浅析我国土壤污染防治管理体系

摘 要：随着经济和社会的不断发展，加剧着工业化和城市化的进程，中国面临的土壤污染问题变得越来越严峻。土壤污染面积不断扩大，而且这种扩大没有得到有效控制。与此同时，该类型的土壤污染源也是呈现多样化和复杂化，这使得土壤污染更难以预防和控制。为了控制防治土壤污染，最重要的是将土壤污染防治的各个方面通过法律手段纳入管理范围，因此，预防和土壤污染的控制可以从立法的角度进行管控。

关键词：土壤污染;土壤污染防治法;管理体制

土壤安全与否关系到食品安全、居住安全和生态安全，而且关系到人民群众的福祉。中国土壤污染的严峻形势要求我们必须采取措施，积极预防土壤污染。法律是调整社会关系的强制手段，无论是预防和土壤污染的修复，还是提高公众对土壤保护意识，都依赖于健全的法律制度。

一、土壤污染防治的特点和困境

在经过土壤污染状况的调查后，中国已经掌握了土壤污染的现状。在一定程度上，也为我国的土壤污染防治提供了预防和管控的基础。调查还表明土壤污染的预防和控制的重要性，但预防和控制面临相当大的困难，如土壤污染本身与中国的经济发展方式密切相关，污染防治技术不成熟、资金不足等问题，这些难题将困扰着我们。

（一）土壤污染自身的特性导致土壤污染难以治理

土壤环境的多面性、分布不均和复杂性等特征，决定了土壤污染防治不同于空气污染、水污染的防治。土壤污染的特点是隐蔽性高且滞后，区域性，不可逆转性，治理困难和周期长。一旦土壤环境受到污染，特别是重金属污染，就很难恢复。这些特征可以通过近年来发生的严重的土壤污染事件如“镉大米”，“毒生姜”，“癌症村”和“砷中毒”来证实，是中国防止土壤污染的困难之处。

（二）粗放的经济发展方式加剧土壤污染

从二十一世纪开始，我国就要求转变经济发展方式，注重环境保护，但从我国现阶段经济发展趋势来看，仍有大部分地区属于粗放型的经济发展模式，这造成这些地区注重经济利益而忽视环境利益，甚至不惜破坏耕地、林地。就近两年处理的污染环境案件来看，绝大多数企业未获得环保审批手续，未采取任何防护措施，不經任何处理就直接排放废水、污染物，最后导致污染土地。因此，经济发展的方式也是土壤污染防治的困境之一。

（三）缺乏髙科技支撑和资金支持

一切的发展都与技术支持和资金支持分不开。为了控制土壤污染，提高技术水平和大量的资金支持也是必要的。然而，由于土壤污染长期得不到重视，在中国资金和技术都十分有限，土壤污染防治科技支撑不足，技术研究薄弱。可用于土壤污染防治的实用技术和设备以及适合中国国情的管控方案和研究还有待开发。这也成为在预防和土壤污染防治的难点之一。

当然，我们也必须看到，困境和机遇同时存在。土壤污染防治面临如此多的困难，但同时也有一线生机。我们必须面对认清现状：对土壤污染的预防和控制，中国的科学研究是比较晚的;土壤污染的政策和法律的支持并不如空气污染、水污染及其他污染的政策和法律支持力度大;中国作为发展中国家处于经济发展关键时期，不可能的把大部分的资金投资于土壤污染的预防和控制。我们也必须看到积极的一面，那就是，我国开展这项工作的决心，我们一直致力于转变经济发展方式，并投入了人力和物力资源，以改善土壤环境。我们必须迎难而上，积极投入到土壤污染防治这项重任中。

二、《土壤污染防治法》解读

土壤安全关系着老百姓的“米袋子”，因此《土壤污染防治法》的制定志在必行。我国的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称“《土壤污染防治法》”）于2018年8月31日通过了第十三届全国人大常委会第五次会议表决，并于2019年1月1日正式施行。

《土壤污染控制法》的颁布填补了我国土壤防治立法的空白，完善了中国污染控制及相关生态环境保护的法律体系。这部法律明确了土壤污染防治的基本原则，基本制度的经济措施，监督检查和法律责任。它还在总结了中国的土壤污染立法经验和实践经验的基础上，根据中国的当前国情，更全面、更具建设性地提出和分析了这些问题。

（一）落实土壤污染防治的政府责任

《土壤污染防治法》第5条明确规定土壤污染防治的责任主体、土壤污染防治责任制和考核制度。各级地方人民政府及其领导，县级以上人民政府使都有土地土壤污染防治的责任主体。并明确了污染防治部门及其负责人的责任，还指出土壤污染防治以完成土壤污染防治目标为考核评价。

与此同时，《土壤污染防治法》第7条规定明确了土壤污染防治的主管部门。包括各级环境保护主管部门，农业、国土资源，住房，城市和农村等各级主管部门，要求土壤污染防治统一进行监督管理。一个部门管理系统，在其职责范围内实施土壤污染预防和控制的监督和管理，以避免出现管理、监督的真空地带。

（二）建立土壤污染责任人制度

《土壤污染防治法》坚持“谁污染谁治理”的基本原则。通过具体化土壤污染风险管控措施、明确修复过程中相关主体的责任、加重污染者的责任，从而使土壤污染防治的主体更加明确：

《土壤污染控制法》第四条规定防止土壤污染是每一个组织和个人的义务。同时，由于土壤污染防止具有特殊性，所以《土壤污染控制法》在规定中特别强调，土地在土地使用权人进行开发利用活动期间有义务保护土壤，并规定土地使用权人应采取有效的预防措施来防止或减少土壤污染。除此以外，《土壤污染控制法》第四十五条还规定了土壤污染的追责顺序以及土壤污染风险管控和修复义务的基本制度。追责顺序即土壤污染责任人第一，其次是土地使用权人，最后是政府。

（三）建立土壤污染状况普查和监测制度

《土壤污染防治法》第十四条规定土壤污染普查的周期。即国务院生态环境主管部门应当与其他主管部门至少每十年进行一次全国土壤污染普查。该条还规定，国务院有关部门和设区的市级以上地方人民政府可以根据实际情况组织详细的土壤污染调查，以弥补普查时间跨度不足的问题。

《土壤污染防治法》第十五条确立了土壤污染监测制度。国务院生态环境主管部门负责制定土壤环境监测指标和规范，统一规划国家土壤污染监测站（点）的建设。

除此之外，《土壤污染防治法》还明确规定了应监测的农业用地和建设用地的具体情况。例如，建筑用地已被用于生产、使用、储存、循环利用和重大环境污染事故以及有毒有害物质的处置，其中固体废物已用于倾倒和掩埋，有关部门正在开展土壤污染的重点监测要求。

（四）建立土壤有毒有害物质的防控制度

《土壤污染防治法》加强了对土壤有毒有害物质的防控制度，以便从源头上防止土壤污染的发生：

《土壤污染防治法》加强了企业、单位、个人源头预防的义务，规定在生产，使用，储存，运输，循环利用，处置和排放有毒有害物质的过程中应当采取有效措施，并要防止有毒有害物质的泄漏、流失、扬散，以避免土壤污染。

此外，《土壤污染防治法》还加强了矿产资源的开发和管理，企业要集中处理污水处理、生活垃圾和固体废物物，从源头上防止土壤污染。

另一方面，《土壤污染防治法》明确要求在土壤中建立关键有毒有害物质清单和土壤污染主要污染控制单位清单，并加强重点污染控制单位的责任。同时，根据土壤有毒有害物质清单等相关条件，确定并公布重点污染行业、产业在土壤污染中的名单和重点污染监测单位清单，制定相应的重点监管管理办法。主管环境部门要及时报告排放情况，建立检查土壤污染隐患的制度，制定和实施自我监测计划，并要求土壤污染的关键监督单位根据生态环境主管部门等要求汇报监测数据、制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作计划，并向当地人民政府报告。

（五）建立土壤污染的风险管控和修复制度

《土壤污染控制法》还落实了土壤污染风险控制制度，并根据土地的具体特点，针对土地、农业用地和建设用地的土壤污染风险管理和修复，提出了具体的规定和措施：

对于农业用地，《土壤污染防治法》建立了分类管理制度，即根据土壤污染程度和相关标准，将农业用地分为优先保护，安全使用和严格控制三类。对于不同类型的农用土地，可以分别制定相应的风险控制措施和对策。例如，对于被列入严格管控类别的农业用地，政府要制定相关政策，以鼓励采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施。

對于建设用地，《土壤污染防治法》建立了土壤污染风险管理和恢复体系，即省环保部门和自然资源等主管部门将风险管理和恢复土地纳入建设用地污染风险管理和修复清单，并可根据等级进行不断更新。“建设用地土壤污染风险控制和恢复清单”所列出的土地不可以用做作住宅、公共管理和公共服务用地，用途上做了限制。

此外，《土壤污染防治法》还规定了土壤污染负责人应当在土地污染风险管理和维修清单中采取的风险防治措施，以及修复工程的实施程序和污染防治要求。

三、我国土壤污染防治管理体系完善的建议

（一）土壤污染防治监督管理体制

建立有效的土壤污染防治监督管理体系，不仅符合广大群众的管理原则，而且吸收了实践中解决存在问题的良好做法。应当明确的是，环境保护部门要带头进行全面的土壤污染防治工作，协调资源分配，统一监测和统一信息的布控。同时结合实践中的良好做法，明确土地、农业、房屋建设、林业等有关部门在防治土壤污染中的职责，以免因部门职责不明确和交叉造成的问题。

（二）土壤污染防治技术上的支持

保护技术规范对土壤污染防治工作很重要。例如土壤环境监测，调查和评价。这些技术规范是实施各种预防和控制土壤污染法律体系的基础和保证。具体要解决：监视、调查、评估和其他程序之间的关系;何时开始、开始的条件、由谁开始、谁将承担主要责任;相关技术报告的提交;如何将相关技术信息（数据和评估）与国家土壤环境信息平台进行对接等技术层面的问题。

（三）全面规范了预防，治疗，修复和土壤环境保护

我们要放弃末端治理的思维方式，建立从土壤污染的预防、治疗和恢复到土壤环境保护的全面监管。在预防、治理和保护的关系中，严格按照"预防为主、保护优先"的要求。总的来说，必须确定三项主要任务，即保护未受污染的、控制污染的风险以及整治和恢复已被污染的。未污染保护，首先强调对未利用土地的保护;其次强调对建设用地新污染的控制，这主要是通过改善环境影响评估来实现的;最后，要强调的是加强对空间布局的管理，从源头上减少污染对人们生活的影响。污染监管的主要焦点是工业和矿业污染，包括矿产资源开发，重金属工业和工业废物处理和处置;农业部门的化肥、农药、牲畜和家禽造成的土壤污染，以及生活区内的垃圾和污泥也是一个重要的监管领域。整治则是要求各地要重点关注影响农产品质量和人居环境安全的土壤污染问题，制定土壤污染控制和恢复计划，进行有序管理和恢复，加强整治监督和修复工程的建设。

四、结语

综上所述，我国土壤污染防治应该坚持人民政府领导，环境保护行政主管部门落实统一监管，建立各级相关行政主管能够各司其职的行政管理体制——以政府集中领导，自然资源、生态环境等相关行政单位对下属行政管理机关土壤污染防治的权限进行分工，各级环境保护行政部门则协调其他行政管理机关，落实土壤污染防治实施的监督和管控。各部门各司其职，明确分工。

参考文献

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作者简介：赵静媛（1994- ），女，白族，云南大理人，云南民族大学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。