托幼公共服务政策量化评价与优化建议——基于PMC指数模型分析

祝西冰

(南京农业大学 人文与社会发展学院，江苏 南京 210095)

一、 问题提出

托幼公共服务是托幼园所等公共托幼机构向学龄前儿童(0-6岁)提供的照料、保护与教育等服务的总和。它涵盖了营养卫生保健、儿童智力早期开发和学前教育等内容，具有多项重要的社会功能，如满足学龄前儿童家庭照护和教育需求，促进劳动力市场和家庭领域的性别平等，协助劳动者平衡工作与家庭，增进社会经济发展和公平公正[1]。托幼公共服务政策是国家和政府针对这一公共服务或社会公益事业出台的相关法律、政策和措施。部分发达国家的实践与研究经验表明，完善的托幼公共服务政策不仅有助于托幼公共服务协调发展，还能全面提升幼儿能力[2]、打破贫困代际循环[3]，促进妇女就业率与生育率同步提高[4-5]。

我国已步入全面深化改革、强化社会治理、全面建设小康的新时期，正处在全面两孩和未来更宽松的生育政策新时代，有必要着力解决当前托幼公共服务中不平衡不充分发展的问题，满足城市家庭日益增长的学龄前儿童照护和教育需求。尤其在当代社会中，个体普遍缺乏时间支配权，现有家政服务质量难有保障，职业经理人式的精细育儿理念对隔代照料又提出更高要求，加之父职缺位的丧偶式育儿，使母亲和祖辈为主的家庭照护与教育模式维系困难，(1)母亲始终是婴幼儿主要照料者，隔代照料分担了母亲照料幼儿的时间投入，但这种替代照料存在老年夫妻分离、老人患病机率加大、代际矛盾增加等问题。此外，隔代照料者也需要成年子代经济与照料支持。亟需外部力量缓解日渐弱化的家庭照顾功能。作为重要的外部力量，托幼公共服务在弥补家庭照顾功能中严重缺位，学龄前儿童照护和教育需求难以得到满足，突出表现在3岁以下婴幼儿托幼机构数量严重不足、主管部门缺失、服务标准不明且效能较低等方面[6-7]。研究表明，我国托幼公共服务供需失衡问题严峻。中国3—6岁幼儿入园率于2017年已提高到79.6%[8]，但入园难和入园贵问题仍很突出[9-10]；0—3岁婴幼儿托幼需求明显，全国和上海分别达到48%[11]和67.5%[12]，但实际入托仅4%[13]，远低于一些发达国家50%的比例，入托无门仍是常态[14]。此外，随着全面两孩政策实施，多一个子女的经济社会成本、育儿责任外部化的顾虑或缺位、理想员工与理想母亲的角色冲突等多项因素交织，加剧了育儿焦虑，削弱了部分家庭的二孩生育意愿[15]。2018年中国新增人口较上年减少200万，人口出生规模在新政下连续两年萎缩，“低生育率陷阱”风险增加[16]。各种迹象暗示，发展价格合理、就近可及、质量可靠的托幼公共服务，满足日益急迫的托幼需求，缓解这种需求刚性增长与供给相对滞后之间的矛盾，已成为我国当前亟需解决的重大民生问题。

近年来，党和国家高度关注并积极探讨缓解托幼公共服务供需失衡的举措，连续出台若干政策发展学龄前教育(2)学龄前教育包含0—3岁婴幼儿早期教育和3～6岁幼儿学前教育。和照护服务。这些政策质量如何？是否有效回应托幼公共服务供需失衡问题？还可以从哪些方面优化？为了回答这些问题，选用客观科学评价方法评价政策，整体把握政策数量、质量和方向，正确判断现行政策文本的突出问题，分析政策合理性、可及性和发展性，寻找示范性、引导性和基础性政策方案以解决失衡问题，为新一轮政策优化、调整、制定与实施提供理论支持与决策依据。

二、 文献回顾

政策评价是衡量政策优劣和质量高低的复杂工程，主要依据具体的评价标准和程序对政策设计和执行进行分析与判断[17]。客观科学的评价方法能保证政策评价结果合理和准确，直接有效地促进政策制定、执行和反馈调整[18]。已有研究发展了多种政策评价方法，依据其性质可分为质性方法(如案例分析、专家评价、比较判断)和量化方法[19]。前者因主观性强且对研究者个人能力要求较高而较少被使用，后者因更客观而被大范围推广。

在政策量化评价方法中，较早是以Suchman的五类评估法[20]和Poland的三E评估分类架构[21]为代表的经验判断法，该方法通过价值评估框架来衡量政策目标的实现程度，其不足在于评价框架受囿于政策历史背景与发展阶段。接着，Wollmann提出经典评价法[22]，挖掘因果机制，揭示政策成功或失败带来的影响。近年来，政策量化评价方法不断丰富和发展，涌现了许多以实证研究为主的复合型评价新方法，如用于绩效评价的灰色关联度算法[23]、层次分析[24]、信息嫡和TOPSIS综合法[25]、核心因子关联关系模型[26]、混合型多目标MCDM决策模型[27]等，以及用于文本分析的模糊数学评价[28]、BP人工神经网络模型[29]、内容分析[30]等。在这些方法中，复合型评价法使用最广，在科学性上有很大改进，但仍然受到客观性不足、精确度偏低、结果片面等方面的质疑。

与以往的复合型评价法不同，PMC指数模型(Policy Model Consistency Index)是当前国际上比较客观且仅用于分析政策文本的量化评价法。它是Ruiz Estrada基于Ominia Mobilis假设提出的[31]，采取二进制来平衡变量，构建PMC指数，并绘制PMC曲面图，用以分析政策内部一致性，直观呈现政策整体状况与各单项政策的具体情况。该方法采用文本挖掘方式获取原始数据，在很大程度上避免了主观性并提高了精确度；变量选取时还倾向于考虑所有可能相关的变量，也规避了结果的片面性。2015年张永安将其引入中国，依次用于评价科技创新[32]、金融[33]、新能源补贴[34]等政策，这些探索验证了这一量化评价法的客观性与科学性，为国内政策量化评价研究提供了新思路与新方法。近年来，该方法陆续被拓展到碳减排[35]、众创空间扶持[36]、保障性住房[37]、军民融合[38]、“中国芯”扶持[39]等政策领域，存在较大的应用与发展空间。

关于托幼公共服务政策的评价，国内处在起步阶段，现有研究主要运用主观判断、描述统计、阶段呈现和框架搭建等技巧，对相关政策进行文本解读。一是以托幼服务[40]、幼儿教育[41]或儿童发展[42]等政策为对象，依据政策名称、颁布机构、发布时间、政策类别或重要表述，分析与判断政策文本的现状与问题。这种主观判断法不能完整地呈现政策客观分析过程，结论易受客观性不足质疑。二是从发展特点、内容构成和形成原因三方面，对儿童早期发展政策进行描述统计与分析[43]。这一方法增加了数据统计，提升了客观性，不足在于相似研究太少且已有研究也未说明统计指标的科学选择过程。三是以时间为线、文本为点有逻辑地呈现托幼公共服务政策发展历程与同时段关键性政策事件[44-45]。然而，这种系统全面的历程分析与相对完整的阶段划分，较多地依赖于研究者对本领域知识的把握程度。最后，有学者提出早期儿童发展政策的SABER-ECD评估框架，因未做实证分析故不赘述[46]。

在非政策评价方面，已有研究主要从国际经验借鉴和国内实证调查两个角度，为托幼公共服务政策改进提供了有益建议。前者通过欧美发达国家托幼服务政策与实践经验的比较研究发现[47-49]，中国托幼公共服务政策立法不足、内容单薄且操作性欠缺，建议制定“学前教育法”或“儿童福利法”等法律法规，完善托幼机构准入标准、从业规范、服务细则和监管手段。后者经国内实证调查发现[50-51]，我国托幼公共服务没有积极回应家庭托幼需求，农村与城市托幼体系、公共与私立托幼机构、0—3岁婴幼儿与3—6岁幼儿托幼服务等发展不协调，托幼政策与管理缺位、各部门协调困难、婴幼儿照护与幼儿学前教育脱节等问题明显，建议逐步采取措施改善托幼公共服务供给状况，如为婴幼儿托幼服务做全方位政策规划、提高托幼公共服务公益普惠程度、加强托幼服务政策与行业标准建设等。

综上所述，现阶段国内托幼公共服务政策评价研究较少且方法待拓展，比如引入量化思维提高政策评价的科学性与客观性，让政策评价与政策优化更可靠。为此，本研究选用相对客观科学的PMC指数模型，结合政策研究最新成果，搭建政策评价体系，从政策文本量化评价角度多维剖析与论述托幼公共服务政策现状与问题，为政策优化与调整提供对策建议。

三、 模型建构

(一) 变量分类与参数设置

查阅中国政府网、教育部、民政部、发展和改革委员会、卫生健康委、全国妇联等官方网站公布的政策法规和档案记录资料，收集、汇总并确定国家层面出台的112项托幼公共服务政策。将政策文本导入文本挖掘数据库，运用ROSTCM6.0词频分析工具进行合并和分词处理，再将输出的分词结果进行词频统计，以此为基础提取高频词和行特征，再过滤对本研究无明显意义的通用词与虚词，最终形成社会网络知识图谱，呈现托幼公共服务政策文本的核心结构和辐射程度。如图1所示，教育是托幼公共服务政策的热点，处在社会网络的核心位置，辐射民办教育、幼儿(园)教育、教师培训等内容；发展是托幼公共服务政策的基调，辐射加强发展、改革发展、发展提高、促进发展等途径；服务是托幼公共服务政策的方向，辐射公共服务、机构服务、社会服务等方面。

图1 托幼公共服务政策社会网络知识图谱

根据图谱中政策高频词与关键词分布状况、政策文本自身特性以及相关政策研究成果，将托幼公共服务政策特点与PMC指数模型相结合，建立托幼公共服务政策评价体系。如表1所示，该体系由10个一级变量和40个二级变量构成。一级变量分别是政策性质(X1)、持续时效(X2)、发布机关(X3)、涉及领域(X4)、受益对象(X5)、作用层面(X6)、保障措施(X7)、实施效果(X8)、政策评价(X9)和文件引用(X10)。其中，X1、X2、X3、X9、X10从政策基本特征的角度来判别政策质量的优劣，X4、X5、X6、X7、X8依次从领域广泛性、对象覆盖性、主体多元性、措施全面性和效果有效性五个方面来识别政策对托幼公共服务供需失衡问题的回应效度。每个一级变量下设若干二级变量。在二级变量的建构过程中，尽可能考虑与托幼公共服务政策相关联的因素，从而保证二级变量的客观性与准确性。确定一级变量和二级变量后，通过二进制系统(0和1)对政策二级变量进行量化操作。当政策符合相应变量时，该变量的值设定为1；若不符合，则值为0。此外，文件引用(X10)没有二级变量，当政策样本被引用时，取值为1，反之为0。

表1 托幼公共服务政策PMC指数模型变量设置

(续表)

(二) PMC指数计算

依据Estrada的计算方法[31]530，建构托幼公共服务政策的PMC指数模型。

将托幼公共服务政策PMC指数模型的10个一级变量和40个二级变量放入多投入产出表(3)多投入产出表由m个一级变量和n个二级变量构成。各变量的重要程度相同，具有同等权重。，采用文本挖掘技术，按公式(1)和(2)对二级变量赋值。

X～N[0～1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

随后，按公式(3)计算托幼公共服务政策的一级变量值。

(3)

式中，下标i和j分别表示一级变量和二级变量，n或n(Xij)为某一级变量下二级变量的个数。基于一级变量值，按公式(4)计算并得到PMC指数。

(4)

式中，m为一级变量的个数。为进一步考察政策质量与回应效度，再按公式(5)和(6)分别操作化为政策质量指数Q和回应效度指数B。

Q=X1+X2+X3+X9+X10

(5)

B=X4+X5+X6+X7+X8

(6)

另外，为让PMC指数更为直观地呈现政策总体状况和各单项政策优劣情况，按公式(7)所示的三阶方阵构建PMC曲面。考虑到PMC矩阵对称性和曲面平衡性，加之X10只有一级变量且变量值均为1，所以剔除X10。

(7)

在PMC曲面用图形化方式呈现政策状态的基础上，按公式(8)纳入政策凹陷程度S，用数据做支撑分析政策不足，最终在多维坐标体系下结合二者分析结果探索政策优化方案。

S=1-PMC

(8)

最后，PMC指数的计算结果可用来评估政策一致性水平，根据数值大小，政策对象可分为完美[9，10]、优秀[7，9)、可接受[5，7)和不良[0，5)四个等级。类似地，根据政策质量指数Q和回应效度指数B的计算值，政策对象还分为完美[4.5，5.0]、优秀[3.5，4.5)、可接受[2.5，3.5)和不良[0，2.5)四个等级。根据凹陷程度S的计算值，研究对象分为不可接受水平[5，10]、高凹陷水平[3，5)、可接受水平[1，3)和低凹陷水平[0，1)。

四、 实证分析

(一) 评价对象选取

中华人民共和国成立以来，我国托幼公共服务政策经历了蓬勃发展(1949-1959)、波折前行(1960-1969)、恢复振兴(1970-1989)、市场冲击(1990-2009)、公益普惠(2010-2019)共五个阶段。(4)托幼公共服务政策阶段划分综合了和建花、杨菊华、岳经纶和洪秀敏等学者的相关研究成果。统计显示，我国出台了共112项托幼公共服务政策，其中在五个阶段分别出台了14项、0项、24项、25项和49项政策。考虑到托幼公共服务供需失衡问题的紧迫性、现有托幼公共服务政策方向和时效性，本研究从公益普惠阶段中选择了现行有效的31项政策作为评价对象，(5)政策截点为2019年6月1日，依发文先后编码为P1-P31。限于篇幅，此处省略政策名与发文号。这些政策主要出现在2010-2012和2016-2017两个时段，内容重点在3—6岁幼儿学前教育公共服务的均等化和公益普惠化，少部分谈及托幼机构卫生保健、0—3岁婴幼儿照护与早期教育服务。

(二) 政策模型分析

通过文本挖掘方法量化政策文本，建立多投入产出表，(6)多投入产出表包含31* 41个数据，汇总了每个单项政策所有变量信息，内容较多故此处省略了列表。计算出31项政策的PMC指数值(表2)。可以发现，近十年托幼公共服务政策总体表现良好，PMC指数与Q指数均值均为优秀，B指数值波动较大但均值在可接受水平。按指数值大小对每项政策所属等级进行划分，给出排名和等级(表2)，可知这些托幼公共服务政策存在三个等级，其中完美级2项，优秀级16项，可接受级13项。

P5和P31是完美级政策。P5的PMC指数、Q指数和B指数皆在完美状态，政策水平较高、质量有保证且对托幼公共服务供需失衡问题有明显的回应，属于纲领性政策文件。P31因发布机关X3得分低于P5而总体拉低了PMC指数和Q指数，但其B指数值高于P5，表明该政策对托幼公共服务供给失衡问题给予更清晰明确的回应，属于托幼公共服务政策领域最具引领性的政策文件。从时间来看，P5和P31分别于2011与2019年发布，这暗示着国家对历经市场冲击后的托幼公共服务始终给予了较大关注，而P31政策落地正标志着国家对托幼问题的回应已从3-6岁幼儿学前教育公共服务拓展到0-3岁婴幼儿照护服务，这种跨越式的变化对解决目前国内托幼公共服务供需失衡问题有至关重要的推动作用。

P1、P2、P3、P6、P8、P10、P12、P14、P18、P19、P20、P22、P24、P28、P29、P30属于优秀级政策，PMC指数、Q指数和B指数均值分别为7.9、4.3和3.6，均在优秀状态。从Q指数来看，所有政策值均超过4.0且分值在4.5以上的政策有6项，依次是P1、P8、P18、P28、P29、P30，分别以接近完美的政策质量依序探讨了托幼园所卫生保健、幼儿园收费、幼儿园管理、民办幼儿园、学前教育体系建设和城市小区配套幼儿园，这表明近年来国家学前教育公共服务政策已相对成熟。从B指数来看，政策回应效度属于完美状态的政策仅有P14、P22、P24，主题依次为贫困儿童发展、人口发展规划、基本公共服务均等化，内容重点在婴幼儿早期保教、普惠性托幼园所建设、社区幼儿照护服务。此外，除P2、P10、P18、P19的B指数为优秀外，其余9项政策仅为可接受水平。相较而言，优秀级托幼公共服务政策质量较好，但仅有少部分政策对托幼公共服务供需失衡问题给予较高回应。

P4、P7、P9、P11、P13、P15、P16、P17、P21、P23、P25、P26、P27属于可接受级政策，PMC指数、Q指数和B指数均值分别为6.4、3.7和2.7，程度依次对应可接受、优秀和可接受。从Q指数来看，P4、P11、P13、P16、P21、P23、P25、P27的政策质量均为优秀，仅5项政策为可接受水平。但从B指数来看，P4和P7这两项政策的B指数在所有托幼公共服务政策中得分最低且处在不良状态，与此同时，这一级政策中没有任何一项政策的B指数为优秀。可见这些政策质量相对较好，但亟待提升政策对托幼公共服务供需失衡问题的回应效度。

综之，各个等级政策均呈现出相似特征，即政策质量相对优秀但政策回应托幼公共服务供需失衡问题的效度不足。为此，优化现阶段托幼公共服务政策，关键应在于提升政策回应效度。为了进一步明确优化策略，将在下一节通过PMC立体曲面进行深度分析。

表2 31项托幼公共服务政策PMC指数

(续表)

注：①P1-P31表示政策编码，X1-X10表示PMC指数模型的一级变量计算指标，Q表示政策质量，B表示回应效度，S表示凹陷程度，排名和等级依据PMC指数得分。②PMC指数等级：P为完美，E为优秀，A为可接受，N为不良。

(三) PMC曲面分析

如前所述，提升托幼公共服务供需失衡问题的政策回应效度是当前托幼公共服务政策优化的主要方向。本研究利用PMC指数模型的一级变量值，构建PMC立体曲面图(图3-12)，同时结合多投入产出表以及政策凹陷程度，探讨具体的政策优化建议。

将31项托幼公共服务政策的一级变量值取平均，构建31项政策的PMC曲面图(图3)。结合表2，可以看出31项政策的平均凹陷程度为可接受水平，X3、X4和X8处有明显的凹陷，X7有所凸起但分值仍然低于0.7，在所有指标中仅X9完美无缺。具体来看，首先，发布机关X3均值最低，均值仅为0.42，大部分政策为国务院或部委文件且缺少政策立法。第二，实施效果X8次之，均值仅为0.54，在这些政策中有97%关心幼儿发展，61%涉及“入园难贵”，而仅13%回应“入托无门”，16%纳入性别视角。第三，涉及领域X4的分值也较低，其中有81%的政策谈及学龄前教育，约有50%的政策涉及社会服务、安全保障和医疗卫生，这表明托幼公共服务政策存在领域分布不均现象，与婴幼儿照护相关的社会服务与安全保障较之学龄前教育明显偏少。第四，保障措施X7，除建立托幼体系和健全托幼制度甚少被提及外，其它措施均被政策提及，其中，保障社会服务的提及率最高且达到90%。第五，受益对象X5和作用层面X6均值均超过0.7。只是这些政策在受益对象X5方面内部差异大，有94%政策考虑了3—6岁幼儿，但不足50%的政策关注了受托需求量最大的0—3岁婴幼儿。在作用层面X6方面，90%以上的政策提及学校和机构，有55%和68%的政策依次谈及政府和社区在托幼公共服务中的重要作用。最后，从政策性质X1、持续时效X2、政策评价X9和文件引用X10来看，建议、识别、描述和导向性的政策相对较多，84%以上政策时效在3年以上，所有政策符合目标明确、依据充分、方案科学、权责清晰和公开发布要求。

进一步地，特别分析回应效度B指数为优秀及以上水平的政策9项，依次是P2、P5、P10、P14、P18、P19、P22、P24、P31。从这9项政策的PMC曲面图来看，这些政策的凹陷程度均低于均值且处于低凹陷水平(图4-12)。与理想政策模型(X1～X10=1且S为0)相比，以P5和P31为代表的完美级政策凹陷程度均低于1，二者皆在发布机关X3、保障措施X7和实施效果X8处有凹陷(图5和图12)，其中发布机关X3位于凹陷最底端且P31的X3分值低于均值，这表明此两项政策的优化主要在于提高政策发布层级。作为优秀级政策，P14、P18、P19、P22、P24凹陷程度略高于完美级政策，其值依次为1.42、1.53、1.71、1.37和1.33，这些政策的弱项集中在政策性质X1、发布机关X3、受益对象X5、保障措施X7或实施效果X8。从图7-11可见，政策P18最突出的问题是忽视了0—3岁婴幼儿的受益权而导致受益对象X5分值偏低，而其它四项政策最大的软肋均是政策发布层级不足。从曲面图还可见，政策P14还需改进政策性质，政策P19应多考虑困境儿童入托入园需求，政策P22可强化保障措施。最后，政策P2和P10的凹陷程度依次为2.08和2.34，其PMC曲面图均呈坡状(图4与图6)，P2的坡底在涉及领域X4和作用层面X6，P10的坡底有发布机关X3、作用层面X6和实施效果X8，这表明二者在加强机构、政府或社区作用基础上，P2还可从医疗卫生和安全保障方面拓展政策领域，而P10既可提高政策层级，还可通过回应入托需求或纳入性别视角等策略提高政策实施效果。

图3 31项政策的PMC曲面

图4 P2的PMC曲面

图5 P5的PMC曲面

图6 P10的PMC曲面

图7 P14的PMC曲面

图8 P18的PMC曲面

图9 P19的PMC曲面

图10 P22的PMC曲面

图11 P24的PMC曲面

图12 P31的PMC曲面

五、 结论与建议

从政策量化评价视角出发，利用ROSTCM6.0词频分析工具对国家及相关部委颁布的112项托幼公共服务政策进行文本挖掘，依据高频词和关键词建立托幼公共服务政策社会网络图谱，将图谱呈现的高频词和关键词与PMC指数模型相结合，建立托幼公共服务政策评价体系。再以公益普惠转向后31项现行有效的托幼公共服务政策作为研究对象，通过文本挖掘方法获取数据，计算PMC指数并绘制PMC曲面，从多维视角量化托幼公共服务政策全貌。现有托幼公共服务政策存在三个等级，其中完美级2项，优秀级16项，可接受级13项。政策内部分化明显，表现在：一是政策质量总体较好，但政策对托幼公共服务供需失衡问题的回应效度偏低；二是各一级变量指标中，最低值与最高值差异较大；三是各项政策的凹陷程度相似，但薄弱环节各有不同。托幼公共服务政策经历了量的积累到质的变化过程，正从重视教育逐步转向注重服务。

基于以上研究结果，提出如下建议，优化政策，促进托幼公共服务供需平衡发展。

第一，理念先行，通过政策立法明确政府与社会在托幼公共服务中应尽的责任。我国现行有效的托幼公共服务政策缺少人民代表大会立法文件，这很难自上而下形成合力解决托幼公共服务供需失衡问题。瑞典和英国托幼问题处理较好，很大程度上与其颁布了《儿童照顾法》有关，该法明确规定了政府在照护儿童上的法律责任[53]。当前中国托幼需求已相当明显，政策立法可以提高有关部门对该问题的关注，吸纳相关力量投入到托幼公共服务中，增加托幼公共服务有效供给。为此，结合立法时间长且要求高的特点，建议以当前权威性、引领性和代表性的规范性文件为蓝图，筛选、探讨与整合政策条文，并保证条文的普适性、契合性和可行性，初步形成主管部门明确的托幼公共服务暂行条例；同时，增加预测性和监管性的政策条文，如机构准入、服务规范、质量控制等方面，保证政策性质齐全。

第二，区别对待，明确0—3岁婴幼儿与3—6岁幼儿的不同政策需求。由于不同受益对象的身心发展特点存在明显差异，这决定了托幼公共服务政策在不同涉及领域也应有所侧重。比如，前者以“保为主、教为辅”，重在营养健康保障和日间照护服务，辅以少量早期教育；后者以“教为主，保为辅”，重在学前教育，医疗卫生、社会服务、安全保障等相对次之。现有托幼公共服务政策更多关注了最能反映3—6岁幼儿需求的“学前教育”，(7)此处省略“学龄前教育”中“早期教育”，此内容在现有政策中被提及次数较少。虽还面临入园难和贵等困境，但有关政策相对成熟，已经形成“政府负责、市场辅助”的教保结合服务模式。然而，最能反映0—3岁婴幼儿需求的“社会服务”相对被忽视。为此，考虑到目前我国0—3岁婴幼儿托幼公共服务严重供不应求的现状，建议在现有3—6岁幼儿学前教育为主的政策状态下，专门针对0—3岁婴幼儿制定新政或调整现政，加强0—3岁婴幼儿与3—6岁幼儿的政策衔接力度，打破以往重视学前教育而忽视0—3岁婴幼儿托幼需求的僵局；同时，政策制定或调整应在兼顾早期教育基础上重点发展婴幼儿日间照护服务。

第三，找准方法，运用资源整合策略为托幼公共服务供需平衡创造有利政策条件。托幼公共服务政策致力于通过政策手段来促进托幼公共服务供需平衡，但从保障措施与作用层面来看，当前政策难以实现这种平衡。一方面，已有政策中有加强学校管理、完善幼教机制、提高教师水平、发展多元资源、建设幼托标准等措施，但缺少托幼体系与托幼制度。另一方面，已有政策重点强调了学校和机构是3—6岁幼儿的主要服务提供者，忽视了其同时也是0—3岁婴幼儿的服务提供者。此外，政府和社区在服务提供方面相对缺位。因此，为最大化挖掘政策优势，建议在现有托幼公共服务实践与经验基础上，采取资源整合方法为0—3岁婴幼儿提供多种形式的社会公共服务，重点突出政府引导、社区示范及学校/机构辅助，并将这些服务经验提炼为政策文件，用于促进0—3岁婴幼儿托幼公共服务体系建设；同时，人员配备、财力提供和设施配套等制度建设也应跟上，用于巩固体系建设成果。

第四，权衡效果，锁定国家对家庭照顾功能的补充特性。在人口转变与经济社会变迁过程中，我国家庭规模不断缩小、结构日趋简化、传统家庭功能趋于弱化，这种变化给各项社会政策带来了巨大冲击，也为家庭政策发展提供了契机[54]。作为家庭政策分支之一，托幼公共服务政策是对家庭照顾功能弱化的回应，体现了国家对家庭的特殊关怀。然而，国家不会永远为家庭买单，理论上也不具备永远买单的条件，这意味着国家的直接介入是暂时的。未来托幼公共服务政策发展的根本出路在于探索具有良性运作能力的托幼需求满足模式，即以社会力量为主的公共服务方式。从实施效果来看，现有政策利于促进幼儿发展和缓解入园难贵，但难以形成模式效应，社会力量无法缓解家庭照顾难题。为此，建议政策的制定或调整应符合“社会力量直接介入、国家间接支持”原则，尽可能保证多重政策效果的同时实现，全面满足家庭与社会的托幼需求。

综之，本研究以政策文本为基础，采用文本挖掘方法和PMC指数模型进行量化评价，获得了较为客观合理的结果，在很大程度上避免了研究方法的主观性。同时，在评价体系中融入托幼公共服务政策元素，实现了PMC指数模型与政策特点的有效结合，回应了托幼公共服务政策核心议题，彰显了PMC指数模型的发展空间，也为未来托幼公共服务政策制定与调整提供了详细的优化建议。然而，本研究还存在不足，一是已尽可能涵盖国家及部委的托幼公共服务政策文件，但难免遗漏与托幼相关但不太重要的政策；二是已尽可能确保研究进度，但难免因政策数量和内容的快速改变而错过分析新政的机会，只能在未来的研究中再做详尽分析与讨论。