我国高校分类管理的制度化进程、演变特征与未来遵循

平和光 冯皓

[摘 要]推进高校分类管理是优化高等教育结构，促进高等教育特色发展、高质量发展，加强教育现代化建设的必然选择。我国高校分类管理的制度化进程呈政策规范中的法制导向、价值选择中的重点导向、制度建设中的标准导向、多元主体的利益诉求动力取向、趋向纵向分层与横向分类相结合的结果取向等特点。未来高校分类管理的基本遵循包括：培养人才是核心，科学定位是前提，建立标准是关键，深化改革是动力，追求一流是导向，凸显特色是取向，突出服务是主线，绩效管理是保障。

[关键词]高校分类管理;制度化进程;演变特征;设计逻辑

[中图分类号]G640[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2020）03-0039-09

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.03.007

经过长期不懈努力，我国高等教育实现了由小到大、由弱到强的跨越式发展，高等教育事业取得了历史性成就，教育规模、综合实力、支撑服务经济社会发展能力、国际竞争力等方面持续迈上新台阶[1][2]。但与发达国家的高等教育相比，我国高等教育在质量、结构、体系方面还存在较大差距，与经济社会发展需求和人民群众期待还存在着较大的差距。尤其是高校办学定位不清、办学千校一面、人才培养的同质化等问题，严重阻碍了高等教育的内涵式、特色化、多样化发展。究其原因，相关分类发展、差异化发展政策的不完善，科学分类管理的生态环境没有建立，资源配置上较为单一的行政及计划方式等，值得考究。

在经济社会发展和人民对高等教育需求日益多样化的时代背景下，我国高等教育规模不断扩大，由大众化阶段逐步进入普及化阶段，结构由相对单一向多样化转变及走向内涵式发展、特色发展、多样化发展成为必然，因此推动分类管理就成为我国高校宏观管理改革的必然选择。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》中明确提出要“建立高校分类体系，实行分类管理，以此来促进高校办出特色”。国务院办公厅印发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出，要开展“改革高等教育管理方式”试点，“探索高校分类指导、分类管理的办法”。在国家政策的引导和支持下，各级政府已取得广泛共识并在政策层面予以确立。例如，浙江、上海、吉林、天津、重庆等省市相继出台高校分类管理政策，并继续推进高校分类管理的实践探索。

2017年，笔者参与了吉林省《关于加强普通高等学校分类管理和分类指导的意见》的起草工作。为提高政策起草的科学性，全面把握高校分类管理的政策和制度背景，笔者对我国高校分类管理的制度化进程做了全面梳理，并尝试从社会政策分析理论和教育政策分析视角总结高校分类管理的演变特征，探索分类管理改革的基本逻辑。

一、我国高校分类管理的制度化进程

制度是政府制定的正式规则，尤其是一般性规则[3]。从研究的对象来看，对高校分类管理的研究是制度层面的;从研究的材料来看，高校分类管理的制度化进程是历时性的。结合这两大特点，笔者选择发展分析的视角[4]，依据制度分析理论[5]对高校分类管理制度化过程中的重要政策、重要事件、重要进程进行分析，以厘清我国高校分类管理的历史发展脉络。

20世纪70年代末，我国高校启动分类管理的制度化进程，主要标志为加强对重点大学的建设力度，并对重点大学的服务功能做了详细规定和要求。1978年2月，国务院转发《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，指出要“建设面向全国和面向地区的全国重点高等学校”。截至1979年底，全国共建设重点大学97所，面向全国、面向行业、面向区域的三类全国重点大学建设体系基本形成。1978年10月，《全国重点高等学校暂行工作条例（草案）》开始试行，为重点大学的各项建设工作提供了明确的政策依据。此外，1979年2月，国家劳动总局、教育部印发《关于增设四所技术师范学院的通知》，提出在山东、天津、河南、吉林设立四所专门为技工学校培养师资的技工師范学院，标志着高等职业技术师范学校这一类型高校的诞生。

进入20世纪80年代，在“调整、改革、整顿、提高”的政策背景下，高等教育结构调整受到广泛重视，专科、本科和研究生教育分别获得强化和大力发展。在发展专科教育上，1983年，国务院批转国家教育委员会和国家计生委员会《关于加速发展高等教育的报告》，主张“调整高等教育比例关系，多办一些专科”。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》，再次强调要“着重加快高等专科教育的发展”。1989年，国家教委印发的《关于加强普通高等专科教育工作的意见》指出，“专科教育同本科教育、研究生教育一样，都是我国普通高等教育体系中不可缺少的重要组成部分”。在发展本科教育上，1988年，国家教委印发了《关于加强普通高等学校本科教育工作的意见》，提出要“进一步提高对本科教育在高等学校中的地位和作用的认识，深化本科教学改革，提高教育质量”。在发展研究生教育上，国家先后印发了《关于高等学校招收委托培养硕士生的暂行规定》《关于扩大在职人员申请硕士、博士学位试点工作的通知》《关于改进和加强研究生工作的通知》等文件，主要目的是保证研究生培养质量，循序渐进地推进研究生教育改革，提高研究生培养的多样化。

此外，在高等教育形式结构上，国家出台了一些政策进行规范，尤其是出台了若干高等教育类条例，从法律层面规定了高校分类设置和分类建设的基本标准，为高校分类管理提供了基本依据，对后续高校分类管理体系的建设产生了重要影响。第一个条例是1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》，规定“学位分学士、硕士、博士三级”;“学士学位，由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予”。1981年，国务院批准实施《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，依据学位授予的层次和类型将高校划分为非授予学士学位、授予学士学位、授予硕士学位和授予博士学位的四种类型。第二个条例是1986年颁布的《普通高等学校设置暂行条例》，对专科学校、高等职业学校、及大学学科进行了详细区分，从校（院）长、专业负责人、德育工作者、教师、土地、校舍、设备、图书、仪器、基地等方面提出了设置标准和要求，并对不同类型学校的规模、培养目标、教学、学科专业、科研水平等进行了详细界定和区分。它是我国高校设置和分类管理走向制度化规范化的一个重要里程碑。

进入20世纪90年代，我国高校分类管理的制度化进程进一步向前推进，主要体现在建立高校设置和分类管理的组织建制——全国高等学校设置评议委员会，进一步健全高校设置和分类管理的制度法规，加大重点大学的建设力度。1992年，国家教委印发了《关于成立全国高等学校设置评议委员会及有关事宜的通知》，决定成立全国高等学校设置评议委员会，规定“对各省、自治区、直辖市及计划单列市和中央有关部门申报设置的普通高等学校和成人高等学校进行专家评议”。1993年，中共中央国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出“制订高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色”，同时规定“设置高等学校，由全国高等学校设置评议委员会评议，国家教委审批”。至此，高校设置制度的机构组织正式成立。加强高校分类标准和政策的制定，为我国高校分类管理的科学化、制度化、规范化打下了重要制度基础。1995年，国家颁布《中华人民共和国教育法》，不仅规定了学校设置的原则，如“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”，而且对学校设置的基本条件也进行了规定，如“有组织机构和章程，有合格的教师，有符合规定标准的教学场所及设施、设备等，有必备的办学资金和稳定的经费来源”。1996年实施的《核定普通高等学校招生规模办学条件标准》和《“红”“黄”牌高等学校办学条件标准》，对高等学校的办学条件进行了详细规定。1999年，国家颁布《中华人民共和国高等教育法》，规定“根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置”，同时规定“设立高等学校，应当根据其层次、类型、所设学科类别、规模、教学和科学研究水平，使用相应的名称”。

与此同时，在重点大学建設上，国家开始启动在我国高等教育发展史上具有重要意义的两大工程——“211工程”和“985工程”。1991年，在全国人大七届四次会议上通过的《国家经济和社会发展十年规划和第八个五年规划纲要》中提出，重点规划办好一批大学和一批重点学科。1992年，国家教委在北京组织召开第四次全国高等教育工作会议，研讨了重点大学的建设问题。1993年，国务院转发了这次会议的主要文件《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，提出“列入国务院已原则批准的‘211工程计划分期滚动实施”“力争到21世纪初，我国有一批高等学校和学科、专业进入世界先进行列”。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次强调，“要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右大学和一批重点学科、专业”。1993年7月，国家教委发布《关于重点建设一批高等学校和重点学科的若干意见》，决定实施“211工程”，即面向21世纪重点建设100所左右的高等学校。1994年全国教育工作会议对“211工程”的实施做了部署。1995年，国务院批准国家教委和财政部共同制定的《“211”工程总体建设规划》，对工程建设总目标、主要任务等进行了具体规定。1998年，李岚清在世界大学校长论坛开幕式上的讲话中指出：在下一个世纪，中国要力争有一批大学跻身世界一流大学的行列。1995年5月，在北京大学庆祝建校100周年大会上，江泽民同志指出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”为落实中央领导同志的系列讲话精神，1999年，国务院批准转发《面向21 世纪教育振兴行动计划》，提出“今后10—20年，争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平”，标志着建设世界一流大学计划，即“985工程”的正式启动。

21世纪初，我国高校分类管理更加强调和突出分类，相关政策不断完善，对不同类型高校的定位要求更加细化，更加强调不同类型高校提高的特色。2000年，教育部印发《高等职业学校设置标准（暂行）》，对高等职业学校土地、课程设置、教师队伍、专业建设、实习实训场所、全日制在校生规模等进行了更加详细的规定。这一文件对于提高高等职业教育的办学质量和突出办学特色具有较大意义。2002年，国家颁布《中华人民共和国民办教育促进法》，明确了民办教育的性质、法律地位、发展方针、法律责任及各项合法权益等，统一了民办高校及公办高校的设置标准。2003年，教育部印发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，对独立学院的办学原则、办学模式、管理体制等问题做了比较全面的规定。2004年，国务院发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，对民办教育促进法进行了细化和补充。这两部法律的颁布，标志着民办教育这一类型教育进入依法治教的新阶段。2004年，教育部印发《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》，对普通高等学校基本办学指标（例如生师比、专任教师比、生均图书等）和监测办学条件指标（如生均占地面积、生均宿舍面积、年均进书量等）做了详细规定，这些指标对提高教学质量和高等学校信息化程度等具有积极的指导作用。2008年，教育部印发《独立学院设置与管理办法》，对独立学院的概念、性质、设立、组成与活动、管理监督、变更终止、法律责任等方面做了更加具体的规定，尤其是统一了独立学院与公办学院的设置标准，为独立学院这一类型高校的发展指明了方向。

进入21世纪20年代，我国高校分类管理体系基本成形，高校分类管理制度化基本完成，不同层次、不同类型高校有了更加明确的发展方向，高校分类发展标准更加明确。2010年，国务院印发《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》，提出“建立高校分类体系，实行分类管理”“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”“加快建设一流大学和一流学科”等目标，充分反映出高等学校设置逐步实现由分级管理向分级分类管理的转变。2010年10月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，提出开展“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”试点工作，在北京市、黑龙江省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、湖北省、广东省、云南省等省市探索高等学校分类指导、分类管理的办法。2012年，教育部印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，提出“探索建立高校分类体系，制订分类管理办法，克服同质化倾向”的要求。2013年，教育部印发《关于完善本科学校设置工作的指导性意见》，从办学定位、人才培养、专业设置、教师队伍等方面对新设本科学校做了详细规定。2015年，教育部等部门印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，提出要“建立高校分类体系，实行分类管理，制订应用型高校的设置标准”“培养应用型、复合型、创新型人才”。2015年，财政部、教育部联合印发《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，要求“加快建立高校分类体系，推进分类管理、分类评价，引导高校合理定位，克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。

2016年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出“推进高等教育分类管理和高等学校综合改革”“建立分类管理、差异化扶持的政策体系”的要求。2017年，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，提出“推动高等教育分类发展”“推动地方开展高等学校分类管理改革试点，以人才培养定位为基础，建立高等教育分类体系，研究制订高校分类设置、分类指导、分类拨款、分类评估等制度”等目标。2017年2月，教育部印发《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，提出“以人才培养定位为基础建立高等教育分类体系，研究探索分类设置制度”和“以人才培养定位为基础，将我国高等教育分为研究型、应用型和职业技能型三大类型”的要求，标志着建立高校分类体系首次被官方正式提出，分类体系的建立也成为高校分类设置和分类管理的前提和基础。2017年9月，《关于深化教育体制机制改革的意见》印发，提出要“研究制订高等学校分类设置标准，制订分类管理办法，促进高等学校科学定位、差异化发展”。

此外，在重点大学建设上，国家继续坚持分类建设一流高校，并进一步深化分类政策，明确发展举措。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，从学科建设的角度深化高校分类发展的理念。后来，国家相继印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》等，标志着继“211工程”“985工程”之后我国高等教育领域的又一项国家战略开始正式实施。2019年，教育部、财政部联合印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，提出集中力量建设50所左右高水平高职学校，并提出了加强党的建设、打造技术技能人才培养高地等10条建设任务;2019年4月，《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》印发，从职责分工、项目遴选、项目实施、项目管理等方面做了规定。这是中国高等职业教育领域继“示范校建设计划”“骨干校建设计划”之后实施的又一项重大战略。

二、我国高校分类管理的演变特征

社会政策分析理论认为，政策规范是表现形式，价值选择是灵魂，政策规范与价值选择是表里关系[6]。而高校分类管理不仅属于社会政策，更具体地讲，属于教育政策的范畴，是一项事关多方利益主体、制定实施过程比较复杂的教育政策，除了运用社会政策把握其演进逻辑之外，还需要从教育政策分析的角度，采用教育政策分析的模式进行分析。以社会政策分析理论和教育政策分析模式[7]为依据，对高校分类管理进行由表及里、由静及动的分析，可以总结出改革开放以来我国高校分类管理的演变逻辑具有以下5点特征。

（一）政策规范中的法制导向

社会政策规范包括法律规范和政策规范。“法制化是现代化社会的重要标志”[8]，而法制化的一项重要内容就是建立和完善法律规范体系。改革开放以来，在建立和完善高校分类管理的政策规范体系的同时，我国在一系列法律政策文本中提出开展高校分类管理改革的要求，并不断丰富和细化。例如，1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》提出“学位分学士、硕士、博士三级”，以法律形式确立高校内部教育标准的分类;1986年颁布的《普通高等学校设置暂行条例》，对不同类型高校设置管理的合格标准进行了详细规定，以法律形式规定了高校分类设置和分类管理的底线标准;1995 年颁布的《中华人民共和国教育法》，对高校设立的基本条件做出了规定;1999 年施行的《中华人民共和国高等教育法》，规定“根据不同类型、不同层次高等学校的实际，优化高等教育结构和资源配置”，以法律形式规定了高校设置的条件和程序，推动着高校分类分层设置和管理的实施;2002 年通过的、2013年和2016 年两次修正的《中华人民共和国民办教育促进法》，对民办高校和公办高校的设置标准进行了统一规定[9]。高校分类管理法制化建设有利于保持高校分类管理政策的协调性和稳定性，为其实践活动提供稳定、适宜的制度环境。

（二）价值选择中的重点导向

价值原则是由价值关系的客观本性所决定的人们的思想和行为的根本规则、准则[10]，价值选择的不同主要取决于决策主体的价值观，以及所做出的价值分析，社会政策实践是其主要体现。纵观改革开放以来高校分类管理的政策实践，其价值取向始终是注重重点建设。从高等教育的内外部关系规律来看[11]，高等教育管理改革必须适应其内外部各因素的需要，尤其是我国高等教育规模庞大，起步较晚，办学水平参差不齐，必须通过重点建设，短时间内缩小与发达国家高等教育的差距，以支撑经济社会建设。例如，1978年颁布的《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》《全国重点高等学校暂行工作条例（草案）》等政策，为建成面向全国、面向行业、面向区域的三类全国重点大学提供了政策依据;1993年实施的“211工程”重点建设项目、1998年实施的“985工程”重点建设项目、2012年实施的“2011计划”、2018年实施的“双一流计划”，以及2006年启动的“国家示范性高等职业院校建设计划”、2010年启动的“国家骨干高等职业院校建设计划”、2019年启动的“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”，是坚持重点建设的价值取向在高校分类管理建设中的充分体现。重点建设不仅集中体现了社会主义制度能集中办大事的优越性，而且通过重点建设，以点带面，对不同类型的高校起到示范带动作用，形成了共同发展的格局。

（三）制度建设中的标准导向

教育政策的执行一般是通过教育制度来落实的，教育制度的建设和完善是保障政策实施的基础。纵观改革开放以来高校分类管理的制度建设，注重标准导向是其主要特征。例如，1992年印发的《关于成立全国高等学校设置评议委员会及有关事宜的通知》，对高校分类设置的规范流程和设置机构进行了规定。1986年颁布的《普通高等学校设置暂行条例》、1996年发布实施的《核定普通高等学校招生规模办学条件标准》和《“红”“黄”牌高等学校办学条件标准》、2000年印发的《高等职业学校设置标准（暂行）》、2004年，国务院印发的《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》、2013年印发的《关于完善本科学校设置工作的指导性意见》及2017年印发的《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》规定了不同类型、不同层次、不同水平高校的设置标准和办学标准。1980年頒布的《中华人民共和国学位条例》、1981年批准实施《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、2017 年发布的《博士硕士学位授权审核办法》，对不同类型人才培养规格和结果认定做了详细规定。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、2007年颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》，对民办高校办学标准做了详细规定。2003年印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》、2008年印发的《独立学院设置与管理办法》，明确了独立学院的设置标准和建设标准。

（四）多元主体的利益诉求动力取向

发生学的取向理论突破了传统“科学—理性”视角的局限性，聚焦“政策问题如何产生”，重点挖掘政策产生的动力机制，能详细阐释政策形成的脉络和发生机理[12][13]。从需求者角度看，高校分类管理涉及的利益主体主要有社会、政府、公众、高校等，主体的多元化必然导致利益诉求的多元化，多元利益诉求的博弈成为探寻高校分类管理变迁的动力机制的出发点。从社会主义现代化建设的实践来看，改革开放以来，实现社会主义现代化是主线，党和国家先后提出“向四个现代化进军”“建设社会主义现代化强国”“2020年全面建成小康社会”“基本实现社会主义现代化”“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”等决策部署。由于教育现代化是实现社会主义现代化的基础工程，而高等教育现代化是支撑、推动和引领中国现代化发展的重要基础和引擎。在不同类型高校中建设一批世界一流大学、培养一批世界一流人才，已成为迫切和关键任务。从高等教育自身发展来看，目前，我国高等教育在学总规模3 700万人，位居世界第一;各类高校2 852所，位居世界第二;毛入学率48%，将迈入普及化阶段。普及化阶段的高等教育系统必须在理念上突破精英化、同质化、单一化的局限，探索建立在目标、性质、类型、 层次等方面具有足够灵活性和多样化的体系，实现高等教育的可持续、高质量发展。从公众的角度来看，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人们的需求从有学上转向上好学，同时追求个性化的学习，要求高等教育加强内涵建设，提高办学水平，以提供多样化的、能满足不同群体需求的教育资源。

（五）纵向分层与横向分类相结合的结果取向

学术系统在不同程度上将其活动分设在不同类型的机构里，系统承担的活动越多，更大范围的分类形式就变得越来越重要[14]。面对社会发展和人类需求多样化的发展态势，高等教育类型与层次的分化成为必然。通过过程取向分析模式对高校分类管理政策的实施过程进行分析，可以发现改革开放以来，我国高校由单一的重点高校和非重点高校纵向分类向高校多样化发展的横向分类转变。从纵向分层上看，根据高校管理权限和隶属关系，我国高校可划分为教育部所属高校、中央其他部委所属高校和地方政府所属高校3类;根据是否进入重点建设行列，将我国高校划分为“985工程”建设高校、“211”建设高校、“双一流”建设高校、“示范性”高职院校、“双高计划”院校;根据所颁发毕业文凭的类别，可将我国高校分为本科（包含研究生教育）、专科。从横向分类来看，按照组织者和资金来源不同，将我国高校划分为公办高校、民办高校、混合所有制高校等;以2000年为分界点，可将我国高校分为新建高校和非新建高校;根据学科设置数量，可将高校分为单科性、多科性、综合性高校;根据学科专业设置种类，可将我国高校划分为综合大学、理工院校、农业院校、林业院校、政法院校、财经院校、师范院校、医药院校、艺术院校、体育院校、民族院校等;根据人才培养类型的不同，可将我国高校划分为研究型、应用型和职业技能型。

三、未来推进我国高校分类管理的主要遵循

大众化和普及化是我国高等教育发展的大趋势，大众化和普及化必然会带来高等教育发展的特色化、多样化，而坚持高校分类管理，促进高校分类发展，则是高等教育特色化、多样化的必然选择。我国幅员辽阔，各省市经济社会发展水平差异较大，必须因地制宜地走差异化的发展道路，但在推进不同类型、不同层次、不同地区的高校分类管理上必须要遵守一定的内在逻辑。即培养人才是核心，科学定位是前提，建立标准是关键，深化改革是动力，追求一流是导向，凸显特色是取向，突出服务是主线，强化绩效管理是保障。

（一）以培养人才为核心

从大学存在的价值和使命来看，人才培养是早期大学的功能之一，也是大学的核心使命和基础价值[15][16]。突出人才培养的主体功能，体现以学术为本的宗旨，应该是高校分类管理的根本出发点和立足点。改革开放40年来的高校分类管理制度化进程表明，我国高校分类管理的依据主要是学科布局和学科覆盖面，高等教育纵向分层通常更有利于研究而不是教学。对于不同层次、不同类型的高校在人才培养目标上并没有给出详细的规定，导致高校的升格冲动和规模扩张冲动，追求单一的高层次，人才培养趋同现象比较严重。未来培养什么样的人、如何培养人，以及为谁培养人应当成为高校分类管理的核心问题。把人才培养的主体功能作为制订高校分类管理标准的主要依据，明确不同类型高校的人才培养目标，分类制订人才培养方案，分类改革教材、课程、教学，创新不同类型人才培养模式。为不同类型的人才成长提供最好的教育，才能实现立德树人的根本宗旨。

（二）以科学定位为前提

高校分类管理的主要目的是满足社会对不同层次、不同类型人才的多样化需求。为满足人才培养的多样化，高校的办学模式应该是各具特色的，高校必须根据自身办学实际和经济社会发展对人才的需求来确定自身的办学定位，这是实现高校分类管理的前提。高校分类管理的制度化进程表明，我国高校定位存在严重趋同和不切实际的现象，定位不准确、定位不科学、定位不当等导致其自身办学优势和办学特色不突出，不同类型高校“千校一面”的问题仍然比较严重。办学定位是高校在高校群体或高等教育系统中的位置[17]，是高校发展的战略性问题，是高校合理配置资源的重要环节。未来，开展高校分类管理，必须引导高校根据社会政治、经济、文化发展的需求，以及所处的环境，从办学条件和办学现状出发，确定自身的发展方向和奋斗目标，塑造自身的办学理念和风格。

（三）以建立分类标准为关键目标

建立高校分类体系是实施高校分类管理的重要任务。科学建立高校分类标准和指标体系，是高校分类体系的技术工具和核心内容，也是开展高校分类管理的基础性工作和必然要求[18]。纵观改革开放40年来我国高校分类管理的制度化进程，不得不承认，高校分类标准和指标体系的构建一直是一個技术性难题，在如何明晰不同类型、不同层次高校之间的界限及如何体现高校分类标准的普适性与适应性、如何使分类指标具有独立性、简洁性、可操作性等问题上[19]，迄今为止仍存在分歧。未来，科学制订高校分类标准和指标体系，应当充分考虑政府、社会、高校的不同需求，注重一般性指标和特殊指标相结合、定量指标和定性指标相结合，指标体系应该全面涵盖高等教育发展的基本因素群[20]，科学确定指标权重，构建一个不同类型、多维度的、开放性的，简洁明了、解释力强的高校分类标准和指标体系，引导各高校科学分化、互补竞争、特色发展。

（四）以深化改革为动力

改革是高等教育事业发展的动力[21]，是促进高校分类管理有效实施的动力。我国高校分类制度化的进程表明，政府和高校是高校分类管理的重要主体，是推动高校分类管理目标实现的根本动力。从外部改革来看，需要简政放权、放管结合、优化服务，落实和扩大高校办学自主权，统筹规划高校分类建设，研究制订高校分类建设标准，分类构建人才培養体系、分类推进教师队伍建设、分类提升科研创新能力、分类改革招生考试制度、分类实施办学质量评价、分类实行高校拨款等。从内部改革看，需要在形成改革共识、加快学科专业建设、构建人才培养体系、提升科研创新能力、加强教师队伍建设等方面，全面落实改革任务，以内部治理结构改革凸显办学特色和提升办学质量，充分发挥高校参与分类管理的主动性和创新性。

（五）以追求一流为导向

无论是“211工程”“985工程”“2011计划”“双一流建设”，还是“示范性高职建设计划”“骨干高职建设计划”“双高建设计划”等项目，皆表明追求一流大学始终是我国高校分类管理制度化进程的导向之一。但高校分类管理中仍存在着以省（部）属、地市属、研究型和非研究型、本科高校和高职院校等作为划分高校办学水平的主要依据，或者采用“一把尺子”衡量所有不同类型高校的问题。实际上，社会需求的广泛性决定了不同层次、不同类型高校的实际存在，层次和类型只是一种社会需求分级分化的体现，并不能代表实际水平。换句话说，办学层次不等于办学水平;高层次不等于高水平，低层次也不等于低水平;高层次大学也可能是低水平，低层次大学也可以达到高水平[22]。未来高校分类管理要坚持纵向分层与横向分类相结合，建立不同类型、不同维度、不同层次的分类评价体系，推动每所高校都可以在不同层次、不同领域、不同类型中争创一流。

（六）以凸显特色为取向

2017年印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》，提出“推动高等教育分类发展”“必须把教育的结构性改革作为主线”“以人才培养定位为基础建立高等教育分类体系，努力形成高等学校科学定位、特色发展的局面”。高校分类管理的最终目的是要实现各个高校的个性化、差异化、特色化发展，防止高等学校的趋同发展，最终推进整个高等教育系统的多样化发展。我国高校分类发展的制度化进程表明，保持和促进高校多样性是高校分类管理始终坚持的价值取向之一。未来，要尊重各高校已有办学实际和办学特色，尊重不同利益群体的多样性需求。在分类方法上更加强调系统、结构、专业、方式、声誉、构成、价值、氛围等方面的多样性[23];在指标体系的构建上更加注重分类的多指标性和非等级性，致力于提高而不是抹杀高校的多样性[24]，从而促进高等教育系统整体的多样化发展。

（七）以突出服务为主线

高等教育适应论提出：“（高等）教育必须与社会发展相适应”，“（高等）教育受一定社会的政治、经济、文化科学所制约，必须为一定社会的政治、经济、文化科学的发展提供服务。”[25] 高校分类是社会需求分级分化的体现。直接为社会服务是高等教育三大职能之一[26]，随着生产力水平的提高和知识经济的发展，劳动分工和社会分工的加快，高校的社会职能获得不断拓展和深化，尤其在人才培养方面，经济社会对高等教育需求呈现多样化，这是高校分类发展的动力之一，我国高校分类的制度化进程也证明了这一点。未来要围绕经济社会的战略部署，在分类管理和指导的工作任务中始终突出服务经济社会发展的主线;在院校布局结构调整、学科专业设置、人才培养改革、科学研究等方面，紧密对接创新驱动战略、产业结构调整、发展方式转变的迫切需求，充分发挥不同类型、不同层次高校在促进我国现代化建设中的关键支撑作用。

（八）以绩效管理为保障

“绩效是高校在一定时期内办学的成绩和效益”[27]，“政策工具是政府为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段”[28]，作为政策工具的绩效是高校分类管理目标实现的抓手和关键。我国高校分类制度化的进程表明，“扩规模”“升层次”“铺专业”的现象并没有从根本上得到改变。从制度主义和制度经济学的视角来分析，其主要原因在于我国围绕资源配置的“激励”制度，即“综合定额+专项补助”拨款制度的单一化和过度利益化，绩效评价结果未与资源配置挂钩或者挂钩不紧密。未来推动以绩效管理为驱动力的高校分类管理，需要完善刚性的资源分配制度，建立基于契约的绩效和资源配置相关的问责制框架，分类构建不同高校的绩效评价体系和办法，建立与各类高校办学水平及绩效相衔接的财政拨款制度[29]，最终为顺利开展高校分类管理和分类指导提供核心保障。

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（责任编辑：德华）

Classified Management of Colleges and Universities in China： Institutionalization Process，

Evolution Characteristics and Future Compliance

PING Heguang， FENG HAO

（1 Jilin Engineering Normal University College of Technology， Changchun，Jilin 130052， China;

2 Jilin Provincial Party School， Changchun，Jilin 130012， China）

Abstract： Promoting the classified management of colleges and universities is an inevitable choice to optimize the structure of higher education， promote the development of higher education with characteristics and high quality， and support the construction of a modern powerful country. Through the research on the institutionalization process of university classification management in China， the following characteristics are summarized： the legal guidance in policy norms， the key guidance in value selection， the standard guidance in system construction， the dynamic orientation of interest appeal of multiple subjects， and the result orientation of combination of vertical stratification and horizontal classification. Entering a new era， we should examine the classified management of colleges and universities in a new diachronic way and put forward the design logic of their future development： training talents is the core， scientific orientation is the premise， establishing standards is the key， deepening reform is the driving force， pursuing firstclass is the orientation， highlighting characteristics is the orientation， highlighting service is the main line， and performance management is the guarantee.

Key words：  classified management of colleges and universities; institutional process; evolution characteristics; design logic