多个机构为学前立法提供研究支持。联邦政府对国家儿童早期教育研究院的核心要求就是科学研究能够促进美国绝大多数婴幼儿教育项目的发展，并提供相关科研数据与政策依据。

学前教育是终身教育的开端，具有公益性和福利性，政府应当在学前教育立法过程中扮演主导角色，统整各相关部门的研究分工与协作。我国教育法学研究是随着1980年我国第一部教育法律《中华人民共和国学位条例》的颁布而展开的[19]。近年来，探讨学前教育立法的论文逐渐增多，但对学前教育立法的基本问题、研究方法的探讨还在起步阶段。

学前教育立法研究和公共政策研究、儿童福利研究、脑科学研究等紧密联系。当代学前教育立法角度已经从弱势儿童保护转变为促进普惠性学前教育发展。从美国的《全民学前教育》法案到英国政府提出《每个孩子都重要》(Every Child Matters，2003)法案，都体现了这一追求学前教育普惠性的政策转向。

立法研究的效能就在于探索教育资源与价值的社会性分配。立法研究的目的之一是使价值在不同的利益群体之间达成有利于学前教育发展与稳定的平衡，解决利益冲突与价值失衡带来的社会问题。我国也应逐渐建立由政府主导、专业部门协作的学前教育立法学术研究机制，积极吸纳国际学前教育立法研究的精粹，使中国学前教育立法研究具有国际性、前瞻性和创新性。

3.开展大型学前教育政策评估项目，为学前立法提供科学基础

教育法学研究多借助于自然法学派、实证主义法学派、社会学法学派的研究方法[20]。美国学前教育立法研究的方法更多受到实证主义法学派的影响，运用社会调查、实证分析、逻辑推理等方法对法规结构完整性、内容规范性及形式合法性进行探究。基于学前政策评估的实证研究与分析一直是美国学前教育立法的重要依据。从美国立法发展史来看，《开端计划法》等各项教育法案的内容确立和修订都离不开对学前教育质量的分析和政策评估研究。

例如，随着研究的不断深入，人们逐渐发现学前教育对人的终身发展有重大影响，教育公平始于学前教育阶段。当学前教育的价值得到认可后，儿童接受教育的权利才逐渐被重视。20世纪中期，美国学前教育立法主要依据口头演讲说服听众。为争取对《儿童全面发展提案》的投票，蒙代尔参议员主持了六天的听证会。听证会上，众多来自开端计划的家长和教师表达了学前教育带来的改变，陈述了设置更全面、更有激励性的日托环境的必要性。

随后，美国学前教育政策研究进入到科学分析和实证研究的时代。如巴纳特(2011) 在《科学》杂志上发表了《早期干预的有效性》一文，对比分析了开端计划、新泽西城市学前项目等对儿童学业成就的积极影响。研究结果表明：优质学前教育项目对儿童发展和社会变革都发挥着至关重要的作用。(见表1)[21]

表1 美国五大学前教育项目对儿童学业成绩影响分析

注：表中学业影响结果用标准差SDs表示。OK项目即俄克拉荷马“全民学前”项目；新泽西城市学前项目数据为二次测量结果平均值；除开端计划(含早期开端计划)数据为春季测量外，其余项目数据为秋季入学测量

《牛津立法研究手册》(2014)指出，当前教育立法研究有四大趋势：一是呈现国际比较的趋势；二是通过一个规范框架，在不同文化之间建立桥梁；三是国家宪法始终是其他立法研究的普遍基础；四是需要不断发展基本理论，以便解释现有法律体系的变量与不足之处[22]。我国学者还在引用英美学前教育效果分析的数据来证明学前教育值得政府投资，但中国数据的分析显然会更加具有说服力。未来我国政府也应与学术机构合作，开展大规模的学前政策评估与质量分析，发展我国的立法研究基本理论与方法。

党的十九大报告提出“办好学前教育”，将“幼有所育”放在七项民生与社会事业之首。展望未来，中国学前教育事业也将通过立法研究的不断创新，迎来又一个春天。