科技治理框架下国家科技重大任务形成机制探讨

贾晓峰，高 芳

（中国科学技术信息研究所，北京 100038）

国家重大科技任务是面向国家重大战略需求，以优化科技资源配置为核心，集中优势力量攻克重大科技问题，引领国家产业竞争力提升，优化社会民生福祉，支撑国家综合实力提升的重要抓手。重大科技任务目标和方向遴选的科学化、制度化，不仅是国家资源有效利用的重要前提，更是事关一国把握前瞻性方向、构建未来竞争优势的根本保障。关于如何选择和确定重大科技任务攻关的方向，虽然既往国内外一些重大科技项目/计划提供了一些经验，但由于我国当前所处的发展阶段和国际竞争环境发生了深刻变化，加之新一轮科技革命和产业变革的不确定性增加等，都使得当前前瞻研判、精准把握重大科技发展趋势和前沿方向变得更为复杂，因此，亟需在国家治理体系宏观框架下，建立适合科技发展新特点、适合国际竞争新环境的重大科技任务的形成决策机制。本研究通过梳理治理理论的发展，对科技治理体系框架进行了总结分析，探索提出国家重大科技任务形成决策机制框架，为国家科技体制改革和重大科技项目管理决策提供理论参考。

1 治理的理论溯源

20世纪90年代，西方政治学、社会学、管理学的发展催生了“公共治理”理念的提出。全球治理 委 员 会（Commission on Global Governance）［1］将公共治理定义为公共和私人机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动并达成动态平衡的持续过程。源于西方公共治理的“治理”理念强调政府与社会多主体、多中心对于公共事务的协调共治，如Stoker［2］认为治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的参与者通过形成自主的网络为社会和经济问题寻求解决方案，在该过程中公共部门和私人机构的界限和责任较为模糊；Carver［3］、Lowndes等［4］、Newman［5］提出治理是一个在地方、国家或世界范围内解决公共问题的机制，涵盖决策的制定、资源分配、组织或社会方向的确定等方面。我国学者俞可平［6］、张慧君等［7］等提出，国家治理是以政府、市场和社会相协调为手段促进资源有效配置，以实现满足社会成员多种需求的目的。

总体而言，当前学界对于治理的相关理论研究主要围绕如下方面进行：（1）治理的理念，包括参与、民主、自由、平等、协商、法治等理念；（2）治理的实现，体现在权力民主化、主体多元化、手段法制化和多样化、路径双向化、过程公开化等；（3）治理的实质，着力扩大社会参与范围以增强整体治理绩效的提升；（4）治理的现代化，通过治理能力与治理体系的建设提高管理效率和经济效益，其中法制化是治理现代化的核心要素［8］。对于治理理论相关概念，学界提出了初步共识，即认为治理是综合运用法律、政策、规则、权力等多种工具，由政府、市场和社会多主体共同参与实现统治的过程；治理体系是治理结构和治理机制的总称，包括治理主体、结构、机制、手段、文化和理念等相关要素；治理能力是维系治理系统良性运作的治理机制形成与实施，包括对系统特点的认知和分析能力、对政策和问题的聚焦能力、政策执行能力、政策调整等能力［9-12］；治理现代化是国家治理体系制度化、科学化、民主化、规范化、程序化和文明化，强调用法治思维和法律、制度治理国家［13-16］。与侧重于自上而下计划的管理理念同源但侧重点不同，治理理念强调更多主体的参与和民主决策的过程，侧重于以协商为主的多元化、网络化的合作管理行为和多元主体参与的协同决策机制，更多体现过程的合法性、透明性、责任、法治、回应性和有效性等特征［17-18］。

2 治理理论的国内视角

推动国家治理体系和治理能力现代化是党的十八大以来我国全面深化改革的总目标，从管理理念向治理理念转变是十八大以来党对执政理念的进一步升华［19-21］。与学术界讨论的“治理”概念不同，我国语境下的国家治理有其特殊的制度基础，治理理论的国内视角主要体现在党的纲领性文件中。

2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，首次提出我国的国家治理体系与治理能力，并将其作为深化改革的总目标。

习近平总书记在党的十八届三中全会第二次会议上发表的题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话，对于国家治理进行了更加深入的阐述，指出国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家管理制度管理社会各方面事物的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治军等各个方面［22］。此后总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神专题研讨班开班式上指出，我国国家治理体系是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、演化形成的，其目标是实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，提高党的执政水平和人民群众依法管理各项事务的能力，并对中国特色的国家治理进行了进一步明确的阐述。

虽然有关治理的理念和学术研究早在20世纪90年代就已引入国内，但自党的十八届三中全会之后，国内学术界才开始广泛研究和探讨我国的国家治理的问题。国家治理是世界性问题，尽管各国的价值取向、体制、机制体系存在差异，但源于西方公共治理理论的探讨为中国特色治理体系现代化的改革发展提供了理论参考［23］，如马骏［24］提出我国治理转型是建立一种正式制度，让不同的利益主体都能够表达自己的利益诉求，然后在一个公开、公平的程序中凝聚共识，并将其转化为政策或决策；邵鹏［25］提出通过建立“强政府-大社会”的治理结构实现我国国家治理现代化发展。当前，国内学界对于国家治理体系的内涵和重点也提出了较多观点，但结合我国国情和体制特征进行治理体系相关研究仍较少，具有中国特色的社会主义国家治理现代化的理论体系和实现路径仍在进一步发展中［17］。

总体，我国语境下的国家治理制度有其特殊的制度基础，加强中国共产党的领导是国家治理现代化建设的根本前提，中国特色的现代化治理是在中国共产党的领导下，通过完善、优化的法律和制度体系，实现国家公共事务治理的优效化［26］。

3 科技治理体系的发展

当前科技对于经济社会和公众的影响趋复杂化，科技活动也已成为社会公共事务的重要组成部分，由此科技治理体系成为国家治理体系的重要一环。党的十九大报告提出深化科技体制改革的目标要求，党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》对我国科技管理体制总体框架结构进行了改革，进一步推进科技体制改革，现代化科技治理体系是科技体制改革的重要目标。

当前国内对于科技治理体系研究偏少，学界主要基于既有公共治理理论和框架研究科技体系中的问题，提出科技治理体系也应逐渐形成政府、社会、市场等较为广泛的主体参与的公共管理模式，逐渐向治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式民主化等特征发展［27］302-304,［28］。科技治理体系现代化体现在，通过制度体系和机制的建立，实现治理能力和治理水平的提升，以充分激活创新主体的活力，共同推动科技的发展［29-30］。另一方面，由于科技创新系统是政府与市场机制协同作用的复杂系统，因此通过建立利益相关者广泛参与和多部门协调的网络化治理体系，可有效协同政府、市场、社会等多主体共同参与［29］。

总体，在公共治理理念的理论框架下，科技治理体系与能力现代化主要体现在治理理念和治理手段的现代化以及体系机制的高效化，具体表现在：（1）完善科技治理的法律、法规和制度体系建设，实现科技创新全覆盖；（2）协调多方主体共同参与科技公共治理，形成以行政主体为主导、多主体共同参与的科技治理体系结构，实现治理主体多元化及对创新系统的全覆盖；（3）科技决策和治理过程中加强法治化、科学化、公开化和民主化建设，推进各主体间的交流与对话，在科技决策中更多体现各主体诉求［31］。其中，法律与制度体系的形成是推进实现科技治理现代化的重要路径［32］。

当前，我国科技治理体系的发展总体跟随国家治理体系发展的步伐推进，但同时我国科技治理体系与能力的现代化建设也面临着较多挑战，重点体现在：一是推动科技创新系统中多元化主体的发展及其通过参与治理形成较为优化完善的科技治理体系结构；二是构建完善的法律和制度体系，完善治理规则，实现科技治理的规范化、制度化和高效化；三是构建充满活力的科技决策与实施机制，使之成为推进科技治理现代化的重要抓手［32］。

4 治理理念融入科技决策

科技决策与执行是治理现代化的重要部分，与国家科技管理体制结构密切相关和高度一致。国家科技管理体制结构是科学技术相关主体机构设置组成并形成的管理结构［33］。经合组织（OECD）提出了集中型、分散型和二元型3类国家科技管理体制结构，学界也对此进行了相关研究讨论。集中型体制结构多以自上而下的方式进行科技决策与管理，主要通过设置国家科技管理部门统一管理本国科技活动，从而有利于充分调动、协调各方主体和资源，有助于集中优势力量开展长期、相对高风险的研究［34］。分散型体制结构的科技活动管理职能分散在政府多部门，科技活动多以自律性、自下而上的方式开展，注重创新生态的形成与营造，科技需求直接来源于各行业领域和相关主体，充分发挥市场机制的资源配置作用从而使得需求导向和应用转化相对高效。此外，有少数国家的科技管理体制结构介于集中型和分散型间，表现在有更多主体参与科技管理与协调，政策机制较为复杂［35］。集中型科技管理体制结构可通过融入治理理念，以推动科技治理向多主体化、科学化、制度化、高效化等方向发展［27］308-312。我国是集中型科技管理体制结构，在国家治理体系与能力现代化发展的总体目标下，科技政策制定与决策将更多融入治理理念，主要体现在如下方面：

一是科技决策参与主体多元化。治理理念强调科技各利益相关方之间的互动关系，因此治理理念下的科技决策将从政府绝对主导向多主体共同参与模式发展，通过法律和制度设计，推动和保障包括科技立法与监督主体、科技行政主体、科学家共同体、基础研究主体、技术创新主体（企业与市场主体）、公众、科技服务主体（社会主体）等在内的政府、市场和社会多元主体参与科技决策［27］304-308,［35-36］。多主体参与科技治理有助于协同科技决策和资源配置，同时利益相关方对其治理角色的风险承担可为科技活动有效管理提供可靠的环境［35］。

二是科技决策法制化和制度化。治理理念的另外一个重要特征是法制化和制度化，加强科技立法与监督的主体职能，完善科技法律和制度体系，进一步完善和加强科技机构、知识产权、科技活动等法律覆盖和监督，将科技决策纳入法制化、制度化体系。

三是科技决策的协调化和民主化。治理理念政策机制的总体基调倾向于多方主体参与以及向科学公共治理过程的透明化、协调化和民主化方向发展，科技公共治理为各主体间以及主体内部间提供一个交流、沟通和妥协的平台，而有效处理分歧可实现治理的高效化。

当前我国科技治理现代化的发展处于探索改革阶段，基于治理理念的科技决策机制的发展也面临来自法律和制度不完善、社会基础支撑不足、决策成本升高、决策效率降低、决策倾向的潜在不可控等多方面的问题和挑战［37］。

5 国家重大科技任务形成决策机制探讨

自20世纪中叶，以美国、欧盟、日本等为代表的世界主要国家和经济体集中启动实施了一系列国家重大科技任务，极大程度地推动了本国科学技术、产业经济和整体竞争力的提升［38］。当前我国科技创新态势整体发生变化，进入“三跑”（跟跑、领跑、并跑）并存阶段，颠覆性前沿科技发展呈无规律化、随机化趋势，重要科技需求领域也进一步呈泛化趋势，国家重大科技任务的形成决策变得尤为复杂，因此，探索将国家重大任务形成纳入相对固定的决策机制框架，是保持重大科技任务重要功能定位和持续支撑经济及国家竞争力提升的重要方面。本研究探讨提出基于科技治理视角的国家重大科技任务形成决策机制框架，如图1所示，主要包括以下4方面内容：

一是科技立法与监督体系的建立。将科技治理与决策活动纳入法律规范体系并建立监督体系对其进行依法监督，是保证科技决策规范、稳定、可持续的重要环节［39-42］，依托法律和监督体系，从制度层面和实施层面对重大科技任务的形成决策进行法制化规范，将其纳入法制轨道。

图1 国家重大科技任务形成决策机制框架

二是各主体科技诉求的纳入与决策中各主体诉求的体现。科技创新活动中包括广泛、众多的利益相关者和参与主体，各方主体关于科技发展的诉求是国家重大科技任务形成的重要素材。迄今世界主要国家实施的数以百计的重大科技项目，虽然其领域的聚焦和项目的形成具有各自时代和本国的特色，但总体符合来源相关主体诉求的特点，如美国的“曼哈顿计划”“阿波罗计划”，欧盟的“伽利略计划”等，主要源于应对国际威胁和竞争；欧盟的“地平线2020”“空中客车计划”“新兴技术（FET）计划”，日本的“超大规模集成电路”项目，韩国的“高速铁路计划”等，符合支撑整体发展战略与优势产业特点；美国的“国家微生物组计划”“精准医学计划”虽然源于内部科技咨询体系，但同时也反映了公众对于健康科技的诉求［38］。因此，建立产业界、学界、公众、行政主体在内的广泛利益主体的科技诉求机制，充分体现各主体在产业技术短板和国际产业竞争方面、在基础前沿和学科建设方面、在国家战略和国家安全方面以及在民生改善和环境治理方面的科技诉求，使之成为重大科技任务形成决策框架的重要环节。

三是科技行政主体对于各方诉求的合议以及最高决策主体的民主决策。科技行政与决策主体对国家战略总体宏观把握，充分兼顾整体与局部的关系，实现民主基础上的集中决策，应适时增加科技决策参与主体的多元性和决策过程的民主性；此外应充分发挥科技服务和支撑机构在最高决策环节中的建议和智力支撑作用。

四是决策体系中各环节持续的反馈与协同机制的优化建设。反馈与协同是治理视角中决策机制的重要特点，建立各主体诉求协同、反馈的制度体系与协同系统，以确保各主体形成并清晰表达诉求的同时实现诉求的不断融合与协同，是实现重大科技任务形成决策的重要环节，因此决策体系的理念制度、配套技术等都应以有利于互动和协同为标准，并通过建立众多主体间相互规制关系，以监督和保障责任的实现。

6 结论

治理理论的发展与我国实现治理体系与能力现代化的目标要求从总体推动我国科技治理体系的形成与发展，其中科技决策是实现科技治理现代化的重要路径。本研究提出在科技治理体系框架下构建重大科技任务形成决策机制框架，从立法监督、主体诉求、民主决策、反馈与协同机制层面，将国家重大任务形成纳入相对固定的决策框架，以保持国家重大科技任务的重要功能定位的稳定性和持续性，为我国科技体制改革和重大科技项目管理决策提供理论参考。