环境污染责任保险制度演进及路径选择

顾向一 陈诗一

(河海大学 环境法研究所，南京 210098；复旦大学 经济学院，上海 200433)

随着工业化、城市化进程的加快，环境问题日益成为阻碍经济发展的不利因素，频发的工业企业污染事故影响了社会稳定和经济可持续发展。为了解决日益严重的环境污染问题，一些国家率先通过环境污染责任保险制度解决环境污染带来的巨额赔偿问题。目前，我国的环境污染责任保险仍处于起步阶段，立法的缺位和相关政策的失灵，使得环境污染责任保险尽管有紧迫的现实需求，但是在实践中却存在“叫好不叫座”的情况。因此有必要梳理环境污染责任保险制度的发展演变历程，分析现行的环境污染责任保险法律法规，找出其在系统推广中遇到的困境及原因，从而有利于今后中国环境污染责任保险制度的改革和完善。

一、 我国环境污染责任保险制度推进历程

在20世纪60年代，随着环境问题越来越受到政府的重视，环境污染责任保险率先在欧洲和美国等发达国家实施。中国在20世纪90年代初开始试行环境污染责任保险，至今已经经历了从最初的萌芽期、逐步试验期到系统建设期的全过程。

(一) 初步萌芽期(1991～2005年)

环境污染责任保险制度最早出现在我国是在20世纪90年代初。1991年，太平洋保险公司和中国人民保险公司在东北重工业城市大连、沈阳、长春、吉林等地，纷纷推出环境污染责任保险，但实施效果并不理想。(1)陈立琴 ：《论环境污染责任保险制度》，《浙江林学院学报》2003年第3期。虽然经过广泛宣传，大连市在环境责任保险业务开展4年以来，保险费累计不过200万元，只有14家企业投保；而在沈阳，仅有9家企业投保；长春和吉林市企业投保人的数量分别是1和0，但几年后又相继退出市场。(2)刘耀棋 ：《我国开展污染责任保险的现状与展望》，《中国环境管理》1996年第6期。可以说，环境污染责任保险业务从1996年开始，在国内基本处于停滞状态。

究其原因，主要是因为企业的环境保护意识还不够强。按照法律规定，环境污染责任保险是一种自愿投保的险种，企业在没有政策压力的境况下投保积极性普遍不高。此外，环境责任保险还面临政府推动力不足等等其他重要阻碍因素。因此，在这一阶段，我国的环境污染责任保险并未能成功推行。政府既没有制定配套的法律规范，也没有着力推进保险制度的建设和实施，造成企业总体的参与热情不高。(3)袁雪 ：《论我国实行强制性环境责任保险制度的可行性——以环境责任保险制度的发展演进为视角》，《生态经济》2015年第1期。这一时期的特点是:企业总体呈观望态度，参与度不高，环境污染责任保险市场规模小、保险费率高、赔付率低。

(二) 逐步试点期(2006～2013年)

20世纪90年代刚刚引入的环境污染责任保险在我国环境污染治理和保护中产生了一定的功效，但是该制度在部分省市没有发挥其应起的作用，小试牛刀就偃旗息鼓。此后，各地政府基于环境治理以及降低环境风险的需要，后续又制定和颁布了一系列有关环境污染责任保险的地方性法规，鼓励与引导高污染企业投保。2005年全国发生环境污染事件1000多起，造成严重的经济和生态损失，政府承担着极大的治理压力。(4)http://www.cpic.com.cn/c/2018-05-29/1483644.html.在环境污染与政府财政压力的双重作用下，环境污染责任保险在1996～2005年近十年的停滞期后，得到了快速发展。(5)孙武军、顾久映 ：《环境污染责任保险制度的国际借鉴》，《经济纵横》2015年第6期。

表1 2006～2013年我国环境污染责任保险相关政策

2013年的统计显示，环境责任保险在全国范围内得到了较好的推进，环境责任保险的保费有1.93亿元，比重方面，占责任险保费总额的不足千分之一；企业单位提供保险保障128.48亿元，环责险投保单位为9322家(次)，但体现在比重方面，投保企业占总体企业亦不足千分之一。从2007年至2013年底，共有28个省级区域开展环责险试点。数量方面，投保企业超过2.5万个；金额方面，风险保障金累计超过600亿元；赔款方面，共支付赔款2000多万元。(6)王向楠 ：《美国环境污染责任保险的特点及借鉴意义》，《金融与经济》2015年第9期。

通过上述数据可以看出，此阶段在政府的政策和其他鼓励措施的引导下，环责险在全国各试点省份得到了全面推广。需要认识到的是，此时仍存在顶层设计的专门性法律法规不健全、企业违法成本过低的问题。部分试点地区存在投保企业积极性不高、投保企业数量偏少、投保保费偏高、出险后赔付率低等情况。在这一背景下，环境污染责任保险制度在我国再次陷入实施困境。(7)许晴 ：《我国环境责任保险试点的问题与出路——从企业投保动因角度》，《商》2015年第28期。总体上看，政府在这一阶段已经开始重视我国环境责任保险，虽然试点效果未达到预期，但随着越来越多的政策和法律法规对投保环责险列出鼓励性条文，企业投保的积极性得到了较大程度的提高。

(三) 制度构建期(2014年至今)

2014年新修订的《环境保护法》第52条明确了环境污染责任保险为任意非强制保险，企业可以自愿选择。2014年8月《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》出台，指出要“强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式，把与公众利益关系密切的环境污染等领域作为责任保险发展重点，探索开展强制责任保险试点”。

在地方各级政府的强烈推动下，强制性环责险的试点工作如火如荼地开展起来。据统计，主要的试点领域包括重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等。试点保险产品从最初的四个发展到现下的二十余个，保险公司已累计为企业提供超过1300亿元的风险保障金。2016年，全国投保企业1.44万家(次)，保费2.84亿元；保险公司共提供风险保障金263.73亿元，与保费相比，相当于投保企业的风险保障能力扩大近93倍。(8)http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201706/t20170609_415774.html.国内主要的财产保险公司都加入了试点。如人保财险推出的高新技术企业环境污染责任险，华泰保险公司推出的场所污染责任保险，平安财险推出的环境责任险，安信农险、太保财险推出的危险化学品安全责任险等。(9)秦宁 ：《中国环境责任保险制度研究》，青岛 ：中国海洋大学出版社，2009年，第131页。

根据近年公布的《中国环境统计年鉴》中有关环境污染治理的数据，环境污染治理投资金额从2001年到2010年增长近6倍，从1166.7亿元增加到7612.2亿元。到2015年，金额达到8806.4亿元。(10)徐临、刘金霞 ：《政府推动下环境污染责任保险发展困境的突破——基于政府、污染企业、保险公司间动态博弈的分析》，《河北学刊》2016年第3期。2017年，金额提高到9539亿元。(11)http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm.政府和企业资金投入大幅增加。但无法否认的是，政府和企业资金的投入与环境污染造成的损失相比仍然微不足道。因此，将环境污染责任保险机制引入环境污染损害赔偿中，与其他机制一同参与处理环境污染事故，是一种需要得到重视的有效途径。

截至2015年，环境污染责任保险参保企业增加到近5000家，试点省市扩展至近30个，重点行业包括冶金、石化等20余个高风险行业，保险经济补偿和社会治理作用初步显现。从保障金额来看，2015年我国环责险提供保障金244.21亿元，同比增长7.52%。(12)郭金龙、周小燕 ：《对环境污染责任保险赔偿机制的思考》，《环境保护》2017年第10期。

2017年6月，环保部与保监会根据2015年《生态文明体制改革总体方案》和2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》，联合发布了《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》，在强制环责险的很多方面作出了框架性的规定，比如投保人、保险范围、调控以及费率等。征求意见稿的出台开启了以专项部门规章的方式全面推动和规范试点环境污染责任保险工作的时代。从实施情况来看，投保的主体多为国有企业，非强制企业的投保率依然很低，可见环责险的推进实际上还是依靠政府行政手段。因此，制约环责险可持续发展的主要因素仍是企业投保意愿不够强烈。2018年5月，生态环境部审议并原则通过《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》(以下简称《办法(草案)》)，该《办法(草案)》的通过意味着环责险在国家层面的全面推进和规范试点迈上了新台阶。

总之，在制度建设阶段，无论是法律层面还是政策层面都有较好的推进。总体来看，我国的环境污染责任保险制度已经取得了一定的成果，企业的保险意识也在逐步增强，保险公司的业务有较大程度的扩展，环责险无论在环境污染防治中还是环境污染事后的预防中，都起到了保障作用，有效降低了环境污染风险。

二、 环境污染责任保险制度危机及其成因

基于上述关于制度历程的梳理，环责险可以有效分散企业对环境损害的赔偿责任，保证及时、有效地救济受害人的人身和财产的损失，还可以通过事前的各种监督减少环境污染事故的发生，实践中确实有其存在的积极意义。但是从环责险制度试行的效果来看，自愿性的环责险很难发挥其预期的效果。环责险立法的缺失，环境污染评估机制、举证责任与归责原则等标准和相关规则不完善，企业投保意愿持续低迷，政府政策推动力不足等等都是目前环责险制度面临的重要问题。

(一) 相关法律法规缺失

如上所述，从目前试点的实践效果来看，公众保险意识不强、保险公司业务开展积极性不高、企业投保意愿不足、政府支持力度不够等问题都是导致当前试点陷入“叫好不叫座”僵局的重要原因。

诚然，试点僵局产生的原因是多元的，但究其根本却是立法依据的缺失。随着对依法治国战略认识的不断深入，政府越来越意识到完善立法才是解决试点困境的根本途径，因此近年来，我国对于强制环责险的立法探索逐渐受到重视。但遗憾的是，虽有一定程度的完善，但现有立法仍存在巨大缺失，尚不健全的立法格局并未改变环责险基本法律规则缺失的境况。规则缺失导致强制环责险制度的运行面临巨大障碍。以下试图按法律、行政法规、部门规章、地方性法规及地方政府规章的层级顺序，梳理我国强制环责险有关规定，并在此基础上，分析立法的现状和特点，发现其中存在的不足。

首先，从法律层面来看，《环境保护法》第52条原则性地规定了自愿性环责险，并不涉及强制环责险；《海洋环境保护法》第66条仅规定了强制环责险适用于海洋船舶油污防治领域，并不涉及其他领域。(13)彭中遥 ：《环境污染强制责任保险的法律制度危机及应对》，《当代经济管理》2018年第8期。

其次，从法规与规章的层面来看，强制环责险的规定主要集中在船舶油污、危化品运输、海洋油气矿勘采等环境高风险领域。但从实践效果来看，仅有海洋船舶油污领域的法规能做到体系完整、有可操作性，能满足实践的最低需求。

尽管2018年5月环保部与保监会联合印发了《办法(草案)》，从国家层面上对环境责任保险制度予以确认，但鉴于位阶较低、体系性不强等因素，试点工作仍举步维艰。此外，从地方性立法层面来看，仅有广东、陕西、湖南、江苏、湖北等省份在极少数的地方条例中，简单提及了强制环责险制度。而且因为缺少上位法的依据，这些地方性法规的此类规定仅仅是倡导性的，不具有可操作性，无法在实践中加以落实。

综上所述，我国环境污染强制责任保险的立法现状可以归纳概括为 ：其一，立法内容规定比较原则，各地在具体实施过程中可操作性不强。相关的法律、行政法规、政府规章、地方性法规及规章仅原则性提及了“环境污染强制责任保险”，并未就具体内容进行制度设计和安排。其二，立法数量较少，现行有效的涉及强制环责险的规范性法律文件共15部，其中有2部法律、6个行政法规及部门规章、7个地方性立法。其三，立法涉及领域较窄，仅仅重点关注了几个特定的环境高风险领域。环境污染强制责任保险的有关条款主要集中于土地、空气、河流、海洋等与公众生活密切相关的领域。(14)李佳 ：《论我国环境责任保险制度的完善》，西南大学法学院2015年博士学位论文，第89页。

表2 我国有关环境污染强制责任保险的法规条款

因此，纵观目前我国环境污染责任保险的相关法律规定，我国尚无专门针对强制环责险的专项立法，而且地方性立法对该险种也几乎没有涉及。立法总体上表现出核心内容缺失、专门条款较少、可操作性不强、效力层级较低、涉及领域较窄等特点。环境污染责任保险如果完全采取自愿保险的方式，且没有政府相关财政和税收政策的支持，让企业自主自愿投保难度很大。

综上所述，鉴于现有有关环境污染强制责任保险的立法规范存在诸多问题，尚不能有效解决当前的试点僵局问题。基本规范的缺失，导致我国环境污染强制责任保险制度面临正当性、规范性、有效性和技术性的四重危机。

(二) 我国环境污染责任保险制度困境的成因

环境污染责任保险制度在我国推进陷入困境有诸多原因，但从投保企业和保险公司的角度来分析，主要是基于以下的因素 ：

第一，企业方面的原因。主要是企业投保积极性不足。这一问题的主要表现是 ：其一，事前审查和风险评估机制较为严格，增加了企业的风险评估成本。第三方审查资料以及详尽污染源资料的提供是企业订立保险合同的前提条件，这就使得事前的检查程序繁琐、耗时长。而且保险合同缔结后，保险公司开展持续监测的费用仍然由企业负担，这也无形中加重了企业的负担。其二，对企业而言，保费与预期的赔偿金不对等，有些企业宁愿降低风险也不愿支付高额保费。在很多情况下，虽然企业支付了高额保费，但是面对保险公司设置的严苛赔付条件，投保企业仍面临巨大的责任风险。其三，很多企业对环境风险的预测不足，对环境风险管理意识不高。环境风险因为固有的难以预测的特征，往往是经营管理层最容易忽视的风险类别，加之风险可能性与投保金额的投入产出比问题，极易导致企业投保动力不足。其四，部分企业将投保环境责任保险视作企业生产的一种负面评价。一般社会公众可能对投保了环境污染赔偿责任保险的企业产生不良印象，认为只有高污染企业或者存在高环境风险的企业才会投保，这就导致企业投保环境责任保险的主观意愿进一步降低。(15)张兴伟 ：《日本环境污染赔偿责任保险的实践与启示》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期。

第二，保险公司方面的原因。主要有 ：其一，道德风险和“逆向选择”问题。保险需求者集中于污染物产出可能性高、环境风险程度高的企业，且企业主观上容易在投保后不再积极地主动降低环境风险。其二，环境污染责任险保费的计算困难问题。环境污染责任保险的投保数量总体不多，这使得计算与风险相适应的保费非常困难，很多情况下也不具代表性。在渐进性污染事故存在的情况下，企业环境风险评估及保费计算变得更为困难。其三，再保险主体缺位问题。再保险本身是一种将保险人承担的部分风险分摊给其他保险人的行为，具有分散危险、减轻责任以扩大承保能力、确保保险业稳健经营的功能。(16)邹海林 ：《责任保险论》，北京 ：法律出版社，1999年，第350～351页。但由于环境责任保险的承保风险很大，一旦发生突发环境事件，保险公司须承担巨额赔付责任，因此鲜有其他保险人愿意将风险转移到自己身上。其四，理赔程序问题。理赔程序复杂、理赔风险较高等都导致了环境污染赔偿责任保险存在很大的不确定性。环境污染发生时确定加害人和受害人是重要任务，但这往往需要花费大量的时间和精力。同时，法律法规的不确定性也容易产生补偿范围变化的情况，这也使保险公司的理赔风险增大，成为保险公司不得不考虑的重要不确定性成本。

保险市场技术条件不健全、不完善也是除上述原因之外导致环境污染责任保险制度难以有序开展的重要原因。根据实践情况，很多保险公司相关风险数据严重缺乏，缺少能够全面掌握风险评估的技术，这些保险公司往往无法独立开展风险评估，仅有部分大型保险公司委托第三方机构在少数地方开展环境风险与风险管理服务。尽管环保部已经发布了《企业环境风险评估指南》，但其主要适用于环境应急管理中的风险评估。而环境污染责任保险中的风险评估不同于环境应急管理中的风险评估，其更关注环境侵权损害带来的法律责任风险。

目前，风险评估机构根据《企业环境风险评估指南》评估的环境风险，在很大程度上是发生环境事件的风险，而不包括发生环境事件后是否会产生环境损害责任、生态修复责任、清污责任以及上述法律责任的额度等。上述责任和风险都不能根据《企业环境风险评估指南》得到准确评估，这造成了目前保险业界对环境污染责任保险的保险责任是否仅仅是对已经造成的环境损害进行赔偿，还是对将后续渐进性的环境损害也纳入保险责任范畴有所争议。

三、 环境污染责任保险制度的路径选择

环境污染责任保险的推广进程缓慢，企业投保意愿不强、保险业动力不足等等都是目前环境污染责任保险制度面临的难题。但这些问题的根本成因是在法律层面缺少坚实可靠的保障。

基于我国国情，并借鉴世界各国经验，应尽快出台环境污染责任保险的专门性的法律法规，同时在环境污染责任保险推行中注重自愿保险和强制保险相结合，以构建具有中国特色的环境污染责任保险制度。

(一) 立法模式的选择

目前主要存在三种环境污染责任保险单行立法的模式 ：环境法典专章模式、通用性单行法模式和特殊领域特别法模式。(17)竺效 ：《论我国环境污染责任保险单行法的构建》，《现代法学》2015年第3期。

(一) 环境法典专章模式。该模式在环境法典化程度较高的国家比较容易出现，其具体表现是 ：在环境法典中专门设立一章或几章，将环境污染责任保险的规则在这些专门章节集中规定。瑞典是采用该模式的典型国家。

(二) 通用性单行法模式。该模式通常在施行环境侵权损害赔偿特别法的国家较为常见。通用性单行法乃一般条款，除非存在例外规定以及其他法上的特殊规定，这种一般条款将会适用于所有与之相吻合的情况。芬兰是该模式的典型代表。

(三) 特殊领域特别法模式。这种模式通常在没有通用性的单行法或一般性法律规则的国家或地区较为常见。这些国家或地区往往在某一具有紧急需求的个别领域单独出台法律，这些法律的效力层次往往较低，属于实验性立法或者立法上的缓兵之计。例如，我国台湾地区在1997年7月26日制定颁布的《毒性化学物质运输责任保险法》。

上述三种立法模式各有利弊。对我国而言，我国没有独立的环境法典，分散立法模式在我国实施效果不佳。而如前文所述，特殊领域的特殊立法也已被实践证明存在诸多困境。适用通用性单行法模式，即出台《环境污染责任保险法》确实是最可能的选项，能够最大程度地回应社会需求。但是这一模式也有弊端，环责险专门立法的前期准备工作势必是场持久战，需要以坚实的理论背景和丰富的实践作为立法基础，而我国目前这些准备工作尚不完善。因此，制定通用性单行法的选项暂且搁置。如此看来，在我国《保险法》中专门为环境责任保险设立章节较为可取。这既能对环责险进行专门性规定，又不至于因需规定得过于详细而陷入立法难的境地，并且契合了我国当前的试点进程。综上，先在《保险法》中设立专章，待试点经验和理论基础夯实后再考虑设立单行法最为可取。

(二) 环境污染责任保险 ：自愿保险和强制保险相结合

在上述环境污染责任保险演变的进程以及问题的阐述中，我们可以看到，环境污染责任保险推进不畅的主要原因在于保险方式上采用自愿保险为主，政府给予相关的政策引导和支持，但总体效果不是很理想。因此，结合各地的保险实践，自愿保险和强制保险相结合的保险模式应逐步推广。对于普通企业来说，采取的仍然是自愿保险的方式；但是对于某些环境责任保险相关法规中已经明确的具体行业与领域，则应当采取强制保险模式，如船舶油污保险、石油气污染保险、危险化学品内河运输污染保险都属于现行强制保险的范畴。目前强制责任险主要在环境高风险生产经营活动领域推行，《办法(草案)》中对该领域作出了限定。(18)《环境污染强制责任保险管理办法(草案)》第五条 ：(一)从事石油和天然气开采，基础化学原料制造、合成材料制造，化学药品原料药制造,Ⅲ类及以上高风险放射源的移动探伤、测井；(二)收集、贮存、利用、处置危险废物；(三)建设或者使用尾矿库；(四)经营液体化工码头、油气码头；(五)生产、储存、使用、经营、运输《突发环境事件风险物质及临界量清单》所列物资并且达到或者超过临界量；(六)生产《环境保护综合名录(2015年版)》所列具有高环境风险特性的产品；(七)从事铜、铅锌、镍钴、锡、锑冶炼，铅蓄电池极板制造、组装，皮革鞣制加工，电镀，或生产经营活动中使用含汞催化剂生产氯乙烯、氯碱、乙醛、聚氨酯等；(八)国务院规定或者国务院授权环境保护部会同保监会规定应当投保环境污染强制责任保险的其他情形。由于这些领域发生环境污染事件的概率远超出其他企业，极易在环境治理中陷入财政风险，故必须将风险进行社会分摊，以减轻治理压力。同时，我国鼓励从事环境高风险生产经营活动之外的企业自愿投保环境责任保险，并且可以尝试根据环责险投保的试点经验，灵活变动强制性和自愿性环责险的投保范围，重新评估风险级别以适应市场及企业技术的变化。

我国的财产保险分为足额保险与不足额保险。相比之下，非足额保险的优势在于投保人对保费高低有选择权，缺点是一旦发生意外，只能获得部分赔偿。在环境责任保险的视角下，如果放任企业自由投保，将会带来环责险无法发挥真正分摊风险效用的隐患。因此，建议我国在强制环责险领域强制企业足额投保，在自愿环责险中建议企业足额投保，在发生环境突发事件风险较低的企业，允许不足额投保。考虑到环境侵权的特殊性，保险承保范围不应仅限于突发、偶然的环境损害，还应当包括因反复、单独以及继续事故的环境损害。(19)姚贝、刘瑞珍 ：《我国环境污染责任保险立法的困境与出路》，《法律适用》2015年第9期。环境风险于不同企业来说并不相同，这是客观事实，若一概而论地将保费无差别地统一无疑是不公平的。因此，要在对行业、技术、规模、污染风险等进行充分调研的基础上合理地厘定保险费率，且要进行科学评估，确保保险费率存在一定的差异化。《办法(草案)》第7、第8条确定了基础保险费率，允许根据被保险人的环境风险实行浮动费率。在试点经验不足的地区或保险公司，应当积极采纳试点经验丰富的地区或风险评估水平高的保险公司的评估方法，为施行灵活费率制度提供技术基础，将定损理赔规则不断细化，在明确赔偿比例和范围的基础上确定免责条款。在这一方面，国外的经验值得借鉴。损害赔偿的最高额和最低额一旦明确，保险公司承保的积极性将会提高，相应的企业道德风险也会降低。(20)姚贝、刘瑞珍 ：《我国环境污染责任保险立法的困境与出路》，《法律适用》2015年第9期。

(三) 政府引导和政策扶持

在资金扶持方面，政府现有的政策支持力度很小。以龙岩市为例，2017年龙岩市共有41家企业进行了环境污染责任保险参保工作，合计保费335.5万元，保障金额1.91亿元，其中共有29家企业享受保险补贴政策，财政补贴58.89万元。(21)http://www.chinaepli.com/front/articles/2362.html.从试点经验来看，地方财政补贴是推进的主要动力，但实践中也很容易出现补贴金额低、范围小等问题，起不到很好的刺激效果。根据2013年环保部、保监会《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》的要求，如果采取强制保险的方式，对于投保企业，政府将会通过重金属污染防治专项资金及环境保护专项资金给予一定支持。

在企业融资方面，政府将优先给予信贷支持。通过环境保护专项资金的方式，对参加环境责任保险的企业给予一定的支持和补贴，进而刺激保险市场规模化发展，从而提高企业投保的积极性。我国于2007年出台“绿色信贷”政策，规定高污染、高环境风险的企业将不再获得银行贷款(22)杜鹃 ：《我国环境污染责任保险基础理论与发展策略研究》，上海 ：复旦大学出版社，2012年，第41页。，倒逼企业实现自主绿色发展。2018年，湖州市人民政府明确提出要全面建成“保险+服务+监管+防范”的“湖州模式”。(23)http://www.huzhou.gov.cn/hzgov/front/s25/xxgk/gfxwj/20180208/i849686.html.该模式除了加大政府财政补助力度外，还将企业投保环责险与产业扶持政策、评选评优、优先放贷相挂钩，极大地提高了企业的投保积极性。

在保费优惠方面，政府可以出台相关政策，与保险公司达成协议，依情况减少投保企业的保费，鼓励企业自觉投保。无锡环境污染责任保险在费率调节机制中引入风险整改系数，对于上年度风险评估问题整改完成且本年度环境治理整改投入大的企业，可获得20% 的保费折扣。对于连续三年无赔款的企业，续保时可以获得30% 的保费折扣。(24)阎建军 ：《环境污染责任险试点》，《中国金融》2015年第10期。无锡市依各企业的投保积极性和对环境风险的重视程度合理厘定保险费率有可采之处，但在实践中，各地区往往因为投保企业较少，无法形成有参考意义的数据支撑，要合理厘定差额费率有一定的困难。我国台湾地区陈慈阳教授认为，环境责任保险宜采取“公办民营”的运作方式 ,因为这样既能保证环境责任保险的公信力和国家注入资本的可靠性 ,又较能善用现有民间保险市场之资源。(25)转引自王晓丽 ：《论环境损害赔偿的社会化机制——以环境责任保险制度为例》，《法学论坛》2005年第5期。我国可以在环责险成熟地区试点差额费率，由政府承担保险公司给予投保人的保费优惠，再逐步向全国推行。

(四) 建立完善的环境责任风险评估机制

环境损害的鉴定与评估是环境污染责任保险制度的重要环节。环保部也因此下发了多个环境风险行业的风评指南。《环境损害鉴定评估推荐办法(第II版)》将损害评估办法、环境损害确认、因果关系判定等内容作了较为细致的规定。湖州市市场监督管理局发布的《环境污染责任保险风险评估技术规范》将风险分为静态和动态予以评估，细化了环境风险等级。假若我国要采取环境单行法的立法模式，环境单行法中需要增加环境责任保险条款，并且要针对风险评估、损害鉴定等进行规定。实践中普遍存在且严重阻碍环境污染责任保险制度进一步发展的因素主要包括环境风险评估难、损害评估难、赔偿标准不统一等。

在风险评估方面，我国浙江省嘉兴市走在环责险试点前列。与其他试点城市出台各种政策法规来呼吁企业投保不同的是，嘉兴更注重预防环境污染事件的发生，防患于未然。嘉兴开创了“保险+服务+科技”模式，由市环保局牵头与保险公司合作，在技术机构的帮助下，于企业投保前就排查其环境风险并作出评估后，企业接受风险管理培训并据此整改。此外，企业每年都要接受一次“体检”。2013～2017年派遣专家现场服务498次，发现隐患5030个，整改隐患1108个，整改率为22%。(26)http://www.chinaepli.com/front/articles/2404.html.将风险置于可控范围，从源头上减少环境事故的产生。嘉兴模式降低了企业进行风险评估的成本，增强了企业的防控意识，能更精准地认识并解决潜在的环境风险问题。

因此，环保部门应针对不同行业的特点，研究与制定多元化的污染认定标准和多元化的损害赔偿指南，以环境污染事故数据、重大风险企业目录等环境风险管理大数据为基础建立数据库，并将数据库共建共享，为环境污染责任保险制度的完善奠定基础。

四、 结 语

保险制度是集合财力以分散风险，以较小的代价满足社会需求，维护社会稳定。无风险则无保险。环境污染责任保险的优势主要体现在分散风险、快速赔偿、环境保护、生态建设等方面，兼具保险属性和公益属性。因公益属性的存在，对承保环责险的保险公司，国家在一定程度上予以政策支持也就具备了合理性。具体的政策支持措施可以包括税收优惠、财政补贴、建立环境损害赔偿基金等方式。

从现有规范来看，我国环境污染责任保险制度呈现出层级低、难操作、不务实、范围窄等问题。环境损害责任保险制度作为一种社会化救济的方式，不经繁琐的侵权认定等程序就可以进行迅速、及时的救助，使排污企业或可能出现污染环境的企业提前为自己可能污染环境的行为买单，这也与“谁致损，谁负责”的伦理观念相吻合。(27)彭中遥 ：《我国环境污染强制责任保险的立法选择》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期。

根据中国国情，我国宜先在《保险法》中设立环境责任保险这一专门章节，继续推行试点工作。各地试点经验完善后，有了相应的立单行法的法理和实践基础，再着手制定《环境污染责任保险法》。需将环境责任保险制度进一步完善和细化，并且要结合环境公益诉讼制度和环境侵权责任制度，实现侵权责任个别化与社会化相统一(28)阳露昭、刘艳 ：《美国环境责任保险制度审视及启示》，《法学》2005年第6期。，助力环境司法专门化建设。