新时代县域生态文明体系建设研究

赵志强

摘 要：对标对表中央关于生态文明体系建设的要求，针对鄢陵县在生态文明体系建设方面的短板和不足提出对策建议，探索构建具有鄢陵特色的生态文明体系，着力打造鄢陵县生态经济示范区、生态宜居示范区、健康养生示范区、生态文明教育示范基地，加快形成新时代生态文明体系建设的“鄢陵模式”，为县域生态文明体系建设提供有益借鉴。

关键词：新时代;县域;生态文明;建设

一、研究背景

党的十九大报告将“美丽”作为全面建成社会主义现代化强国的奋斗目标。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。在全国生态环境并保护大会上，习近平总书记进一步强调，要加快构建生态文明体系，确保到2035年，美丽中国目标基本实现[1]。加快推进生态文明体系建设不只是中央顶层设计的要求，更重要的是要落实到地方政府的生态文明建设具体工作中，尤其是县级政府的具体行动中。“郡县治，天下安”，县域生态文明建设是美丽中国建设的根基。鄢陵县隶属河南省许昌市，辖12镇，总面积866平方公里，耕地面积99.6万亩，总人口67.62万人。党的十八大以来，鄢陵县坚持“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念，着力建设生态鄢陵、富强鄢陵、文明鄢陵、幸福鄢陵，鄢陵县生态文明建设成果显著。如今，鄢陵县正在不断探索构建生态文明体系。因此，基于鄢陵县的实践经验对鄢陵的生态文明体系建设进行研究，将鄢陵县打造为县域生态文明体系建设的示范样本，对促进县域生态文明建设和绿色发展具有重要意义。

二、鄢陵县生态文明建设取得的成效

（一）生态环境质量逐步提升

近年来，鄢陵县以污染防治为重点，以主要污染物总量减排为主线，通过采取结构、工程、管理减排等措施，稳步推进环境污染减排。积极开展大气、水和土壤环境综合整治，加强生态环境保护基础设施建设，对区内工业污染着力推进深度治理，严格建设项目环境准入，强化环保监督执法。在城区，加强建筑施工和道路扬尘控制，确保城区建筑工地扬尘防护设施建设率达100%，在农村，开展“美丽乡村·清洁家园”行动，推行生活垃圾“村收集、乡运输、县处理”的运转模式。深入推进“全域水系”建设，“河湖长制”有效实施，通过开展拦污截流、清淤疏浚、工程清障、沿河畜禽养殖企业搬迁实施域内河流环境综合整治，定界饮用水水源保护区，确保饮用水安全。通过一系列努力，鄢陵县工业污染源排放达标率为100%，城市集中饮用水源地水质达标率100%，2018年空气质量优良天数228天，区域生态环境质量逐步提升。

（二）生态产业发展成效显著

鄢陵县“既要金山银山，又要绿水青山”，坚持绿色发展、生态优先，加快产业融合，放大产业优势，带动高质量发展。鄢陵县以生态产业发展为突破口，通过科技创新提升发展支撑力，依靠花木产业带动农民致富，借助森林生态景观拉动绿色效益。鄢陵县建有花艺电子商务产业园，花木特色商业区是河南省省“一星级”特色商业区。鄢陵县花木种植达到65万亩、2 400多个品种，是“中国花木之乡”。目前世界蜡梅园初具规模，五彩大地观光休闲旅游区获批“国家4A级景区”，一年一度的“中国·中原花木交易博览会和鄢陵蜡梅梅花”文化节已经成为享誉全国的特色名片，鄢陵县被确定为国家“全域旅游示范区”创建单位。鄢陵县康养产业加快发展，是“中国长寿之乡”、“国家森林康养基地试点县”，并启动创建“国家智慧健康养老应用试点示范基地”和“国家健康旅游示范基地”，建业花都温泉健康养老产业园入选第一批省级现代服务业专业园区。鄢陵县以花木产业改善生态环境、以生态环境承载文化旅游、以文化旅游激活三产融合，走出了一条以花木产业为主线的区域特色发展之路，造就了独树一帜的绿色经济发展的“鄢陵模式”。

（三）生态示范创建成绩突出

鄢陵县生态示范创建成绩突出，在加快推进新时代生态文明建设和全面建成小康社会的征程中迈出了坚实步伐。鄢陵县域生态文明建设成果显著，先后取得了“国家级生态示范区”、“国家可持续发展试验区”、“国家级生态文明示范县”、“国家级林业科技示范县”等国家级荣誉称号和“河南省水生态城市示范县”、“河南省美丽乡村建设示范县”等省级荣誉称号。2017年底，鄢陵县还获得第三批“全国森林康养基地试点县”荣誉称号，成为河南省唯一获此殊荣的县（市、区）。

三、鄢陵县生态文明体系建设面临的挑战

（一）生态环境保护压力增大

随着工业化、城镇化进程的加快，鄢陵县在老的生态环境问题不断得到解决的同时，新的生态环境问题又不断出现。当前，鄢陵县的水环境形势总体有所改善，但局部尚未遏制，农村及农田面源污染形势和水环境风险应急预警压力进一步加大。农村生态环境现状不容乐观，部分农村基础设施建设投入不足，建设缺乏规划，环境管理滞后，生活污水、垃圾排放量和种植养殖业废弃物逐年递增，生活污水和垃圾大部分还没有得到有效处理，人们将生活垃圾随意堆放在路旁、村口和将生活污水直接排放到水塘、河流的现象仍比较突出，农村局部地区“脏、乱、差”问题突出，环境质量下降。同时，随着人民群众生活水平持续较快的提升，人民群众对生态环境质量的要求越来越高，以至生态环境改善的步伐与人民群众对生态环境要求日益提高之间的不协调矛盾日益突出。

（二）转型升级步伐有待加快

现阶段正是我国经济转型升级的重要“窗口期”，经济新常态下，中速发展是今后一个时期经济增长的主要特征。生态环境保护资金投入和增长的可持续性存在变数，地方政府财政收入增速将持续放缓，政府生态环境的投入受限使得生态环境治理难度加大。近年来，虽然鄢陵县的生态经济建设取得了快速发展，走出了一条以花木产业为主线的“花木+绿色发展”的经济发展之路，建设了一批具有实力的绿色产业园区，生态经济发展积极向好，但是，随着鄢陵县新区和产业聚集区的分步实施、城鎮化进程的加快，鄢陵县产业结构不合理的问题也充分暴露出来。2018年，鄢陵县全现生产总值324.8亿元，其中，第一产业实现增加值43.6亿元，第二产业实现增加值160.2亿元，第三产业实现增加值121亿元。可以看出，鄢陵县的产业结构以第二产业为主，尽管鄢陵县的生态农业、生态旅游业的发展呈现较好势头，但基础设施建设不足、资源优势不突出等问题仍然存在，产业结构亟待优化，经济转型升级步伐亟待加快。

（三）目标责任体系亟需健全

改善生态环境质量是生态文明建设目标责任体系的核心，对各级政府相关部门主体明确生态文明建设权责配置，并对其实施问责的体制机制。当前，鄢陵县生态文明建设目标责任体系还存在一些问题。在生态环境治理的过程中，通过行政问责来传到压力还是最为主要的方式，总体上是通过行政问责的方式传导压力，推动生态环境监管部门严格生态环境执法。但是，这样的行政问责却还是主要以运动式的方式进行，尚未有效建立常态化机制。部分生态文明建设的目标没有科学合理设置，一刀切和层层加码等现象在生态环境治理过程中普遍存在。由于当前的地方生态环境法规大都适用于末端的治理，对于源头的预防性法规以及中间环节的控制性法规相对缺乏，成熟的生态环境法律体系尚未形成[2]，导致政府及相关部门在生态环境治理问责的过程中不可避免的会出现重结果、轻过程的现象，并且会出现一些问责缺乏法律依据的情况。由于生态文明建设领域牵涉面比较广，由此而出的专项考核繁多，从而导致基层政府慢慢形成了考核依赖。另外，跨部门生态环境协同治理问题也是基层政府目标考核体系建设需关注的焦点。

（四）生态文明制度建设亟待加强

生态文明制度是新时代中国特色社会主义制度的重要内容，生态文明制度体系建设是治理体系现代化建设的重要组成部分。鄢陵县在生态文明制度体系建设方面亟待加强。首先是制度安排存在缺失，缺少生态环境治理源头防范方面的制度，没有严格规范基本耕地之外的生态空间用途，没有形成独立完整的自然资源管理体系;没有建立严密的生态治理过程监管制度，严厉的生态环境破坏后果惩罚制度缺乏，生态环境损害赔偿制度不完善，赔偿力度不够。其次是官员政绩考核存在偏颇。尽管现在生态文明建设已纳入政绩考核体系，但政绩考核仍以经济增长为主要考核指标;同时，由于生态建设投资长、收效慢，很多官员仍重经济、轻生态。最后是配套制度存在缺失，自然资源的市场化程度不高，使用消耗自然资源的费成本较低，全社会共同参与生态环境保护和治理的机制尚未建立。当前，在生态环境保护和治理过程中行政手段仍然发挥着主导作用，市场机制没有得到充分发挥，企业的主体地位没有得以彰显，社会组织及公众也尚未完全参与到生态文明建设中去。

四、加快推进鄢陵县生态文明体系建设的对策建议

（一）加快推进生态文化体系建设

生态文化体系是生态文明体系的基础。人们的价值观决定着其行为方式，建设新时代生态文明，就要求人们必须牢固树立尊重、顺应和保护自然的生态价值观，构建以生态价值观念为准则的生态文化体系。政府必须要培育在生态环境保护和节约自然资源的刚性约束下进行经济社会发展管理的文化自觉[3]，要以习近平生态文明思想为指导加强生态价值观教育，强化公众的生态环境保护意识，在全社会营造良好的生态文化氛围;要将生态价值观教育纳入各级学校常规教育体系中，同时，必须强化企业的生态环境保护意识，增强其社会责任感，充分彰显企业生态文明建设的主体地位。对于公众而言，要通过宣传教育不断强化其生态环境保护意识，帮助其树立绿色的消费观念，养成时时处处保护生态环境和节约自然资源的绿色消费生活方式。绿色消费观体现的是人们的一种行为观念和价值取向，绿色消费体现着人类社会与自然环境、经济社会发展与生态环境保护的和谐共生，积极倡导绿色消费的生活方式是生态文化体系构建的重要途径。

（二）加快推进生态经济体系建设

生态经济体系是生态文明体系的关键。经济结构和经济发展方式决定着生态环境保护的成败，建立生态经济体系，推动绿色发展，是生态文明建设的根本出路。鄢陵县要加快推进生态体系建设，必须优化全县国土空间开发布局，优化经济结构，调整产业布局，提高自然资源环境的利用效率，实现产业生态化改造，让生态环境成为对经济发展有价值的资源，让生态环境成为新时代经济体系高质量发展的新的生产要素。坚持把产业融合作为壮大特色优势的现实途径，树牢“两山”理念，强化绿色引领，大力发展具有鄢陵特色的花木产业、文化旅游和现代服务业。巩固发展花木产业，持续扩规模、调结构、促融合，建设“花木强县”。壮大发展旅游产业，按照“全域旅游”模式，挖掘旅游资源，优化旅游要素，加快建设“旅游强县”。强力发展现代服务业，坚持重点突破带动全局，大力发展生产性服务业和生活性服务业。其次，必须培育并壮大清洁生产产业和节能环保产业，实现生态产业化改造。再次，要构建绿色低碳的生活方式，倒逼产业生态化改造和生态产业化改造，最终实现生产和生活系统之间的循环链接。最后，要建立生态环境服务功能的价值评估体系，将生态环境纳入进入经济发展统计体系中去，真正让“绿水青山”变为能够量化考核的“金山银山”。

（三）加快推进目标责任体系建设

目标责任体系是生态文明体系的抓手，构建目标责任体系的目的是改善生态环境质量。针对生态文明建设目标体系存在的问题，一要进一步明确生态文明建设的主体责任。基层政府要建立分工明确、责权清晰的生态环境保护监督管理工作体系和公开权责清单等，建立常态化的跨部门生态环境治理协调机制，引导基层政府和生态环境监督管理部门树立法治意识，做到依法专业监管、透明执法，不但要纠正生态环境监督管理中的不作为，还要纠正乱作为。二要进一步统筹优化生态文明建设考核，推进生态文明建设目标责任体系改革。完善政府生态文明建设绩效评价考核制度，避免职责同构背景出现层层加码的现象。三要进一步规范生态环境督察问责程序，推进生态文明建设问责机制改革。在生态环境问责过程中必须对过程和结果等因素综合考虑，坚决做到背锅式、兜底式问责。四要进一步完善生态文明建设中的公众参与制度，建立健全社会组织及公众对政府部门和相关企业的监督机制，以及社会组织及公众参与生态环境保护与治理的生态环境信息公开制度、沟通交流机制、公众评议机制等相关制度。

（四）加快推进生态文明制度体系建设

生态文明制度体系是生态文明体系的保障。当前，从全国范围内来看，生态文明制度的四梁八柱已经基本形成，当务之急是要在补齐制度短板和提升生态环境治理能力上深下工夫，狠抓生态文明建设政策落地见效。首先，要完善制度安排，要严格按照“山水林田湖草是生命共同体”原则，健全生态环境保护、生态修复和生态环境监管制度体系。完善源头治理制度、过程管控制度与追责惩处制度建设，事前、事中和事后三阶段制度前后衔接、统筹结合[4]。建立市场条件下的自然资源价格监督管理体系，建立生态环境财政投入新机制，加大财政投入力度，创新投入手段，建立多元化资金投入机制。对于生态补偿要丰富补偿的方式，增加补偿资金，建立稳定的市场化补偿机制，充分保障生态保護者的利益。其次，要完善生态考核评价制度，在对官员的政绩进行考核评价时，要将生态效益放在政绩考核评价的重要位置，将政绩考核评价与其生态环境保护治理等方面的考评结果紧密挂钩。最后，要健全相关配套制度，建立健全全民参与生态环境治理的制度体系。对企业而言，要做到完善机制，优化管理，充分自律，认真践行。对社会组织及公众而言，要为社会组织及公众关注和参与生态环境保护和治理提供更加便利的条件，建立完善引导和支持社会组织及公众参与生态环境治理的长效机制。

（五）加快推进生态安全体系建设

生态安全体系是生态文明体系的底线，构建生态安全体系，就需要在坚持底线思维、保护为先、制度管控的基础上，以长远的眼光系统构建并实施统筹兼顾、长效立体的生态安全对策[5]。生态系统的良性循环是是生态安全的重要标志，建设生态文明，就是要让各类生态系统具有良性的物质循环、稳定的结构、合理的规模以及多姿多彩的生态服务功能。加快推进生态安全体系建设，基层政府必须牢树底线思维，把生态风险作为日常监管的重要内容，构建全方位、多层次、全过程的生态环境风险防范体系和安全管理体系。在生态环境治理过程中解决老问题和规避新问题的最有效的办法仍是源头防控，统筹规划国土资源空间布局与产业发展，加强国土空间和自然资源的开发管制，制定生态环境风险管理的目标，将生态环境风险纳入生态文明建设决策体系。要减少生态系统退化的风险，严格按照生态红线制度对生态系统进行保护和修复，维护生态平衡和生态系统结构稳定。同时，还要时刻注意防范和化解各种由于生态环境问题引发的社会风险，维护正常生产和生活秩序。

参考文献：

[1]  习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是，2019，（3）：6.

[2]  李玲，王小娥.绿色发展观下地方政府生态责任的缺失和重构[J].福州大学学报：哲学社会科学版，2017，（6）：75.

[3]  任勇.加快构建生态文明体系[J].求是，2018，（13）：51.

[4]  陈硕.坚持和完善生态文明制度体系：理论内涵、思想原则与实现路径[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2019，（6）：22.

[5]  曹国志.我国生态环境安全形势与治理策略研究[J].环境保护，2019，（8）：14.