“捕诉一体”办案机制运行情况调查报告

四川省成都市人民检察院课题组

摘 要：整体上“捕诉一体”运行情况良好，该办案模式对提升办案效率、优化办案质量、保障审前辩护以及强化检察机关的审前主导地位具有重要作用。但同时该办案模式在运行中也反馈出一些难题，如证明标准层次混淆、“两项监督”指标下降、办案节奏难以把握、简易案件瑕疵率上升、考核指标配套不足等。解决这些问题需要从转变办案理念、完善配套机制、重视对外协调、强化过渡期准备等方面发力。

关键词：捕诉一体 实证 办案机制

在“捕诉一体”办案机制酝酿之初，理论界和实务界对于“捕诉一体”争议较大，但随着最高人民检察院决定在全国施行“捕诉一体”，对“捕诉一体”办案机制肯定与否定之争落下帷幕，接下来的重心是如何完善相关机制，从而更加充分和全面地发挥“捕诉一体”办案机制优势。基于此目的，课题组对A市全市“捕诉一体”运行情况进行了实证调研，并征求了对应公安机关和法院对完善“捕诉一体”办案机制的意见和建议。调研结果反映“捕诉一体”运行情况良好，该办案模式对提升办案效率、优化办案质量、保障审前辩护以及强化检察机关的审前主导地位具有重要作用，但同时该办案模式在运行中也反馈出一些难点问题，需要引起重视。

一、“捕诉一体”运行现状

A市检察机关目前有8个基层检察院实行“捕诉一体”，对比分析这8个基层检察院2019年实行“捕诉一体”和2018年未实行“捕诉一体”的相关业务数据，可以发现：

（一）办案效率稳步提高

一是平均辦案时限缩短。实行“捕诉一体”后，平均审查起诉期限20.9天，去年同期为41.99天;平均审查逮捕期限5.54天，去年同期为5.63天。二是退侦率降低。其中一退率为14.47%，去年同期为16.68%;二退率为6.79%，去年同期为6.84%。三是延期率下降。其中一延比例为7.47%，去年同期为13.76%;二延比例为1.49%，去年同期为5.13%;三延比例为0.17%，去年同期为1.8%。

（二）案件质量整体提升

在“捕诉一体”办案方式下，检察官从审查逮捕环节就建立起证明犯罪的证据体系，通过对审查逮捕和审查起诉工作的全盘考虑，更加严格地审查案件，提升案件质量。一是逮捕案件质量有所提升。捕后不起诉率0.16%，去年同期为0.28%。二是起诉案件质量提升。免予刑事处罚率下降，“捕诉一体”之后免予刑事处罚率为0.4‰，去年同期为2.8‰。未出现捕后无罪案件。

（三）少捕慎诉成效初显

少捕慎诉理念最初适用于未成年人刑事案件，但该司法理念正逐渐向所有刑事案件普及。[1]调研显示，“捕诉一体”实行后，切断了补位审查的依赖心理，办案人员责任心普遍增强，对批捕案件和起诉案件办案标准的把握更加严格，更加注重对当事人合法权益的保护，少捕慎诉司法理念得以贯彻。其中不捕率为35.45%，去年同期为29.83%，较“捕诉一体”实行前上升明显。不诉率为11.56%，去年同期为6.8%。需要说明的是相对不诉在不诉案件中占比93.52%，去年同期为82.7%，这说明检察官在决定案件是否起诉方面更为谨慎。

（四）检察机关主导作用强化

一是提前介入率上升。提前介入案件率为6.8‰，去年同期为3.7‰，这说明检察官更加重视引导侦查。二是捕后诉前监督落实。捕后诉前补侦提纲更具针对性，专人监督落实，补查效果大幅提升，减少审查起诉期间的退查次数，促使公安机关及时取证，确保案件质量。三是指控意见采纳率上升。A市实行“捕诉一体”的基层检察院量刑建议采纳率86.49%，非“捕诉一体”基层检察院量刑建议采纳率为85.97%。这说明“捕诉一体”的实施使检察官的专业化建设得到强化，检察官对案情了解更加全面充分，对犯罪的指控更加精准。

（五）有效辩护不断提升

运行“捕诉一体”后，共听取刑事辩护律师意见279件，同比上升149%。“捕诉一体”后办案检察官对案件全程负责，加之司法责任制的落实，办案检察官更加注重听取刑事辩护律师意见，尤其在拟作不捕、不诉的案件中，检察官对辩护律师的意见更加审慎，带来刑事辩护空间和有效性的不断增强。

二、“捕诉一体”运行带来的问题

（一）证明标准层次问题

批捕和审查起诉两个程序具有不同的证明标准层次，“批捕检察官只关注把握批捕的法定条件，一般不会去全面研究和把握案件的整体事实、证据问题”[2]，而审查起诉检察官必须保证案件“犯罪事实清楚、证据确实充分”，可见二者证明标准层次不同，审查起诉标准更为严格。调研中，检察官反应“捕诉一体”后难以把握批捕和起诉标准的层次差异。一是在批捕阶段存在人为拔高批捕标准倾向。不捕率较“捕诉一体”实施前提高了约6个百分点，这说明检察官在批捕阶段不自觉地用起诉标准代替了批捕标准，导致起诉标准前移。二是在公诉阶段存在轻视证据审查倾向。办案人员在公诉环节仅基于对案件业已形成的思维惯性，直接按照批捕阶段认定的事实及形成的心证作出决定，弱化了审查起诉的证据把关作用。

（二）“两项监督”指标下降

实行“捕诉一体”的基层检察院“两项监督”指标呈下降态势，与全市趋势基本一致，但下降幅度更为明显：一是立案监督指标有所下降，2019年受理应当立案而不立案109件，去年同期为139件，同比下降21.5%，高于全市平均水平1.92个百分点。二是侦查活动监督指标有所下降。[3]2019年书面提出纠正侦查活动违法78件，去年同期为131件，同比下降40.4%，高于全市平均水平2.4个百分点。

（三）办案节奏难以把握

批捕案件办案时限为7天，公诉案件办案时限一般为1个月（重大、复杂的案件，可以延长半个月），因此审查批准逮捕的时间要求很紧，审查起诉的时间相对宽松。调研中，不少办案人员反应，“捕诉一体”后，检察官疲于应付时间较为紧张的批捕案件，挤占了审查起诉时间。这种情况下，检察官可能会技术性延长审查起诉时间，从而增加案-件比。

（四）简易案件瑕疵率上升

本轮司法责任制改革之后，部门负责人不再审批案件。在捕诉分离的机制下，批捕、公诉各管一段，存在相互监督内部制约关系，所有案件在检察机关内部流转过程中都有两个关口;“捕诉一体”后，重大疑难复杂案件依旧有检委会和检察官联席会议的把关，但没有经检察官联席会议讨论也没有经检委会讨论的简单案件却存在监督盲区，存在一定的错捕错诉风险。从案件质量评查结果来看，A市试行“捕诉一体”的检察院，2019年简易案件瑕疵率同比上升100%。

（五）考核指标配套不足

目前个别绩效考核指标实际上已经实行“捕诉一体”，比如检察机关对捕后不诉率、捕后轻缓刑率进行严格控制，这实际上是将起诉的结果作为评价批捕的标准。“捕诉一体”之前，这两个指标仅仅影响批捕检察官，但“捕诉一体”之后，这两个指标对负责审查起诉的检察官也会产生影响，一旦出现捕后不诉、捕后轻缓刑的案件，检察官就可能遭受绩效考核的不利评价，造成办案检察官精神压力过大，畏难心理强化。

三、“捕诉一体”运行中存在问题的原因分析

（一）办案理念转变滞后

即使“捕诉一体”之后，批捕和公诉依然是两个独立程序。批捕案件的核心在于社会危险性的判断，而起诉案件的核心在于事实和证据的把握，部分办案人员没有充分认识到批捕和公诉两个程序的独立价值[4]，更多是从刑事诉讼实体结果的角度考虑，将公诉标准前移。同时，在公诉阶段檢察官本该仔细审查相关证据材料，因过于自信批捕阶段审查证据形成的内心判断，忽视了新的证据审查。

（二）配套机制尚不完善

一是内部监督机制未同步更新。“捕诉一体”后，办案检察官权力前至侦查后至审判，掌控刑事案件全程，加强对检察官办案权力的监督制约，有待完善“滥权”防止机制。二是轮案机制未同步更新。受批捕办案时限及“随机分案为主，指定分案为辅”的轮案机制的双重影响，在承办人有公诉积案的情况下，若再分到大量批捕案件，就会导致办案检察官顾此失彼，疲于应付时限要求更高的批捕案件，造成审查起诉时间碎片化，影响办案节奏。[5]三是考核机制未同步更新。绩效考核是检察官办案的“指挥棒”，“捕诉一体”会导致办案模式和工作重心的变化，因此检察官绩效考核制度的完善应该和“捕诉一体”化机制改革同步。但目前现行的考核机制还是“捕诉一体”之前的考核机制，未能同步更新。

（三）对外协调重视不够

“捕诉一体”改革涉及侦查机关、法院和辩护律师，只有“侦、捕、诉、审”各环节相互衔接，各诉讼参与主体协调联动，才能确保司法权高效运转。但目前对外协调宣传“捕诉一体”机制运行的力度不够，外部相关部门对“捕诉一体”机制尚有疑虑，并没有针对“捕诉一体”作出积极调整，以适应新机制运行。如公安机关历来重视不捕率，不捕率上升会导致公安机关侦查无用功现象突出，造成公检关系紧张。同时办理公诉案件的检察官人数增多，加剧了公诉案件的出口标准差异化问题，“同案不同诉”引起法院适应困难。

（四）过渡期准备不足

一是能力储备存在不足。批捕和公诉是两个独立的程序，办案标准各不相同，不少试行“捕诉一体”的检察院没有进行前期人才储备，批捕和公诉对彼此业务不熟悉，直接试行“捕诉一体”机制，造成原公诉检察官难以适应批捕案件快节奏，原批捕检察官难以适应庭审实质化要求。二是对新增业务培训不足。不少检察官表示，现在1名检察官要承担立案监督、侦查监督和诉讼监督三大主要监督职能，原来的公诉检察官对诉讼监督轻车熟路，但对立案监督和侦查监督则比较陌生;原来的批捕检察官对立案监督和侦查监督得心应手，但对诉讼监督则难以找准发力点，导致刑事诉讼监督弱化。

四、适应“捕诉一体”办案机制的对策建议

（一）确立审前主导办案理念

一是对逮捕程序适度司法化改造，重大疑难复杂不认罪的逮捕案件实行听证制度和依申请听证制度。二是健全捕后侦查跟踪评价机制，承办检察官捕后定期向公安机关了解侦查取证情况，并对侦查活动提出书面评析意见，定期向侦查机关通报。三是推行监督事项案件化办理机制，对检察建议、严重违法等重大监督事项，由承办检察官以案件化形式进行“一站式”办理。

（二）坚持办案监督同频共振

一是探索建立检察官行权监督制约平台。借力智慧检务，运用检察大数据建立集案件质量评查、流程监控、廉政风险防控、绩效考评等多元监督机制为一体的检察官行权监督制约平台，实现对检察官办案行权的全流程、全方位、全时段智能监控。二是强化检察官联席会的“智囊”作用和部门负责人把关作用，全面落实检察官联席会议制度，[6]强化部门负责人通过阅卷、抽查等形式对检察官所办案件进行把关。三是落实羁押必要性审查机制[7]，建立依职权依申请审查启动机制，羁押必要性审查申请或者意见不被接受的，可赋予其向上一级人民检察机关申请复议的权利。

（三）优化办案时间管理

一是科学测算各员额检察官办案上限，动态调整部门检察官配备，防止因批捕案多挤占公诉时限。二是合理配备检察官助理，充分发挥辅助人员工作潜能，最大限度地减少员额检察官从事事务性工作的时间。三是调整分案机制，探索建立“数量为主兼顾难度”的新型轮案机制，在承办重大疑难公诉案件时，减少批捕案件流转，确保时间和精力应对公诉案件。四是实行简案三方快办机制，向公安机关发出《快速移送审查起诉建议书》，并协调法院集中开庭审理。[8]

（四）加强检察官专业化建设

一是把好员额检察官入口关，选任德才兼备检察官充实到办案一线。二是针对试行初期角色不适应问题，在全面推开“捕诉一体”前，可先期建立批捕、公诉检察官结对互助，检察官助理互换等方式，尽快相互熟悉业务流程及工作重点。三是建立检察官定期轮训、晋级轮训机制，加强检察官业务能力培养，检察官由粗放型向专家型、由专才型向通才型转变。[9]

（五）完善科学绩效考评机制

一是建立业务档案监督机制。客观记录办案数量等基本情况，特别是质量评查、司法规范化检查等，制定履职负面评价清单，以此作为考评和追责的依据。[10]二是坚持绩效考核“捕诉分离”。为保证监督职能的充分发挥和批捕程序的独立价值，在绩效考核方面应该坚持“两个阶段、两个程序、两个评价”，全面完善原有传统考核指标，可增加审查逮捕听证、诉讼监督、检察建议、轻罪案件不捕复议复核、不诉听证[11]、公诉阶段退查率等数据指标的评查，但同时指标设置应避免完全以起诉结果来评价批捕工作。三是及时开展案件总结制度。实行捕诉案件数量分别统计，定期开展案件质量专项评查、业务讲评、法律文书评议、类案分析等业务建设工作。四是建立批捕案件容错机制。重点从审查行为和程序的合规性对办案人员进行考察，对捕后不訴或无罪案件分情形处理，切断捕诉利益捆绑关联，对符合逮捕条件但最终作出国家赔偿的案件不作消极评价，给批捕环节减压松绑。[12]

（六）强化外部协调工作

一是完善引导侦查机制。有效提高提前介入的效率和精准性，切实提升引导侦查的质量。增强补侦提纲的实效性，让侦查机关侦查目的更明确，方式更简洁。二是保障侦查人员的答辩权。针对疑难复杂、事实认定和法律适用争议较大的案件，在召开检察官联席会议时，主动邀请侦查人员参加，在充分听取其意见后再作出决定。三是建立特别案件捕诉分离机制。针对疑难、复杂、影响较大的案件，公安机关对不捕意见较大并提起直诉的情形，在公诉环节可主动变更承办人，积极回应其诉求，确保案件质量。[13]四是加大“捕诉一体”机制宣传力度，争取相关部门的理解支持配合，确保“捕诉一体”运行内畅外通。

注释：

[1]参见李灿、阮家骅：《我省检察机关依法推进“少捕慎诉”》，《浙江日报》2019年1月10日。

[2]参见沈海平：《捕诉关系的辩证思考》，《国家检察官学院学报》2018年第4期。

[3]参见张贵声：《论检察机关“捕诉合一”职权配置改革》，《广西政法管理干部学院学报》2019年第1期。

[4]同前注[3]。

[5]参见王勇、闵钐：《捕诉合一的实践与思考——以江苏省苏州市苏州工业园区检察院办案数据为基础》，《人民检察》2018年第12期。

[6]参见吴洪江：《实行捕诉一体 提升办案质效》，《检察日报》2018年12月26日。

[7]参见原立荣、刘玲悦：《司法责任制背景下捕诉合一的合理根据及完善》，《西南政法大学学报》2019年第2期。

[8]参见陈勇：《深耕“捕诉合一”提升办案质效》，《检察日报》2018年10月24日。

[9]同前注[8]。

[10]参见李乐平：《捕诉合一的优势与实践价值——以江苏省无锡市检察机关捕诉办案实践为样本》，《人民检察》2018年第18期。

[11]参见尹吉、王梦瑶：《捕诉合一是新时代适宜的司法体制改革举措》，《人民检察》2018年第12期。

[12]参见陈实：《论捕诉一体化的合理适用》，《法商研究》2019年第5期。

[13]参见郭烁：《捕诉调整：“世易时移”的检察机制再选择》，《东方法学》2018年第4期。