论我国立法修正案制度的实施困境及完善思路

2020-06-04汪全胜

安徽师范大学学报 2020年3期

汪全胜

关键词：立法修正案;《立法法》;实施困境;制度完善;地方性法规

摘要：立法修正案制度是指对进入立法议程中的法案进行修正而提出的修正案的制度，是世界上很多国家普遍采取的立法制度。我国1987年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》简要规定了立法修正案制度，但我国2000年制定的《立法法》及2015年的修改都没有确立立法修正案制度。我国部分地方性法规对这种制度作了规定，实践中也有一定的探索。受《立法法》缺失的影响，该制度在我国确立的价值也受到一定的质疑，但为了扩大立法审议中的民主性、提高审议质量，立法修正案制度必须确立。因此，我国《立法法》应增加立法修正案制度规定的原则性条款，一些地方性法规应对立法修正案的提出主体、提出时机、运作步骤等作出完善的规定。

中图分类号：D901文献标志码：A文章编号：1001-2435（2020）03-0127-08

On the Implementing Dilemma of the Legislative Amendment System and Its Improvement in China

WANG Quan-sheng （Law School， Shandong University， Weihai Shandong 264209， China）

Key words：legislative amendment; Legislative Law; implementing dilemma; system improvement; local regulation

Abstract：The legislative amendment system refers to the system of proposing amendments to amend the bills that has entered the legislative agenda. The legislative amendment system is the legislative system adopted by many countries in the world. In 1987， the Procedural Rules of the Standing Committee of the National Peoples Congress （NPC） of China briefly stipulated the legislative amendment system. However， neither the Legislative Law enacted in 2000 nor the amendments in 2015 established the legislative amendment system. However， some local regulations in China provided for such a system， and there were certain explorations in practice. Affected by the absence of Legislation Law， the value of the system established in China has been questioned to some extent. However， in order to expand the democratic nature of legislative deliberation and improve the quality of deliberation， the legislative amendment system must also be established. Therefore， the Legislative Law of our country should add the principle provisions of the legislative amendment system， and some local regulations should make perfect provisions on the subject， timing and operation steps

立法修正案是法律提案的一種，不过它与一般的法律提案即立法提案有所不同，一般的法律提案是正式立法程序启动的第一个环节，作为立法修正案的法律提案是发生在立法程序启动之后，是对已进入立法程序的法案进行修正的提案，或对已经提出修正案的法案再行提出修正的提案。[1]很多国家都在立法过程中设立有立法修正案制度，我国也有一些制度规定，但实践运用不多。我国是否要建立立法修正案制度，如果需要设立这样的制度，那么又如何发挥它在我国立法过程中的作用，促进我国立法的民主化与科学化，这是值得探讨的课题。

一、立法修正案制度存留问题的提出

立法修正案是立法程序进行中的立法提案，它与法律修正案不同。法律修正案有“法律案意义上的修正案”与“制定法意义上的修正案”两种理解，法律案意义上的修正案是指：“对已经生效的法律进行变更、删除或者补充的议案。”[2]233而制定法意义上的法律修正案在我国是指：全国人大及其常委会对宪法和重要基本法律进行修改而形成的，与原法律文本之间既相对独立又可以相互融合，是最终发生法律效力的文本形式[3]，如宪法修正案、刑法修正案等。从提案角度看，立法修正案与法律修正案都是一种立法提案，是有立法提案权的主体向立法机关提出的议案。立法修正案与法律修正案只是发生的时间不同而已，法律修正案的提出是法律修正案正式进入立法议程的第一步，而立法修正案则是发生于立法议程启动以后对原法律或法律修正案提出修正的议案。

立法修正案制度最早于1987年11月24日六届人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中确立的，该法第31条规定：“交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。”但该法没有明确修正案何时提出、以何种方式提出等相关内容。

2000年出台的立法法并没有对该制度进行规定。笔者查阅立法法起草过程的相关资料，意图了解下立法法为什么缺失这种制度的规定，是不需要建立这种制度呢还是有其他原因。立法法最早有一份专家建议稿，是由当时中国社会科学院李步云牵头组织一批专家起草的，在这份专家建议稿中，第43条、第44条对立法修正案制度作了规定1。起草组在专家建议稿说明中指出，“修正案制度是解决审议法律案重大意见分歧的有效方式之一。”“建议稿对修正案的提出、专门委员会对修正案的审议、修正案不得与该法律案立法宗旨相违背以及修正案的提前表决等内容作了规定。”[4]45在其后立法法有关草案文本中，如1997年6月5日的《中华人民共和国立法法（征求意见稿）》以及1999年8月6日法律委员会整理成的《中华人民共和国立法法（草案）》[5]59，都欠缺立法修正案制度的规定。但根据资料记载，在立法法征求意见稿的意见征求过程中，有的地方和部门提出，建立修正案制度对保障立法审议权、提高立法质量、促进法律法规的顺利出台有重要意义，建议对修正案制度作出规定。不过这种建议没有被立法部门所采纳。在诸多关于立法法修订过程中的争议问题的文章2中，都没有提及是否要设立立法修正案制度，或者说，是否设立立法修正案制度并不在立法法制定过程中争议问题的范围内。从审议制度的设置来看，西方国家的审议制度中，辩论与提出修正案是两种不同的制度，辩论只是针对法案中的规定是赞成还是反对及其理由说明，在辩论中是不能提出替代法案规定的方案的。但我国立法审议制度则有所不同，审议或讨论的内容可包括赞成、反对及其理由，也可以对法案中规定条款提出替代方案及其理由，而且我国立法法确立了宪法和法律委员会的统一审议制度，在一定程度上保证了不同意见的争论可以达到妥协与一致，“即在审议过程中，代表和委员可以对议案提出各种修改意见。有关的人大专门委员会和有关的工作机构对这些意见进行汇集整理，认真研究，在此基础上对草案进行修改，这一过程经历多次循环往复，直到代表或委员没有重大意见分歧时，才交付表决。”[6]209针对我国现行立法审议中的统一审议制度对立法修正案的可替代性，是否意味着我国立法中不需要设立立法修正案制度呢？多数学者认为我国应建立立法修正案制度，有学者认为，“立法修正案是解决法律案审议过程中重大意见分歧的经常性和有效性手段之一”[5]298;李步云表达了同样的观点，他认为“修正案制度是解决审议法律案重大意见分歧的有效方式之一。”[4]45苗连营认为，“在坚持现行议事制度的前提下，有必要逐步建立修正案制度。”[6]210

二、立法修正案制度确立的价值

虽然立法法没有确立立法修正案制度，但是在一些地方议事规则与立法条例中仍然确立了立法修正案制度。根据笔者在“中国法律法规信息库”的查询，总共有75项地方性法规规定了立法修正案制度，2015年立法法修订之后有20件，占27%;2015年之前有55件，占近73%。根據法的名称，制定地方人大议事规则的有10件，如广西、山西、上海、大同、乌鲁木齐、福建、重庆、厦门、汕头、深圳;制定地方人大常委会议事规则的有24件，如广西、四川、黑龙江、包头、淮南、贵州、银川、宁夏、内蒙古、海南、安徽、西藏、山东、唐山、甘肃、汕头、深圳、吉林、珠海、广东、新疆、湖北、重庆、福建、贵州等;其他是一些地方通过立法条例或《地方性法规制定条例》来建立，如《山西省地方立法条例》《北京市制定地方性法规条例》等。以上地方性法规对立法修正案制度规定有共同点也有差异，后文会结合现行地方性法规的规定来考察立法修正案制度的具体内容。

笔者认为，我国应该健全立法修正案制度，以弥补现行立法审议制度存在的不足，发挥立法过程中的民主性，提高立法质量。

（一）促进法案的深度审议

不论是全国人大及其常委会，还是地方人大及其常委会，其会议次数少、议程多、会期短，用于立法的时间往往安排很紧凑，如我国全国人大每年召开一次会议，全国人大常委会每两个月召开一次会议，会议的时间也就1—7天;地方人大及其常委会的会议次数与会期也差不多。在会议时间限制的情况下，人大代表及其常委会的审议或讨论的时间是有严格控制的。如全国人大常委会议事规则第31条的规定1，地方人大及其常委会也是如此，如《上海市人大常委会议事规则》第25条的规定。2按照这个时间要求，不仅存在代表或委员的发言时间的限制，甚至有多数代表来不及表达自己的意见。如此，法案不能得到充分的审议与讨论，代表或委员的审议权利的行使并不会很充分。这样就有可能出现，法案在并没有得到充分审议或讨论的情况下就提交表决，仓促出台。

（二）保障少数者意见的权利

传统的立法审议制度，多采取多数人的意见决定制。在统一的审议过程中，在修改意见众多的情况下，宪法和法律委员会或法制委员会工作人员根据自己的立法经验、专业技能对各种意见进行取舍，通常少数人的意见并不一定得到重视，这样就没有做到尊重少数人的权利。立法修正案是整个立法程序的细小环节，各国立法程序的设置都会注意少数人的意见在立法过程中得到尊重的问题;在少数服从多数的基础上，肯定和承认少数的权利，少数人有机会充分表达自己的意见和观点。[7]23从各国关于立法修正案制度的实践来看，立法修正案多是议会议员少数人联名提出。我国地方性法规中也多规定常委会委员五人可以联名提出。通常对法案的修改或修正意见先是被少数人所感知、所提出，这样的少数人的意见通过去说服别人，可能会成为多数人的意见。因此，立法修正案制度的设计不仅深化我国现行立法的审议制度，更重要的是在尊重、保障少数人权利的基础上，使立法能够吸纳更多正确的意见，提高立法质量。

四、我国立法修正案制度的完善思路

我国立法修正案制度实施效果不好，在某种程度上与制度设计不具有可操作性有关。全国人大常委会议事规则仅作了1条规定，我国地方性法规最多的也就作了2条规定，制度设计无疑是不完善的。

（一）立法修正案的提出主体

从性质上讲，立法修正案也是一种法案，“凡是有提案权的机关或人员均可提出，即修正案的提案人和普通议案的提案人应是一致的。”[11]166在我国法案提出主体即立法提案权主体是有一定范围的，如根据我国立法法规定，向全国人大提案的主体有七大类，向全国人大常委会提案的主体有九大类，但这样一些主体能否成为立法修正案的提案主体呢？从有立法修正案制度的各国情况来看，其提案主体与一般提案主体有差异[1]。我国很多地方规定，提出立法修正案的主体范围仅限于一定范围内的代表或委员，如我国北京、甘肃、山西、上海等多个地方规定人大常委会委员5人以上联名可以对常委会审议的法案提出立法修正案;北京、乌鲁木齐规定人大代表10人以上联名可以对人大会议审议的法案提出立法修正案;大同則规定人大代表十分之一以上人员联名可以向人大会议提出立法修正案;南昌则规定人大专门委员会和常委会组成人员5人以上联名可以提出法规草案的修正案等。从现有制度规定来看，立法修正案的提出主体一般限于参与该法案审议的一定范围内的人员，其他国家机关不能作为提案权的主体，这种设置有一定的合理之处，“享有提案权的国家机关既然不参与立法机关的审议和表决过程，也就没有提修正案的可能和必要。”[6]211根据我国现行立法法确立的统一审议制度，参与法案统一审议的人大专门委员会也可以提出立法修正案。因各国的立法修正案制度均适用于议会立法，我国的立法修正案制度也仅适用全国人大及其常委会以及地方人大及其常委会的立法，行政机关的立法不适用立法修正案制度。

（二）立法修正案的提出时机

立法修正案通常是在原法案的基础上提出的，在尊重原法案制定的必要性、可行性的基础上以及不违背原法案基本原则、立法宗旨的情况下，对原法案部分内容的修改、补充、废止等的立法活动。那么这就意味着，在原法案已正式提出，列入了立法机关的议程，进入法案的审议阶段至法案最终表决之前，立法修正案才可提出。各国的做法有所不同，“在美国、日本，无论是委员会阶段，还是院会阶段，都可以提出修正案。在英国，二读阶段只允许提出旨在完全拒绝议案的修正案，不能提出改变内容的修正案。”[12]489有学者总结了世界各国提出立法修正案的时机[13]204-205，有可在立法程序的任何阶段提出;有可在法案进入委员会和院会阶段时提出;有可在委员会阶段或委员会报告阶段时提出;有可在立法机关举行大会时提出;有可在第一读程序（第一审）后的任何阶段提出;有可在第二读程序阶段或第三读程序阶段提出的情况。

我国有规定只能针对草案表决稿提出立法修正案的，如北京、山西、南昌等;有规定对列入会议议程的法案或准备交付大会表决前的决议草案提出修正案的，如乌鲁木齐。而且有的地方对提出立法修正案时机进行细化、具体化，如乌鲁木齐规定：“修正案须在大会表决前举行的主席团会议前两小时提出”;大同规定在“议案或决议、决定草案进行表决八小时前”可以提出;上海、西藏规定在表决会议召开前4小时;重庆则规定表决稿交付表决1天前;江苏则规定法规案交付表决2日前等。

根据我国现行立法法规定，一般是实行三审制，法案列入议程后进入正式立法程序，除了法案的提出这一环节外，就进入法案的审议环节。全国人大常委会第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，“提案人的说明，包括法案的立法宗旨，基本内容及立法决策的依据，有的还包括有关机关、团体提出的意见及采纳情况或者未予采纳的理由。”[14]63由分组会议进行分组审议。根据我国立法审议的特点，我们认为在第一次审议之后至法案表决之前提出立法修正案比较合适。

对于需要确立在表决之前几个小时内提出比较妥当的问题，根据上海市人大常委会两次立法修正案的经历，时间节点的设置可考虑这样几个因素：一是常委会组成人员有时间酝酿提出立法修正案;二是人大常委会的法律委员会能够有时间对修正案进行审查，提出自己的意见;三是常委会的主任会议能够有时间作出决策，将立法修正案提交审议与表决。根据我国多数地方性法规的规定，应至少在人大常委会表决法案前的4小时提出。如此，则应明确我国立法修正案提出的时间，是在一审后至法案表决前的4小时，有关主体可向立法机关提出立法修正案。

（三）立法修正案的内容限制

修正案是在原法案基础上的修正，一般来说应当尊重原法案的立法原则宗旨的基础上的一些修改，不应是全部替换。“一般情况下，一个修正案只能涉及原案的一个条款，并应主要针对有重大争议的条款提出;同时，不得与原案的立法宗旨相抵触，也不得普遍修正原案。”[9]212美国州议会的议事规则也规定，提出修正案必须与原法案有密切关联性，“众议院不得审议与相关提案不同主题或试图达到与相关提案不同目的的修正案或替代修正案;不得审议其相关条款与原提案相关条款有实质性区别或将完全改变原提案性质的修正案或替代修正案。”[15]358立法修正案一般针对原法案中具有重大争议的条款，在实践中有这样几种形式：

第一，条款替代。对原法案中条款的制度设计存在重大争议，提案者提出替代原法律条款的新条款，对原条款进行新的制度设计;

第二，条款废止。对原法案中重大争议的条款，目前规定条件还不成熟或不宜作出规定，并且即使不作出这种规定不影响法案的整体性与逻辑性，提出条款废止的修正案;

第三，补充内容。原法案中某条款设计有缺陷，需要补充其他内容，才能使得该条款完整，具有可操作性，而提出补充内容的修正案;

第四，混合修正。即可能存在对某条款的替代或补充、废止的内容，在一个修正案中同时提出的以上两项或三项内容的修正案。

当然作为立法修正案，主案中得提出修正的条款内容、依据、理由及说明，附带完整的立法修正案草案;不论是国内还国外，立法修正案都要求以书面形式提出。

提出修正案有没有次数的限度，如是否允许在第一次提出修正案的基础上，再提出第二次立法修正案？多数国家允许两级修正，第一级修正是对原法案的修正;第二级修正是对一级修正的修正，“对修正案的审议和表决首先从距离原案最远的第二级修正案开始。第二级修正案经讨论后交付表决，通过后便并入第一级修正案，如果没通过即被放弃。然后再讨论第一级修正案。第一级修正案通过后便并入原案，如果没通过即被放弃。最后讨论并表决原案。”[12]我国立法实践还没有出现这样的情形，但这样的情况应该考虑到，从我国现行立法程序设置来看，最多也就两级修正，一般情况下，一级修正或一次修正是立法修正案的常态。

（四）立法修正案的程序

立法修正案是特殊的法案，特殊性除了表现在提出修正案的主体范围以及提出的时间上，在程序方面也有一定的特殊性。但它也遵循一般法案立法的基本程序，即提出、审议、表决、通过等环节。

第一，立法修正案的提出。根据前文的考察，立法修正案提出的主体，是参与该法案审议的专门委员会或一定数量的议员（代表、委员），提出的时机在我国最好是在一审之后至法案表决前4小时。对于提出立法修正案的形式，各国都要求以书面形式提出;内容方面包括修正的条款、依据、理由以及相关的立法例等，附有相关的修正案草案。立法修正案的受理主体是立法机关，通常由人大主席团、人大常委会委员长会议或专门的法律机构如宪法和法律委员会以及地方的法制委员会，甚至是其工作机构。

第二，决定提交审议。立法修正案提出后，须由有关主体作出决定。我国有地方性法规规定人大的立法是由人大主席团决定，如重庆、乌鲁木齐等规定，立法修正案提出后，由“主席团会议决定是否提请人大代表团审议”;人大常委会的立法通常则是由主任会议决定，如北京、山西等规定，“由常委会主任会议决定是否提请常委会审议”。但在上海的两次立法实践中的做法，一种是由人大主席團或主任会议提请审议，还有就是由人大主席团或主任会议先交由法制委员会审议，提出审议意见的报告，再交由主席团或主任会议提请大会或常委会审议。

第三，审议。我国一般法案的审议是三审制，那么对于修正案的审议需要采取几审制呢？我国各地方性法规都没有规定，上海地方立法实践中采取一次审议机制。考虑立法修正案的数量以及是否允许提出二次修正案的问题，我们认为采取一审制比较合适，一是立法修正案一般是针对有重大争议的条款，而一个法律文本中有重大争议条款数量并不多，一些争议不大的可以在一般的审议过程中修改就足够了。根据我国立法法规定的“三审制为原则，一审或两审制为例外”，对修正案争议较大的可以采用两审制，争议不大的一审制即可。也就是说，人大及其常委会根据立法修正案的数量及争议程度，可采取一审制或两审制。

第四，表决通过。正如全国人大常委会议事规则规定的，“有修正案的，先表决修正案”。如果允许设置两级修正案的，根据后提出的修正案优先表决的原则表决，通常是先表决第二个修正案，第二个修正案通过的按第二个修正案修改原案;如果第二个修正案没有通过的，则再行表决第一个修正案，第一个修正案通过后则修改原案，如没通过则直接审议或表决原案。根据通过后的修正案而修改的原案，在表决时未通过，则表决通过的修正案也不能单独生效。“在同一级修正案上对同一个问题有几个不同修正案的，先讨论和表决最先提出的修正案;该修正案如果能对抗其他修正案的，则该案获得通过后，其他修正案即无需再交付表决;如不能对抗，则还应将其他修正案交付表决。”[16]

（五）立法修正案的撤回

法案的撤回是提案人因种种事由撤回自己所提的法案。提案人通常希望自己的提案能被重视或进入立法议程，但也有特殊情况发生，如“环境变化，情事变迁;由于法案本身内容缺失需要补充、修正，或者由于立法时机还不成熟”[17]198等，提案人想撤回提案。我国立法法规定1，提案人提出法案也可以撤回法案，撤回是提案人的权利，但这种撤回权利也是有一定的限制。根据各国的立法实践，通常有四种撤回方式：“提案未经复议之前，提案人可随时撤回;提案经复议后，提案人如果请求撤回，必须征得复议人的同意;提案已为主席接受并交会议讨论，提案人想撤回的，要由主席征得全体议员同意后才能撤回;提案被修正以后，不得撤回。”[18]457对于立法修正案是否可以撤回，我国现行法律制度并没有规定，根据立法法第40条确立的基本原理以及各国立法实践的做法，在修正案未审议前，立法提案人可随时撤回;在主席团或常委会交付表决前，提案人申请撤回的，应当说明理由，并经主席团或常委会表决同意后予以撤回;如果不同意，则该提案不得撤回;在交付表决后，不论是否通过，提案都不允许撤回。

五、结语

我国立法修正案的实践困境根源在于作为规范我国立法活动的准据法——《中华人民共和国立法法》对立法修正案制度设计的缺失以及相关法律法规规定的粗糙、不可操作，2000年制定及2015修正的立法法均没有对全国人大常委会议事规则第31条规定的立法修正案制度进行认可，导致一些地方机关认为该制度不适用于现行体制，即使在立法法出台之前一些地方性法规规定了较为详细的立法修正案制度，有的在立法法出台或修正之后从地方性法规中删除了该相关条款，如《成都市立法条例》《杭州市立法条例》等。在顶层设计缺失背后也有一定的认识论根源，认为我国现行立法体制不同于西方的立法体制，我国立法体制的统一审议制度的设立在某种程度上可替代源自西方的立法修正案制度。但我国现行的统一审议制度，在价值取向上，没有有效均衡多数人决策与尊重少数人意见之间的关系，没有处理好效率取向与民主取向的价值协调，也没有处理好立法质量与立法精细化的关系。在这种情况下，立法机关通过立法修正案制度强化我国的立法审议，提高立法审议的深度与质量，确属必要，因此完善我国现行的制度设计是提高立法修正案制度实施效果的前提。

从制度设计来看，我国立法法应完善全国人大及其常委会立法修正案的提出主体、提出时机、提出内容的限制以及程序的规定，地方人大及其常委会在其议事规则或立法条例中对立法修正案制度进行细化设计，增强其可操作性。根据以上的研究，建议立法法以及地方立法条例明确以下内容：

全国人大宪法和法律委员会、一个代表团或30名以上的全国人大代表联名;可以向全国人大主席团提出立法修正案;全国人大宪法和法律委员会、常委会组织人员10人以上联名可以向全国人大常委会提出立法修正案;地方人大法制委员会、地方人大代表10人以上联名或一个代表团可以向地方人大提出立法修正案;地方人大法制委员会、地方人大常委会5人以上联名可以向地方人大常委会提出立法修正案;全国人大及其常委会立法修正案提出应是在法案进入议程通过第一次审议后至法案的最终表决前1天提出，地方人大及其常委会立法修正案应是法案进入议程通过第一次审议后至法案的最终表决前4小时提出;立法修正案应采用书面形式，提出法案修改、补充或废止的条款、依据或理由并附有具体修正案;立法修正案在提交后未进入审议之前，提案人可随时撤回法案，但提案人应向主席团或主任会议说明撤回的理由;在议案已由主席团或常委会主任会议提交会议审议后未交付表决前，提案人申請撤回的，由主席团或主任会议提交大会或常委会投票决定，多数人赞成撤回的，可以撤回;多数人不同意的，提案不能撤回;主席团或主任会议已决定交付表决的，提案人不得撤回。

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