沈阳市流浪乞讨人员社会救助情况的调查与研究

周煜坤

一、相关概念界定

（一）流浪乞讨人员

流浪乞讨人员是指城市中的弱势群体，以乞讨度日的、务工不着、无亲友投靠造成食宿等临时性困难需要救助的流浪乞讨人员。

（二）社会救助

社会救助是国家对于遭受自然灾害、失去劳动能力或低收入公民给予的物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障最低生活水平的措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。

二、沈阳市流浪乞讨现象调查

（一）沈阳市流浪乞讨现象调查概述

沈阳市外来人口居住地分布相对比较集中，沈河区是全市外来人口最多的区。沈阳市流浪乞讨人员分布主要集中在沈阳市主要商业区及其主要交通路口、沈阳火车站、客运站以及地铁。

（二）沈阳市流浪乞讨人员乞讨原因分类

1.因贫困流浪乞讨

此类乞讨者所占比例较大，这种类型的流浪乞讨人员一般文化程度较低，由于自身年龄、素质、能力的限制无法谋生，无人赡养，生活得不到基本保障，无奈以乞讨、拾荒为生。

2.因疾病、残疾流浪乞讨

贫困居民因疾病失劳动能力，对家庭来说更是一项负担。这类疾病、残疾的人员极容易出来乞讨流浪。主要包括腿残、独臂、眼盲等，腿脚残疾的人员通常会将身体残疾部分裸露在外来博取路人的同情。

3.因暂时困难流浪乞讨

在沈阳火车站、客运站附近经常会见到这样的一类乞讨人员，他们穿戴整齐，面露苦色，跪坐在人行道边，一张写满自己不幸经历的大纸摆在面前。这类乞讨者通常是在沈阳上学、打工或游玩，但因某些特殊的原因而流浪乞讨，大部分会向救助站请求救助。

4.以谋利为目的的职业流浪乞讨

这类流浪乞讨者多为自身并无困难，能够自行解决食宿等基本生活问题，以获取钱财为乞讨目的，拒绝接受救助站的救助。通常形成一定的人数规模，成群结伙乞讨。

5.利用乞讨进行犯罪

犯罪者偷窃路人财物、拐卖儿童乞讨、控制乞讨者乞讨，这类乞讨者给社会带来危害，严重扰乱了社会秩序。此类乞讨者数量較少。

三、沈阳市流浪乞讨人员的社会救助现状

（一）沈阳市救助管理站的基本情况

沈阳市目前有沈阳市救助管理站、苏家屯区救助管理站、于洪区救助管理站、新民市救助管理站、辽中县救助管理站、县救助管理站七家救助管理站。

1.沈阳市救助管理站机构设置

沈阳市救助管理站隶属于民政局下属的处级参公单位，占地面积6320平方米，房屋建筑面积4936平方米，共有300张床位，全站最多可同时容纳400多名受助者，是辽宁省规模最大的救助站之一。救助管理站现有职工97人。

2.救助对象及来源

沈阳市救助管理站的救助对象必须同时具备以下四个条件：一是无工作，正在城市流浪乞讨;二是无能力满足自身吃住的问题;三是无低保补助;四是无可依靠的亲人朋友。

受助者主要来自以下两种途径：一是由救助管理站工作人员或群众发现并举报联系救助站;二是流浪乞讨人员自愿来救助管理站寻求帮助。

3.救助原则及程序

救助管理站对流浪乞讨者救助遵循“自愿求助，无偿救助”的原则，必须由受助者本人同意才能送回救助站，不得以强制手段。工作人员首先会对受助者身份进行核实，对救助范围进行分类，安排救助。救助管理站为受助人免费提供食品和住处，原则上受助者在站内的时间不得超过10天。

4.稳定的资金来源

沈阳市救助管理站是政府设立的具有社会救助性质的机构，资金全部来源于当地财政拨款。沈阳每年社会救助金支出在两千万至四千万之间，救助管理站每年的花费在两千万左右，包括受助者在站内的吃住费用、回乡路费、医疗费用和工作人员办公费用等。

（二）沈阳市救助管理站运行情况

沈阳市救助管理站从1948年的建立到现在已经成立68年了，经过不断完善改革，救助管理制度的不断创新，救助管理站运行时积极而可持续的，救助工作更彰显人性化管理。

沈阳市救助管理站与沈阳市的两个福利院以及儿童福利院建立了长期固定的联系，对于无法长期救助并且无法遣送返乡的受助者，管理站会将他们寄养到福利院，帮助度过难关。

（三）沈阳市流浪乞讨人员社会救助存在的问题

1.救助主体单一，社会力量参与不足。

沈阳市社会救助工作主要以民政部为主导政府部门，但由于被救助人群数量庞大、多样且复杂，仅靠政府的力量难以很好的完成，沈阳市的救助工作仍停留在“大政府，小社会”的阶段，很少有非政府组织或者市民主动提供救助。

2.对受助者身份识别困难

在救助管理站内，工作人员无法快速精确的对求助者进行身份识别验证，且目前并没有相关可以依据的法律政策，经常被求助者钻了空子，给救助工作造成很大困扰。

3.救助的暂时性，不能解决根本

有一部分流浪乞讨人员不愿意接受救助，认为暂时的救助并不能从根本上解决生存问题，而且乞讨的收入还是可观的。流浪乞讨人员所面临的是长期的生活危机，接受了暂时性的救助之后，仍会选择继续以流浪乞讨为生。

4.经常出现重复救助情况，造成资源浪费

救助管理站工作人员称原则上半年内对同一救助对象不得重复救助，但一部分流浪乞讨者长时间拒不离站，给管理工作带来困扰，实际上也是一种资源的浪费，无法从根本解决问题。

5.与相关部分缺乏长期合作联系

国务院与民政部分别颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，但是救助管理站不具执法能力，只能依靠公安部门处理。要从根本上解决流浪乞讨的问题，需要与其他部门相互协调救助，更需要一套完善的法律制度来调动资源，协助流浪乞讨者回归社会。

四、沈阳市流浪乞讨人员社会救助对策研究

（一）提倡民营化救助模式，鼓励社区参与救助

民营化救助模式是社会救助管理的发展方向，通过引入民间力量，鼓励各个类型的社会组织参与到救助流浪乞讨者的工作中来，可以提供多元化服务，缓解政府财政压力。鼓励沈阳市社区参与救助管理，分区域开展流浪乞讨人员的救助与管理，加强对流浪者的社区监控，及早发现，及早干预。

（二）救助管理对象的身份界定，分类救助

救助管理对象的身份界定，对于实施分类救助起基础作用。一是更新技术手段，运用人脸识别、指纹识别等手段。二是利用公安、医院等相关机构的资源，三是建立起救助档案网络系统，与全国性的流浪乞讨人员档案管理系统进行联合管理，加强各地区的联系、合作，这样才能更有效的对流浪乞讨者进行身份界定。

（三）注重发展权益的救助

进行社会救助的根本目的就是帮助受助者摆脱乞讨现状，协助流浪乞讨人员回归正常的生活。通过在救助管理站内设置相关技能培训课程，减少受助者对救助的依赖心理，重新就业。

（四）扩大救助制度的社会公众知晓程度和认同度

政府通过各种形式大力宣传社会救助制度相关知识，树立相关部门组织正面积极的形象。让公众在了解救助制度后，可以凭借一个社会公民的社会责任感，帮助和指引需要救助的人。

（五）救助地与流出地政府的信息交流与合作

信息不对称是两地政府间交流与合作的主要障碍，这样既增加了救助地政府的执法成本，又加重了救助地政府的救助负担，严重阻碍了救助制度的顺利有效实施。因此要加强流入地政府与流出地政府间的信息交流与合作，加强两地民政部门间的联络与沟通，保障救助体系有效运作。

（六）完善救助管理制度建设

填补管理制度的缺失。要对管理机构职能进行制度规定，对其进行合理化分工，明确其职能范围。其次要为救助管理机构的管理工作提供足够的制度依据，明确救助范围、对象、救助办法，进一步规范管理内容，使其更有针对性，进而建立良好的救助管理秩序。