基于政策量化分析的上海市财政支持科技成果转化研究

孙 龙，雷良海

（上海理工大学管理学院，上海 200093）

1 研究背景

改革开放40多年来，我国在经济社会发展方面取得了举世瞩目的巨大成就，人民生活水平显著提高，但是进入经济发展新常态之后，伴随着经济增速回落到6%～6.5%的中速区间，经济转型升级压力巨大以及外部国际自由贸易环境受到冲击，我国经济增长动力迫切需要向科技创新转换，只有建设创新型国家才能够实现更加稳定健康、可持续的发展。

科技成果转化是科技创新的关键问题之一。贺德方［1］研究发现科技成果转化不仅关系到科技是否能真正融入经济建设主战场，也关系到不同创新主体创新能力的提高。蒋兴华等［2］认为我国当前科技成果转化效率不高已严重制约创新型国家建设，科技型中小企业融资难、高校科研院所成果推广难、中介市场发展慢等都需要政府财政政策给予引导和帮助。中国科学技术发展战略研究院课题组［3］研究政府在科技创新中的作用，提出了政府所扮演的科技创新活动的引导者、秩序的监督管理者和市场环境的建设维护者这3种角色，并分析了其重要意义。Bronzini等［4］和 Bayoumi等［5］进一步研究发现政府科技财政投入对包括科技成果转化在内的科技创新具有显著正效应。李苗苗等［6］通过研究证明财政政策如政府支出、税收优惠、引导基金等通过影响研发从而对创新、技术改造和经济增长产生重要作用。孙玮瑛［7］和“创新型国家支持科技创新的财政政策”课题组［8］的独立研究共同说明了虽然在创新型国家建设中企业已经成为了创新的主体，企业的研发投入在国家研发投入中所占比例已超过了政府的科技投入，但是建立创新型国家需要政府稳定的科技投入、采取积极有效的税收和金融政策等。

上海市作为我国的经济金融中心，在创新型国家战略发展中发挥着重要作用。为配合国家战略发展，2015年上海市政府已明确建设具有全球影响力的科技创新中心的战略目标。雷良海等［9］研究指出，近年来上海市政府以贯彻国家相关政策为导向，积极利用财政金融等资源进行了围绕促进科技成果转化的财政支持政策探索，现已初步形成较为完整且复杂的政策体系。谢明［10］则认为政策的复杂程度对政策工具的结构合理性、实施协同性等都提出了更高的要求。因此，亟需针对当前上海财政支持科技成果转化的政策工具进行系统地研究，以便掌握政策制定的基本情况，发现政策体系中存在的问题，优化现有政策体系，提高政策工具协同配合，这对于财政支持科技成果转化的高效运作具有重要的现实意义。

2 样本来源及遴选

本文以上海市财政支持科技成果转化的政策为研究对象，政策文本均来源于上海市政府及相关部门网站。通过大范围搜索涉及“科技创新”“技术转移”“科技成果转化”等关键词的文件，同时为提高政策文本的时效性，搜集时间范围主要集中在2014—2018年，初步搜集得到相关政策文本共135份；进一步研读并剔除与财政政策、科技成果转化等关联性较弱的文件，最后共整理出46份政策文件（以下简称“样本”），包括《关于服务自贸试验区和科技创新中心建设的若干意见》《上海市促进科技成果转化条例》《市政府办公厅关于印发＜上海市促进科技成果转移转化行动方案（2017—2020）＞的通知》《上海市鼓励引进技术的吸收与创新规定》等。

3 分析框架

为了深入剖析当前上海市财政支持科技成果转化的政策体系，并以此发现现有政策结构存在的问题，本文将从以下两个维度进行政策文本分析。

3.1 X维度：基于技术市场主体的政策工具维度

技术市场的发展是多方作用的结果，其发展壮大离不开作为科技成果交易供需双方企业和高校科研院所的协同匹配，以及技术交易系统中促进供需双方有效对接的中介机构的协调配合，此外相关政策的制定也有明显的主体针对性，因此，本文按照谢富纪等［11］对技术市场主体的划分标准，将政策工具的X维度分为：企业、高校和科研院所（以下简称“高研”）、中介。

（1）作为技术市场需求主体的企业，承担着科技创新成果推广应用的重要责任，是科技成果转化为现实生产力的重要实践者，而企业的发展水平决定着其对科技成果的有效需求能力以及需求层次结构，这一需求因素又直接作用影响着科技成果的产出和运用。

（2）作为技术市场供给主体的高校和科研院所，是科技创新成果研发的主要承担者，是科技成果转化的源泉和基础，其科技成果的数量和质量直接决定着技术交易市场的发展水平，而其科技成果供给结构既影响着技术市场发展方向，也影响着技术供需双方的匹配程度。

（3）科技中介是技术交易供给方和需求方之间的纽带和桥梁，为供需双方提供技术交易的各项信息和服务，是进行科技成果交流、交易、传递和扩散的媒介，科技中介机构发展的完善程度直接影响技术交易市场的运行效率：技术交易信息的及时收集和发布，能够有效促进技术供给和需求方的信息获取，提高匹配效率，降低信息不对称；全面完善的知识产权登记平台和交易平台的搭建，能够让更多的科技成果迅速进入应用准备阶段，也让更多企业可以及时获取技术前沿发展进程，紧跟技术潮流，不断改革创新，提高企业活力。

3.2 Y维度：基于公共财政理论的政策工具维度

汪涛等［12］认为政策工具是组成政策的基本元素，是由政府掌握的、可运用的、达成政策意图的手段和措施。本文基于公共财政理论，将上海市财政支持科技成果转化的政策归纳为两级分类：一级分类为财政政策类型，分为财政支出政策，即政府利用财政资金向有关部门和方面进行支付的政策。财政收入政策，即政府通过增税或减税及税种选择的调节政策；财政金融政策，即政府财政通过引导金融部门实施扶持等的政策；财政鼓励政策，即政府财政以权力下放或审批减免等为主鼓励市场主体积极行动的政策。二级分类为财政政策工具类型，即将各一级分类细化出具体实施措施，共包括18种政策工具，如表1所示。最后，依据两级分类，本文将样本条款进一步归纳，总结出政策条款具体内容的关键词作为本文研究的关键信息。

表1 基于公共财政理论的样本政策工具及关键词

3.3 二维分析框架的构建

通过上述二维理论分析，以及对样本政策文件的详细解读与归纳，本文构建了基于政策工具的财政支持科技成果转化的政策分析框架，包括4类18项政策工具（如图1）：项目资助；资质认定；成果奖励；政府购买；资源共享；减免退税；加计扣除；递延纳税；加速折旧；融资扶持；风险补助；基金引导；金融服务；奖励报酬；人员流动；人才培养；优化评价；平台建立。

图1 上海市财政支持科技成果转化的政策工具二维分析框架

4 政策文本编码

根据本文构建的政策工具二维分析框架，以表1中样本的关键词为分析单元，本文按照黄萃等［13］的“文本序列编码—政策工具分类”方法进行文本量化分析。首先将样本按照时间顺序排列进行一级编号，在详读样本文件后，针对其中符合条件的文本内容进行二级编码，经归纳后形成如表2所示的分析单元编码表。

表2 样本的内容分析单元编码示例

5 政策工具使用频数统计分布及分析

在图1和表2的基础上，本文对样本政策工具进行了频数统计，以更直观地反映上海市运用财政支出、财政收入、财政金融以及财政鼓励4类政策针对企业、高研、中介三大市场主体开展科技成果转化活动的扶持。如图2所示，上海市初步形成了一个结构较为完整的财政支持政策体系，这为提高上海市科技成果转化效率、鼓励技术市场成果转移转化等营造了有利的政策环境。

图2 样本政策工具的二维分布

5.1 市场主体的维度分析

如表3所示，可以明显看出上海市更多地将财政政策资源配置倾向于企业，频数高达50.78%，企业作为科技成果转化的最重要主体，得到了更多利好政策支持；而高研作为科技成果的供给方，其获得的政策扶持频数也有34.20%，较为合理；但对技术中介的政策扶持频数仅有15.02%，且仅用了5种具体的政策工具，在扶持方式上存在大量的政策空白，说明上海市政府对发挥着衔接供方和需方的“润滑剂”作用的中介的重视程度尚待加强。要想提高科技成果转化效率、培养和完善技术市场的发展，提高服务于整个技术市场的中介机构的水平和能力也是极为重要的。

表3 基于技术市场主体的样本政策工具分配统计

5.2 公共财政理论下的维度分析

如表4所示，样本中财政鼓励类政策工具的频数高达40%，其中平台建立和人才培养占了很大比重，说明当前上海市财政对科技成果转化的扶持政策以鼓励引导为主，尤其重视人才科技创新能力的培养和提升，并致力于建设能够激发人才创新能力的优质平台，如产学研合作、创新联盟等，以从源头激发市场自身的创新活力；其次是财政金融类政策工具占比为24.44%，为科技成果转化提供金融服务，引导更多的资金流入市场，盘活资本市场；再次是财政支出类政策工具占比为21.67%，略低于财政金融政策工具占比，进一步分析，其中项目资助占整个财政支出类政策的比重高达43%，说明当前上海市政府的财政直接投入仍以项目支持方式为主，政府购买等其他政策工具的支持力度并不显著；最后财政收入政策工具占比为13.89%，即在科技成果转化过程中各交易主体在理论上享受到的税收优惠政策相较于其他政策工具的频率较低，但由于税收政策在实际操作中更加明确和细致，因此在具体政策制定中并不需要过多设计。

表4 基于公共财政理论的样本政策工具分配统计

6 结论与建议

本文得到的研究结论如下：

第一，政策类型维度下的结构失衡。上海市财政支持科技成果转化的政策工具以财政鼓励政策为主（占40%），而财政收入政策这种能给企业带来真实减负感、降低成本的政策占比较低（占13.89%），这说明上海市在促进科技成果转化过程中更加倾向直接的财政投入方式（财政支出政策占比为21.67%），而对于需要精准扶持、鼓励科技成果应用取得实效的税收手段运用较少，没有形成完备的税收政策实施方案。这样的政策倾向将直接加重政府的财政负担，还会造成科技成果转化停留于技术交易、科技成果中试阶段，无法真正向科技成果产业化发展；而税收政策作用于企业营收，通过调节企业税后可支配收入，鼓励企业为取得更高收益而积极采用新技术、提高工艺水平，实现新产品产业化，这样才能打通科技成果转化的路径，最终实现企业利润和社会效益提升。

第二，政策支持科技成果转化市场主体维度的结构失衡。上海市财政支持科技成果转化的政策工具运用更多向企业倾斜（占50.78%），这是正确且积极的，科技成果转化的市场主体是企业，培养一个对科技成果需求旺盛的市场主体不仅能促进科技成果供给的大量产生，也能提高科技成果产出的质量，更好地为企业技术革新服务；但是针对科技中介扶持培育的政策严重缺失（占15.02%），如人才培养、项目资助、税收优惠等此类利好政策均未有涉及，科技成果转化若缺乏高端技术服务中介、缺乏优秀的技术服务人员，将无法开展为企业的战略技术方向咨询和关键技术需求挖掘等提供服务，不利于提高技术市场的有效需求，从而相应的技术成果对接、技术合作等难以开展。技术服务体系是由一系列环节和多主体构成的有机体系，需要将其作为系统工程打造，因此为鼓励高端技术服务中介机构设立，特别是在科技中介机构的设立运营初期，政府需要更多地通过财政支出等方式进行扶持和培育。

第三，尽管上海市财政对科技成果转化的政策扶持考虑到了人才、资金、环境等必备要素，但政策工具在实施应用过程中仍然存在不足，如通过深入研究政策内容可以发现，对支持小微企业应用高新技术成果采用的项目资助、资质认定和成果奖励政策等方面缺乏差异化，小微科技型企业在科技成果转移转化方面的投入亟需政府财政事前扶持，但目前上海市级和区级政府出台的项目资助、成果奖励和资质认定方面的扶持政策都对企业规模或科技成果转移转化投入金额等有明确指标限制，导致一些规模尚未成型的小微企业由于无法达标，尽管拥有很好的科技成果需要转化扶持也很难申请到相应的扶持资金，这种“一视同仁”的政策缺乏差异化设计，很难帮助到处于初创阶段、企业规模较小的科技型企业；又如政府在鼓励科研人员岗位流动方面的引导政策缺乏可操作性，政策支持高校和科研院所对科研人员采取股权激励、人员流动和优化评价等措施促进职务科技成果转化，但是多以目标导向为主，缺乏实际操作细则，高校和科研院所对科研人员在校外兼职等涉及人事的制度安排很难实施；再如财政对于技术市场功能建设支持不够，技术市场的建立不能仅以搭建技术买卖平台为发展方向，要通过对技术市场核心功能的理论研究来丰富技术市场内涵，为技术市场的相关试验提供理论依据和发展方向，如在对科技成果的确权研究、技术成果的定价研究、技术市场做市商制度设计研究等诸多方面需要大量理论研究找寻科学方法才能开展市场试验和推广，且这些研究工作需要政府财政引导和支持。

基于以上研究结论，本文提出政策建议如下：

第一，研究建立科学的财政收入政策体系促进科技成果转化。适当提高财政收入政策工具的使用频率；财政鼓励政策工具理论效果的充分发挥同样也需要其他政策工具的相互配合、相辅相成，不应过分强调间接引导而忽视直接投入。

第二，运用财政与金融结合的方式加强对高端技术服务中介机构的扶持培育。要创造更多类似科技创新券等的财政金融政策工具来支持技术服务机构与技术供需主体有效对接，帮助企业挖掘技术需求，合理扶持和规范技术服务市场发展；同时要完善对高端服务中介机构的项目资助方式，充分发挥事前资助对企业设立及其前期运营的重要支持引导作用，以及事后资助对企业开展相关技术服务业务的激励扩张作用。

第三，在财政支持科技成果转化的政策工具实施上应该具有针对性和差异化设计，细化政策工具实施办法，使之具有实操性。应充分考虑小微型科技企业的规模和发展阶段，制定具有针对性的财政支出政策，比如对小微型企业应当更加注重科技成果的创新性考察，而不仅是对企业规模等方面的标准设定；对初创型企业开展科技成果转化应当更多给予以前端资助为主的财政扶持，对于发展较为成熟的企业则可以多以后端资助为主；财政鼓励政策中仅以目标导向的方式鼓励高校采取科研人员岗位流动的做法不具有实操性，要结合高校人事制度创新高校人才流动新机制，探索使用项目聘用制等方式鼓励人员流动，并设立一定比例的创新岗位支持校企间人员交流。