基于基础设施建设PPP模式融资的经验性规律及策略优化

南晓维

摘 要：国家基础设施建设展现出的新特点，对社会资本以及各流程主体的出资和运营能力提出了更高的要求。基于基础设施建设PPP模式融资的经验型规律及策略优化路径，结合我国北京市城轨16号线项目与加拿大多伦多某城市轻轨项目进行了案例分析。通过对我国基础设施PPP模式合作面临的利益诉求矛盾、风险承担矛盾进行解读，提出解决这两大矛盾的总体方向，并对我国基础设施PPP模式融资的优化策略进行了总结性阐述。

关键词：基础设施建设;PPP模式;融资;社会资本

引言

国家基础设施建设过程中所涉及的技术、运营以及投融资金额往往具有难度大、专业性强以及额度巨大等特点。随着项目融资的发展，我国政府在引导社会资本参与、促进社会资本盈利的角度出发，引入或推出了更多具有投资潜力的PPP项目。这些项目的推出，解决了在基础设施建设领域中融资难、运营要求难达标等问题。通过PPP模式进行投融资，已经逐渐成为我国未来推进基础设施项目建设的有效途径之一。

一、概述

我国首次尝试PPP模式进行基础设施建设融资是在2004年北京城市轨道建设的相关项目中[1]。表1所示，为我国2013—2019年期间全国城市轻轨交通投资额与投资增速数据。之后我国逐渐开始将PPP模式当做政府与社会主体（企业、资本）间进行长期合作、互助开发的基础设施建设融资机制。据有关部门统计，截至2019年底我国已开设PPP项目累计约14 500余项，投资额超过18万亿元人民币[2]。其中，国家基础交通设施投资额占比最高，约为全国PPP项目总投资额的30%;其次依次是卫生（医院）基础设施建设、公共安全（监狱）基础设施建设、国防基础设施建设、教育（学校）基础设施建设等。

二、我国基础设施PPP融资存在的主要问题

（一）融资运作不规范

在我国基础设施PPP融资模式发展过程中普遍存在融资运作不规范、不专业等问题。该问题的存在严重制约并降低了政府与社会资本之间进行合作的效率。在实际的应用过程中，PPP模式往往容易被认为是一种万能的融资工具，在认知上产生了偏差，导致部分项目的实施过程中出现过度包装、投资动机偏移等融资运作不规范现象。

（二）政府债务风险增加

以我国的基础轨道交通PPP项目为例，绝大多数的项目均以债务性融资为主要的投融资形式，导致在具体的投融资过程中容易出现资金比例失衡、银行贷款嵌套、权益性融资匮乏等问题。此外，为了帮扶PPP项目能够以较低的贷款成本获得银行的支持，地方政府往往给予PPP项目非常高的政策支持，结果反而导致这些项目形成了隐性负债，同时增加了银行与政府所承担的债务风险。

（三）社会资本投资动力不足

当前我国针对PPP项目的考核工作主要集中在对项目建设阶段，对于PPP项目中的另一重要环节——运营工作的考核相对较少、导致我国进行PPP项目建设的过程中容易忽视项目运营环节的水平和盈利能力，部分社会资本将项目建设的重点集中在如何获得地区政府给予的财政补贴，对于可持续运营和盈利的关注度较低。相当比例的PPP项目建设主体或社会资本急于通过推出更多的建设项目来实现变现，社会资本进行长期项目投资的积极性受到了打击，公共产品服务的供给效率相应下滑。

三、基础设施PPP融资的经验性规律——基于典型案例比较

（一）案例概述

1.案例一：加拿大某城轨项目

加拿大政府对国家基础设施尤其城市轻轨项目建设的重视程度极高，赋予了该类型项目较高的财政支持。案例中的城轨项目基础建设采用PPP模式融资，获得了约82亿加元的总投资。在该城轨项目的总建设周期中，加拿大联邦政府给予了超过53亿加元的财政补助，从而帮助该项目顺利获得了AAA级的穆迪评级，吸引了大量社会资本进驻。

2.案例二：我国北京市城轨16号线项目

北京市城轨16号线项目是该市南北方向骨干线规划建设的城轨项目，在交通局与相关社会资本的合作下已于2016年顺利投入运营。该项目在充分考虑不同社会资本融入的同时，采用“特许经营+股权融资”的PPP模式进行融资，对所建设项目的投融资收益率、风险承受能力进行了充分的考量和规划，成功调动了社会资本进行投融资的积极性。

（二）案例比较

本文通过对以上两个案例进行对比，发现两个案例尽管都采用了PPP模式进行建设，但是在合作主体、形式、资金来源、风险分担形式等方面表现出较多不同特点（表1）。

（三）经验性规律总结

本文认为，未来PPP模式融资解决政府与社会资本之间矛盾的主要思路在于：（1）对接政府、社会资本进行PPP模式融资的利益诉求，理顺国家基础设施项目的投资-收益机制;（2）合理共担PPP模式融资流程中的政府与社会资本双方风险，保证社会资本在可承担风险范围内取得能够激活其投资和运营动力的收益。

四、基础设施PPP融资的优化策略

（一）平衡政府交易与监管角色，保障各方投资安全性

尽管近些年国家出台了一系列法律法规用以保障PPP模式逐渐趋于标准化，进入高质量发展阶段，但是政府在PPP项目的交易中通常会以交易和监管的双重身份出现，政府的权界认定不清是导致政府履约能力差，社会资本投资风险高、投资意愿逐渐降低的重要原因。因此，在今后的PPP融资项目中，应通过理念和具体的法律制度两个层面构建多中心治理理论法律制度。一方面应形成均衡分权的治理法律框架，构建合理的权限界定标准;另一方面应构建统一、完善的法律制度，构建协调的多部门监管体系，构建利益协调法律机制，完善自律团队监督。从而保证项目运营过程中对政府、社会资本等提供科学、合理的规范和要求。

（二）充分评估项目可行性，降低社会资本投资风险

社会资本方参与PPP项目时，首先需要关注的风险即为项目的可行性风险。项目的可行性风险识别，需要重点考虑和分析：（1）项目资本金财务内部收益率（IRR）是否符合基准收益率;（2）项目资本金净利润率（ROE）是否符合基准净利润率;（3）项目可行性风险的后果。与风险相对应的，社会资本参与PPP项目时的应对方法有：（1）选择合适的咨询团队，而不是咨询机构;（2）认识项目资本金内部收益率、项目资本金净资产收益率等指标及意义。其次要关注的风险即为政府财政承受风险。财金【2019】10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，政府全部PPP项目支出责任不得超过当期一般公共预算的10%。因此社会资本在参与PPP项目时，需要对政府当期投资情况进行充分考量，一旦企业认为该PPP项目政府支出责任失当，则应慎重选择是否对该项目进行投融资，因有较大可能。

（三）提高合作收益，激活各方投资运营动力

在政府推动PPP项目建设的同时，转变以往重项目建设轻运营收益的模式，将社会资本的投资重点由获取各级政府财政补贴转移到注重提高基础。政府与社会主体在进行基础设施建设的过程中，一方面要充分考虑当地群众和社会对基础设施项目的需求，另一方面需要充分筛选具有发展潜力的基础设施项目，将投资回报率高、具有长期持有价值、能够充分带动当地产业或技术发展创新的项目当作融资、投资环节的重点建设目标。此外，在项目建设的全寿命周期中，政府及社会资本均应该对PPP项目进行大力宣传，有效降低社会资本进行投资的顾虑，激活政府及社会资本在可持续化项目运营过程中的动力。

结语

综上所述，本文通过对国家基础设施建设PPP模式中已经暴露的问题、主要矛盾、经验性规律等进行了总结和分析，获得了相应的优化策略，认为可以从构建规范化行业标准，保障各方投资安全性，进行混合性融资以降低各方投资风险，提高合作收益，激活各方投资运营动力三个视角对PPP模式融资中出现的问题和矛盾进行处理，优化PPP模式融资的整体流程。

参考文献：

[1]  王朝才.中国地方财政改革回顾与展望[J].中南财经政法大学学报，2018，（5）：21-25，163.

[2]  朱若然，李晓霞，赵宏远.促进PPP模式发展的财政政策研究[J].宏观经济研究，2017，（12）：33-46.

[3]  馬恩涛，李鑫.PPP政府债务风险管理：国际经验与启示[J].当代财经，2017，（7）：24-34.