上海市环境经济政策(2016～2017)评估与分析

李志青 张子璇 许艺嘉

(复旦大学 经济学院，上海 200433；复旦大学 法学院，上海 200433；复旦大学 环境科学与工程系，上海 200433)

经过实施五轮环境保护和建设三年行动计划以及上海市环境保护和生态建设“十二五”规划，上海市环境保护成效显著。但同时也面临着挑战，环境质量总体与国家标准和市民需求仍有较大差距，污染物排放总量大、强度高，污染预防和治理能力仍显不足，环境质量持续改善的难度增大，亟待上海市推出新的政策和措施来解决。(1)《上海市环境保护局发布2016年度环境状况公报》，上海市环保局，http://www.sepb.gov.cn/fa/cms/shhj//shhj 2143/shhj2144/2017/06/96217.htm.

上海市政府于2015年2月发布《上海市2015年～2017年环境保护和建设三年行动计划》(“第六轮行动计划”)以及2016年10月发布了《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》(“十三五规划”)，提出上海2016～2020年环境保护与生态建设的目标以及方案，从提升生态环境质量、强化产业污染治理、生态空间管控、推动产业绿色转型、强化环境风险防范、完善环境治理体系等六个方面描绘了美丽上海的蓝图。

为实现“第六轮行动计划”及“十三五规划”目标，2016年至2017年间，上海市新增大量环境经济政策，新增及执行原有政策共计181条，政策辐射面广，在公共政策、绿色金融、排污权交易、环保产业、配套与监督措施方面皆有相应的政策，构成了颇具规模的政策体系。在这一背景下，本文将对上海近两年(2016～2017)现行有效的环境经济政策展开评估，构建评估体系，对新政策的制定情况以及原有政策的执行情况进行分析，以评价政策之得失，以期能为“十四五”期间上海环境经济政策的制定和实施建言献策。

一、 文献综述

纵观现有的上海市环境经济政策研究文献，大多是围绕某一方面的环境经济政策展开。如公共财政政策方面，周晟吕等建立上海市经济CGE模型，得出了因排污费标准提高而产生的减排效果显著的结论，并进一步围绕如何更好发挥排污费政策的作用提出了相关政策建议(2)周晟吕、汤庆合、朱环、胡冬雯 ：《上海市排污费征收标准调整的环境经济影响评估》， 《环境与可持续发展》2016年第4期。；又如绿色金融政策方面，杨阳和王国松通过构建指标体系，测度了上海绿色金融的总体发展状况(3)杨阳、王国松 ：《绿色金融发展水平测度——以上海为例》，《海南金融》2017年第4期。；排放权交易、绿色贸易及第三方市场建设可谓是研究热门，宾晖(4)宾晖、范华 ：《上海碳交易试点实践经验及启示》，《中国电力企业管理》2014年第5期。、窦勇(5)窦勇、孙峥 ：《上海市碳排放权交易试点情况分析与建议》，《中国经贸导刊》2016年第12期。、胡静(6)胡静、周晟吕 ：《上海碳排放交易机制设计及实施推进特色解析》，《上海节能》2014年第2期。、唐玮(7)唐玮 ：《上海碳排放交易机制建设探索与实践》，《上海节能》2014年第3期。等人都围绕上海碳排放交易制度设计及实施情况进行解析和评价，并就该制度的推进提出了各自的见解；环境产业政策方面，王雪(8)王雪、孙红梅 ：《上海市环保产业发展分析研究》，《环境科学与管理》2014年第7期。、刘嘉(9)刘嘉、孙红梅 ：《上海市环保产业科技投入政策、体系和制度研究》，《环境科学与管理》2015年第5期等人研究了上海市环境产业投入情况，分别提出政府需要加大相关投入与设立产业资金保障的制度建议；围绕环境信用与信息等配套与监督措施展开研究的文献寥寥无几，仅有李连甲等(10)李连甲、陆书玉、宋鹏程等 ：《上海市企业环保信用制度研究》，《广东化工》2014年第13期。对上海市企业环保信用制度的细则制定进行的探索以及董战峰等(11)董战峰、於方、彭菲 ：《企业环境信息公开进展与展望——基于江苏省和上海市的实践分析》，《环境保护》2010年第5期。通过对上海企业环境信息公开制度的施行进行的研究。而对于上海市环境经济政策的综合性研究更是屈指可数，仅有7年前的一篇文章(12)龚玲玲 ：《上海环境经济政策的回顾与展望》，《上海城市发展》2012年第6期。，内容亦止步于对政策的梳理和简要评价，未运用综合方法展开深入分析。

我们认为，通过对现行政策进行系统研究与分析，剖析相关政策的侧重与不足，将为上海市未来五年的环境经济政策的制定提供方向以及奠定基础。因此，本文将运用层次分析法与内容分析法等综合的方法对上海市环境政策进行总体评估与分析。

所谓层次分析法，是一种将定性与定量分析方法相结合的多目标决策分析方法。该法的主要思想是通过将复杂问题分解为若干层次和若干因素，对两两指标之间的重要程度作出比较判断，建立矩阵，通过计算判断矩阵的最大特征值以及对应特征向量就可得出不同方案重要性程度的权重。(13)郭金玉、张忠彬、孙庆云 ：《层次分析法的研究与应用》，《中国安全科学学报》2008年第5期。李文正等学者就曾采用该方法对2006～2015年陕西省城市绿色发展水平演变进行分析。文中利用层次分析法，对四个指标——环境宜居绿色水平、经济增长绿色水平、环境承载力绿色水平、环境治理绿色水平进行赋权。(14)李文正、刘宇峰、陈玲侠 ：《2006—2015年陕西省城市绿色发展水平演变分析》，《河南科学》2017年第11期。

内容分析法主要分为三种，即解读式内容分析法、实验式内容分析法、计算机辅助内容分析法。对于环境经济政策的研究，实验式内容分析法最为合适，已有学者采用该方法对新能源汽车产业发展政策(15)王薇、刘云 ：《基于内容分析法的我国新能源汽车产业发展政策分析》，《科研管理》2017年第S1期。、城市节能减排政策(16)蔡凌曦、范莉莉、鲜阳红 ：《基于内容分析法的城市节能减排政策的分类研究》，《生态经济》2013年第12期。、环境政策分力度及协同性(17)崔松虎、钟洁 ：《基于内容分析法的我国环境政策力度及协同性研究》，《开发研究》2015年第5期。进行了研究分析。实验式内容分析法主要指定量内容分析与定性内容分析相结合的方法。定量即是计算每类内容元素出现的频率，描述明显的内容特征；定性即是对文本中各概念要素之间的联系及组织结构进行描述和推理性分析。内容分析法的具体步骤有六个 ：提出研究问题；收集文献样本；确定分析单元；制定类目系统；内容编码与统计；解释与检验。(18)邱均平、邹菲 ：《关于内容分析法的研究》，《中国图书馆学报》2004年第2期。

二、 评估方法与指标体系

(一) 评估方法及指标

环境经济政策主要指通过经济政策的手段来实现环境保护的目标，包括环保税、排污权交易、绿色金融市场、环保产业等5大类15小类，详见表1。

表1 环境经济政策分类表

我们运用内容分析法和层次分析法对所选的上海市环境经济政策进行评估。内容分析法 ：通过确定不同的关键词，收集、整理不同分类的上海市环境经济政策，并对其进行详实的内容分析和解读；层次分析法 ：对评估体系中的5个一级指标建立递阶层次结构，定量分析上海市各类环境经济政策的现状。

本次评估的指标体系由5个一级指标组成，即 ：政策的完整性、明确性、可执行性、协调性及成果性。一级指标下又设14个二级指标，分别为 ：数量、系统性、目标、内容、易理解性、奖惩机制、时间安排、执行措施、与中央部门衔接、与其他部门衔接、与其他地方衔接、资金投入力度、人力投入力度及执行成果。具体的指标衡量标准的解释说明见表2所示。

表2 环境经济政策评估指标衡量标准

基于表2，笔者对14个二级指标制定了如下的详细打分规则(见表3)。

表3 二级指标打分细则

(续表)

鉴于5个一级指标对本次政策评估工作的作用不同，我们结合层次分析法对这5个一级指标赋予了权重。通过向6位在环境科学、经济学及法学等方面有深入研究的专家学者征询意见，我们构造一级指标间两两比较判断的矩阵，从而计算出每个指标的权重，分别为 ：完整性(0.0705)、明确性(0.3136)、可执行性(0.3698)、协调性(0.1158)和 成果性(0.1303)。

(二) 上海市环境经济政策评估结果

15小类的二级政策得分情况如表4所示。根据各类政策的得分情况，我们采用四分位分析法，将全部数据由大到小排列，将得分为76～100分的政策(即排列在前1/4位置的数值)划定为“高分位”政策，将得分为51～75分的政策划定为“中分位”政策，将得分为26～50分的政策划定为“低分位”政策。由于没有得分为0～25分的政策，本研究只有高、中、低三种分位，这在一定程度上反映出上海市环境经济政策的良好态势。

根据得分，处于高分位的二级政策共有3类，分别是“环境奖惩”、“环境信用和信息”及“环保税费征收”，分属于“其他的配套与监督措施”及“公共财政政策”两大类政策。这充分肯定了上海市在奖惩明确、信息公开及完善环境类税收方面取得的成就，同时也提示其他省市可以优先参考此类政策成果。

处于低分位的二级政策也有3类，分别是“绿色金融产品的建设与创新”、“金融市场制度的建设与完善”及“环境资本核算”，分属于“绿色金融政策”及“其他的配套与监督措施”两大类政策。这提示我们，上海市在绿色金融市场及生态环境资本核算方面存在问题。环境问题说到底是经济问题，是资源不充分利用的作用结果。诚然，这体现出上海市面临的环境经济挑战，但这不仅是针对上海市的，也是目前全国上下共同面临的难题。大力发展绿色金融市场，提供满足社会需要的绿色金融产品，是新时代生态文明建设的必然要求。

其余9类二级政策处于中分位的位置，得分由高到低分别为 ：“产业扶持政策”、“产业规制政策”、“产业准入政策”、“建立排污权有偿使用和交易制度”、“第三方治理市场的建设”、“环境保护的公共投资”、“生态环境补偿与转移支付”、“绿色金融市场的鼓励和建立”及“资源使用权市场”。其中，得分前三位的三类政策均属于“环保产业政策”这一大类，归因于上海市政府在政策上扶持环保类产业的积极作为。与处于低分位政策类似，在中分位政策中位次落后的政策均与市场相关，反映出新时代我国不平衡不充分的发展现状，一定程度上归结于政府过度干预市场从而出现的政府失灵。

表4 二级分类政策得分

表5 各类政策综合得分

三、 2016～2017年上海市环境经济政策分类评估

1. 公共财政政策

2016～2017年间上海市新增及执行原有环境公共财政政策共计55条，数量居于五大类政策之首。其中，环境保护公共投资相关政策覆盖面较广，完整性值得肯定，但其中部分政策缺乏具体施行细则，投资的衡量标准、资金的使用管理办法、监督机构及建设目标尚不明确，给权力寻租留下空间。明确性和可执行性有待提高，不同部门之间协作较少，跨区域间尚未在公共投资方面展开协作。协调性表现平平，连年增加的环保投入体现出数量方面的成果性较好，可惜缺乏反馈机制，未能体现根据前一阶段所达到的效果来调整当前阶段的政策。综合来看，成果性表现一般。对环保税费征收类政策而言，总体来说，其完整性、明确性、可执行性均表现良好，有具体的执行标准和操作流程指引，同国家政策、不同部门政策之间衔接良好，体现出较好的协调性。在四项指标中的良好表现使得该二级分类政策在15类政策中处于高分区位。唯一的缺憾在于部分政策有效期限届满却未及时颁布新政策，在成果性上有所缺失。就生态环境补偿与转移支付政策而言，几类主要的生态补偿对象都有相关的规则出台，在完整性上表现突出，但部分政策表述简单，缺乏具体的目标及执行措施，故其明确性和可执行性有待提高。但就其中部分施行措施明确的政策而言，如公益林生态补偿政策的落实情况还是较为良好的。政策的更新频率较低，未能及时根据现实情况作出调整，成果性上仍有较大的提升空间。

2. 绿色金融政策

2016～2017年间上海市新增及执行原有环境公共财政政策共计18条，数量最少，这与绿色金融的兴起时间短有较大的关系。尽管上海较早地开始推行绿色金融政策，近年来绿色金融市场也表现活跃，但上海市的绿色金融政策总体来看在5类政策中得分最低。绿色金融的实践先行于政策的推行，鼓励绿色金融市场建设和推出绿色金融产品政策在完整性和明确性上尚可，绿色金融债、绿色信托、绿色租赁、绿色基金、绿色账户等绿色金融产品层出不穷，但其在可执行性上表现较弱。协调性和成果性上均由于发展周期短、经验不足而表现弱势。金融市场的监督与风险防控制度更显苍白，在5个指标上均处弱势，综合得分位于15类二级分类的末尾。虽然上海绿色金融市场当前表现较好，但也暗藏危机。以绿色信贷为例，虽然其不良率远远低于全辖区各项贷款不良率(19)《上海银行业上半年不良率创四年新低》，搜狐网，2017年8月11日，http://www.sohu.com/a/163842629.，但也呈现出逐步上升的态势，故风险防控政策势在必行。

3. 排污权交易、绿色贸易及市场政策

上海市在2016～2017年间有效的排污权交易、绿色贸易及市场政策共35条。其中，排污权交易政策体系构建完整，政策逐年增多、目标明确，对相关指标定量规定清晰；对排污权交易企业资质规定明确，有具体的时间进度安排，可执行性、成果性均良好；资源使用权市场政策数量较少，目录、条件不够清晰，明确性欠佳，相关政策的成果无从考究。相比排污权交易市场而言，成效一般，还有很大的进步空间，尚处于低分区位；第三方治理市场建设政策的完整性与更新度相对欠缺，这与国家在这方面起步较晚有关。值得肯定的是，上海市对国家政策反应灵敏、执行力较强，成果有目共睹，诸如第三方治理市场产业联盟的成立、碳排放交易试点企业名单的公布等，故该二级政策仍能处于中分区位，有良好的提升空间。

4. 环保产业政策

上海市在2016～2017年间有效的环保产业政策共42条。其中，产业准入政策在工业及部分污染行业方面的规制完整性、明确性表现优异，目录的具体细则规定翔实，但由于缺乏高新技术产业政策的及时更新，在成果性上仍有很大的进步空间；产业扶持政策数量较多，信息较完整，内容也较明确，集中在对企业清洁生产、农业秸秆利用及新能源开发与利用的政策支持与资金扶持上，但因相关工作开展得较晚，成果性还不够明显；产业规制政策涵盖面广、政策数量多，目标明确、内容翔实，致力于煤电、工业和信息等产业的结构调整与转型升级，但政策的可执行性欠佳，部分政策在奖惩机制与时间安排上仍有改进余地。总体而言，在环保产业政策的执行成果方面，上海市表现稍弱，仅能从环境数据上推测产业政策的成果，缺乏能直接反映“因产业政策而带来的环境质量改善”方面的数据成果，故其项下的三类二级政策均处于中分区位。

5. 其他的配套与监督措施

2016～2017年间上海市新增及执行原有的其他配套与监督措施共计31条，综合政策得分居于五大类政策的第二位，表现较好。环境资本核算属于该类政策的弱势区块，仅推出了一个孤立的政策(《关于加快推进崇明国家生态文明先行示范区建设的实施意见》)。虽然该政策包含了对自然资源核算的具体时间安排与执行措施，但孤掌难鸣，此类政策尚有待提升。环境信用与信息、环境奖惩是15个二级分类里得分位居前列的政策。上海市推出了诸多与环境信息公开、企业信用评价、信息监测与收集相关的政策，政策目标、内容和执行措施明确，体现了良好的完整性、明确性和可执行性。尤其值得一提的是，上海市还与周边的省市展开大气污染物的监测及清单编制、环境信用体系建设的合作，展现了优异的协调性。上海环保局的信息公开及上海企事业单位环境信息公开平台的运行都体现了该政策的优良成果性。环境奖惩方面，上海市积极制定与国家法规相配套的文件，协调性较好，奖惩政策成体系化且各类奖惩措施清晰、明确，故完整性、明确性和可执行性得分颇高。上海市执法数据实时公示，且奖惩措施的不断更新与细化体现了优良的成果性。

总体而言，上海市已经基本形成了完善的环境经济政策布局，相关政策覆盖了所有5个大类15小类，逐步构建了“环境保护”与“经济发展”相一致的理念与环境。但是从具体的政策评估结果来看，不同类别的政策之间存在的差异较大，公共财政政策、排污权与市场交易政策、环保产业政策、其他的配套与监督措施的绩效水平较高，绿色金融政策则有待进一步完善。从政策施行现状来看，上海市环境经济政策对财政支出的依赖性强，政府的环保投入逐年攀升。总体来看，碳排放交易市场活跃，收效良好；绿色金融市场日渐繁荣，但却因缺乏风险管控而危机四伏；环保产业政策执行情况良好，可寻找下一步推进的突破口；其他配套措施基本完善，但也存在环境资本核算缺失这一明显短板。

四、 上海市环境经济政策展望

1. 积极推进环境保护税的征收工作，完善生态环境补偿与转移支付制度

《中华人民共和国环境保护税法》于2018年1月1日正式施行，上海市已在授权范围内确定了税额标准，为环境保护税的征收奠定了良好的基础。从国家层面法律的推出到地方贯彻执行，尚需地方出台更加具体的政策予以细化，故上海市未来几年内应尽快推出落实政策，并根据具体执行情况中的新问题提出相关对策，以最终实现收费与征税制度的平稳转换，促进环境污染治理与环境状况的改善。在2016～2017年间，生态环境补偿政策的评估分值较低，故在未来几年内应推进体制机制创新以完善该制度。应建立稳定投入机制，全面覆盖森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源，完善各类资源有偿使用的征收管理办法。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励机制，加强对生态保护补偿资金使用的监督与管理。

2. 建立健全绿色金融市场，完善风险防控措施

上海市绿色金融市场实践先行于政策，但这并不意味着市场的发展壮大不需要政策引导。相反，缺乏监督与风险防控的市场危机四伏，上海市辖区逐年升高的绿色信贷不良率证明了这一点。因此，上海在鼓励绿色PPP模式发展、不断推出绿色金融新产品的同时，应构建绿色金融风险防范化解机制，增强监管与风险防控，统一绿色项目的界定标准，提高企业环境信息披露要求，确保募集资金用于绿色的项目上。

3. 科学构建碳排放交易机制

2016年度的碳交易履约工作虽顺利完成，但所涉及的310家企业中，仍有1家晚于规定时间。这反映出企业对碳排放交易的重视度不够，还未形成碳交易思维。在全国碳市场启动之际，上海应积极利用区位优势，鼓励甚至要求市内重点污染企业构建科学严谨的碳排放交易机制(20)窦勇、孙峥 ：《上海市碳排放权交易试点情况分析与建议》，《中国经贸导刊》2016年第12期。。市政府通过制定和完善相关政策，引导企业建立专门的碳交易管理机构或成立碳交易工作小组等，明确工作内容，并通过奖惩形式，定期检查企业碳交易情况，促使污染企业把碳排放权交易制度方面的意识提高到公司发展战略的高度上来。

4. 积极促进产业联盟良性发展

环境污染治理的投资回报周期长，环境污染问题也存在诸多不确定因素。如果环保企业长期得不到合理的回报，其参与环保行动的积极性势必会降低。以2017年3月成立的上海市第三方环境治理产业联盟为例，联盟的诞生对上海工业绿色发展具有重要意义，涉及多行业、多企业。市政府应尽快出台对联盟的扶持与规制政策，保障联盟内企业的利益，以更好地激发企业的积极性。

5. 推进污染损害鉴定评估及环境资源价值核算

环境资本核算在历轮环保行动计划中都不受重视，但资源价值核算却为生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。故在下一轮规划中，上海市应推出相关政策，对崇明岛、闵行区、青浦区等已被列为全国生态文明建设示范区的区域进行自然资源资产核算，编制自然资源资产负债表。此外，污染损害鉴定评估也是环境资本核算内容之一。2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度，希冀在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。(21)《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2015〕57号)。对此，上海市应出台相关鼓励与支持政策，大力加强生态环境损害鉴定与评估专业队伍建设，尽快形成评估能力。