浅谈法国退休制度的变迁

由翰林

摘 要：法國70多年的社保制度发展至今已经相当完善，保障范围涵盖退休金、养老金、医疗保险、家庭津贴、失业补助、残疾人补助等各领域。但由于国际整体经济低迷和国内人口老龄化等问题，政府财政压力不断攀升，退休制度改革成为近几任总统减轻国家财政负担的重要抓手，20多年的退休制度改革过程中，诸如延长领取全额养老金的缴费年限、把退休金与收入脱钩改为与物价挂钩、推行享有特权的公务员和特殊公司群体领取全额养老金制度改革、延长退休年龄等一项项改革政策的落地，都伴随着大规模游行示威运动和一届届领导人的下台，从某种意义上讲，处理好国内退休制度改革成了直接影响法国总统支持率和政府满意度的关键因素。本文将对法国退休制度的发展变迁作一简要梳理，帮助读者更清晰地了解法国国内乱象背后的制度因素。

关键词：法国;退休制度;退休金;改革

2019年12月5日，法国又一次爆发了全国性罢工，导火索依然是养老金改革。罢工当天，全国许多公共服务几近瘫痪，交通、教育、医护等各领域工作者纷纷走上街头，据法国总工会宣布共计150余万人参与此次示威游行。巴黎依旧是示威游行重灾区，6万余人参与游行并在巴黎街头纵火和打砸商店，警方出动警察和宪兵6千余人维持秩序，逮捕90余人。作为欧洲四大经济体之一的高度发的资本主义国家，法国的社会保障制度和较高的国民生活水平曾是各国学习的样板，然而“退休金制度改革”引发的一次次大规模罢工却不得不令我们重新审视发达国家的高福利社会制度的科学性和可持续性。

一、法国退休制度的起源

法国是典型的高福利国家，其社保制度始于1945年，退休制度的建立可以追溯到1946年，主要依据职业类别不同分四类：（1）覆盖私营工商业部门薪金雇员的“总制度”。（2）覆盖农业人口的“农业制度”。（3）覆盖农业领域以外非薪金劳动者即个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”。（4）历史上遗留下来的、早在现行制度建立之前就已经存在的一些行业制度，统称为“特殊制度”。特殊制度共计百余个，但其主体是十余个大的制度，主要覆盖法国国营铁路公司、巴黎独立运输公司等公有部门、准公有部门和前公有部门的薪金雇员，故常被称为“公有部门制度”。养老金待遇按劳动者收入最高的十年平均收入计算。

制度建立初期，领取养老金的标准年龄是65岁，虽然可以申请60岁提前退休但代价是减少一半养老金。国家对提前退休的审核十分严格，提前退休的条件也比较严苛，比如重度残疾人员60岁可以退休、女性1977年开始需缴满37.5年费用、产业工人1975年开始需缴满40年费用才可在60岁提前退休。相反，如果延迟退休，那么按照每年增加养老金5%的比例逐年增加。主要原因是战争对国内的人口、经济状况等造成巨大影响，国家为引导国民积极参加工作，充分挖掘人口潜能尽快改善国内经济环境，恢复国家经济实力，也正因如此，1945至1975的30年间，国内劳动力供不应求、经济飞速发展，成为法国经济发展的辉煌时代。由于劳动人口大大多于退休人口，劳动人口供养退休人口的退休制度运转顺畅。

然而，伴随着人口老龄化，就业人口日渐短缺，国家经济从繁荣走向衰退，退休制度开支不断攀升，逐渐超过退休金收入，收支慢慢失去平衡，退休制度出现赤字，赤字数额越来越大，退休制度也濒临崩溃。法国的退休制度改革从40多年前就已经成为了历届政府的棘手问题。自上世纪90年代起，一旦法国政府推出退休改革方案，必然会导致大规模的抗议游行和罢工。

二、21世纪前两次退休制度重大改革

1983年，随着国内经济不断下行，法国国内有大量劳动人员退出劳动岗位，以失业退休的方式申请60岁提前退休。为应对此类现象，缓解失业保险基金的压力，退休制度进行重大调整：一方面是缴费年限统一降低为37.5年，退休年龄从65对降低为60岁;另一方面是取消了延迟退休的激励政策。法国作为唯一一个直接调低标准退休年龄的国家，由于标准年龄的调低，提前退休年龄自然随之降低，而养老基金没有得到相应的资金流入，其带来的重大影响引人深思。

90年代初，为了应对国内经济衰退、高失业率、养老金赤字扩大等严重问题，法国计划总署在1991年出台了《关于退休制度的白皮书》，直至国内现行退休制度必须得到改革，否则2030年将彻底破产。与此同时法国面临着加入“欧洲经济和货币联盟”的压力：经货联盟有严格的准入标准，其中一项便是年度财政赤字不得超过GDP的3%。而1990到1993年，法国财政预算赤字从占GDP的2.1%升至占6%，其中退休制度赤字占了很大比例。1993年单养老支出一项就占了GDP的12%。政府必须要通过压缩福利制度来达到其要求。时任总统巴拉迪尔将改革目标定为削减支出，主要推行了三项政策：（1）私企薪金雇员领取全额养老金年限延长至40岁。（2）把养老金计算标准从10年逐步延长到25年。（3）逐步将退休金与雇员收入脱钩，与物价挂钩。虽然改革取得了成功，但显而易见，对于“特殊制度”框架内的公有部门利益，此次改革并没有涉及到，这也是改革能够比较顺利推行的重要原因之一，公有部门特权横行，在退休制度方面的利益远高于私有部门，工会拥有强大的否决权，显而易见针对公有部门的制度改革的难度之大，作为抵制改革的手段，席卷全国的罢工、游行示威运动便随之而来。

1995年，时任总理朱佩做出了把改革延伸到所有部门的尝试，结果导致了长时间的国内抗议浪潮，其规模之大堪比1968年的“五月风暴”。最终改革以失败告终，总统下台，总理引咎辞职后来的若干年间法国政府再也没有尝试对公有部门的退休制度进行改革。

三、21世纪以来的退休制度重大改革

2002年法国公共财政赤字创下1995年以来的记录，在GDP中占比3.1%，超过了欧元区3%的上限，欧委会作出警告后，2003年新一届拉法兰政府为压缩公共开支、削减赤字，不得不重新考虑对退休制度进行改革。虽然改革最终取得了成功，但是并不能算是完全的成功，因为整个改革过程避开了法国国营铁路公司等福利特权最多的部门。虽然只对公务员领取全额养老金的缴费年限作出调整，但为了推进改革自然也作出了妥协，为其建立补充退休制度以弥补损失。作为退休制度改革的代价，拉法兰支持率直线下降，提前下台。

铁腕总统萨科齐当选的2007年前后，法國因公共赤字问题不断受到欧盟指责，加之2008年法国将担任轮值主席国，能否拿出改善法国政府财政状况的有力措施将严重影响其号召力。改革前民调显示，绝大多数法国民众非常支持对遗留的极少数“特殊部门”的退休制度进行改革，在这样大背景下，又一次针对退休制度的改革开始推进，经过游行示威、谈判、罢工、妥协，实现了对“特殊部门”的制度改革，所有养老金政策与公务员一致。然而整个过程中，政府妥协是巨大的，加薪、提高工人后期工资水平、扩大提前退休范围等等，此次改革看似取得了更深程度的成功，但其背后巨大的政府妥协在后来饱受诟病，其象征意义远大于实际意义。此次改革的成功意味着法国用了15年的时间将所有行业的缴费年限提升到了40年，养老金与工资脱钩与物价挂钩。着眼于延长退休年龄和进一步提升缴费年限的下一轮改革随之而来。

2010年前后，法国是欧盟国家中财政赤字最高的国家之一，长期超过欧盟规定的3%上限，也因此屡受批评，因而削减赤字是每届政府必须重点考虑的问题之一，退休制度依然是首当其冲。时任总统萨科齐承诺在2013年把赤字控制在3%以内，措施就是退休制度改革，把全体国民的退休年龄延长到62岁，全额养老金领取时间也对应延长。萨科齐以铁腕著称，虽然没有在大规模游行示威和罢工运动面前退步，但终究付出了代价，在2012年的大选中败给了竞争对手奥朗德，成为首位没有连任的法兰西第五共和国总统。而奥朗德吸引选民的一个重要砝码就是他承诺将废除延长退休年龄法令。然而好景不长，奥朗德虽因此承诺上台，但上台后面临棘手的赤字问题，根本无法兑现承诺，加上欧盟严厉的点名批评，他不得不进一步深入推进退休制度改革，逐步将缴费年限延长到43年。结果可想而知，渴望废除62岁退休法令的选民们让他为食言付出了代价，在短时间内支持率直线下降，速度之快又创下了国内纪录。

2019年12月5日，法国包括国家铁路公司、法国航空公司、法国邮政总局等在内的公共服务行业宣称“无限期”罢工。国内的抗议达到高潮，但是另一方面法国养老基金的亏空已经让政府无法承受，改革势在必行。法国现任总统马克龙曾公开谈到，为了确保退休群体的基本生活，必须激励人们更多的去工作。因为法国现行退休制度的基础是二战后建立的，虽历经多次改革但无非延长退休年龄和缴纳退休金年限。其本质就是工作的人供养退休的人。当前法国政府正计划建立统一的养老金制度，核心是建立一个积分制度，劳动者每缴纳1欧元的社会分摊金就会自动累计1个积分，新的基准退休年龄为64岁，提前退休回扣除积分，延长退休会有奖励积分。积分制取代现收现付制是借鉴北欧国家的做法，旨在“建立一种退休金方式适用于所有人的退休制度，以取代现在不平等现象出现的退休制度”。然而PierreKhalfa认为，政府改革的目的是通过“积分制”的办法（因为购买积分的价格和积分在最后折算退休金时的价值是随着时间变化的）让人们看不清未来退休金水平下降的实质。政府改革完全忘记了在工作的人和退休者之间重新分配创造的财富的问题，忘记了在工资（严格意义上的工资和分摊金）和包括资本利润在内的各种利润之间的重新分配创造的财富问题。

四、结语

法国的退休制度6次重大的改革中5次取得了成功，每次成功的取得政府政府有不同程度的妥协，虽然历经波折，但总体上一直在向前推进。在接下来的一段时间，法国依然不会平静，从法国总理菲利普的表态看，政府的改革态度是坚定不移的，但“一刀切”的改革方式肯定无法得到民众的支持，工会等强势公共部门对法国政府的“全面施压”仍将继续，考虑到既要捍卫和推动改革，又要保证国家的正常运转，还要应对反对党持续不断的攻击和否定，马克龙政府同强大的工会等利益集团之间的博弈在短期内很难取得较大进展。

参考文献

[1] 彭姝祎，法国退休制度的改革历程和特点[J].法国研究，2014（4）.

[2] 林熙，林义.法国退休制度演变与改革的经验教训及启示—基于退休渠道的视角[J].国外社会科学，2017（2）.

[3] PierreKhalfa，Unsystémederetraitesparpointspénaliseraencorepluslessalariésprécaires[N].lemonde，2019-9-17.