推动创新发展的制度性供给研究

郭婧

摘 要：国家自主创新示范区（简称“自创区”），对中西部地区发展是前所未有的历史机遇。在充分借鉴先行先试地区经验做法的基础上，从强化制度性供给入手，致力于探索中西部创新发展体制机制改革的“河南模式”，并不断建立和完善适合郑洛新自创区发展的体制机制。

关键词：创新发展;制度性供给;体制机制创新

中图分类号：F124.3        文献标志码：A      文章編号：1673-291X（2020）12-0137-02

作为实施创新驱动战略、建设创新型国家和区域创新体系的重要空间载体，自创区承担着推进我国高技术产业创新发展的经验探索和体制机制创新、先行先试的重要责任。但是，随着中国改革迈入深水区，面对传统体制的强力挤压，就要求自创区必须进行自我革新、自我超越。

一、自创区建设发展情况

自创区作为先试先行的前沿阵地，其建设和发展大致经历三个阶段。

1.探索阶段（2009—2013年）。2008年全球金融危机后，各国经济发展面临前所未有的挑战。为有效应对危机和稳增长的切实需要，北京中关村、武汉东湖和上海张江凭借各自鲜明的创新发展模式，成为我国首批自创区。通过充分发挥借力国家给予创新发展的政策优势，在体制机制方面进行了加速创新发展的尝试和突破。如在股权和分红激励、科技成果转化、人才政策方面，都取得了有益经验。

2.规模推广阶段（2014—2015年）。2014年是中国经济增长压力最大的一年，各地经济普遍不景气，中小企业面临巨大发展难题。但自创区的各项发展数据表明，其发展状态较其他地区更平稳。中央决定，将自创区的经验向全国推广。中央连续出台《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》等政策，明确提出增设国家自主创新示范区，系统推进全面创新改革。在中央的统筹谋划下，自2014年开始自创区快速增设，呈现集体涌现的发展态势。

3.统筹推进阶段（2016年以来）。2015年，习近平总书记指出：“抓创新就是抓发展、谋创新就是谋未来。”创新发展战略也逐步在向纵深推进，自创区的积极作用在建设国家创新体系中逐渐凸显。

而自创区的获批从2016年也开始呈现新的特点——跨地区联合组团建设。这标志着自创区建设进入“多点位、整体化、多层级、协作化”的区域内协同发展阶段。这种形式的自创区建设更加充分、全面地调动、整合创新资源，增强了自创区的辐射效应和极化效应，这种形式更具一般性和可复制性。郑洛新国家自主创新示范区，就是在此阶段获批建设的。

二、郑洛新国家自主创新示范区发展情况

1.郑洛新自创区的发展现状。2016年4月，国务院批准建设“郑洛新国家自主创新示范区”，基本空间布局为“三市三区多园”。同时，省委省政府提出“一顶帽子大家戴”的建设发展思路，在郑洛新三个核心城市之外遴选辐射区，以整合全省的创新资源。在人才队伍建设方面，郑州大力实施“智汇郑州·1125聚才计划”，洛阳持续实施“河洛英才计划”“河洛工匠计划”，加快建设高层次科技人才队伍，精心育才、大力聚才、科学用才;在制度建设和体制机制改革方面，新乡高新区先行先试，对园区行政体制全面改革，实行机构“大部制”，人员“竞聘上岗”，不仅筛选出园区优秀管理团队，也激发出干部干事创业的积极性。推行“清单式”服务等体制机制改革，深化科技决策机制、科技评价制度等改革;在自创区产业发展定位方面，郑洛新自创区致力于将示范区打造成为开放创新先导区、技术转移集聚区、转型升级引领区、创新创业生态区、创新创业人才密集区、科技与金融结合实验区，全面建成具有国际竞争力、影响力的中原创新创业中心。

2.郑洛新自创区建设目前存在的问题。一是推进力度不够强劲。聚焦体制机制，自创区发展过程中某些部门没能充分发挥主观能动性，没有认识到自创区对于本地区发展的重要性，依然存在“等靠要”的被动现象。领导小组与各区工作对接不足，无专人专班、无专管职责，缺乏管理协同。在工作督导方面，尚未出台主体责任监督、工作推进监督、绩效评议监督等倒逼机制，缺少全面、及时、准确、严格的机制推进工作。二是政策出台不够及时。自创区政策存在宏观有余而操作不足的问题，方向明确而细则滞后。在一些领域，如用地问题，省政府允许地方出台过渡政策，但各地普遍未出台实施细则，直接影响科技型企业的落地和建设发展。

三、国内先行先试自创区的主要经验借鉴

他山之石，可以攻玉。在推进自创区建设过程中其他地区也进行了大量有益探索，在制度性供给上的一些经验值得中西部地区借鉴和探索。

1.以制度体系建设推进自创区发展。南京作为全国唯一的科技体制综合改革试点城市，击破创新障碍，首先在政策上先行先试，先后探索尝试出台“1+8”创业创新政策体系，包括允许科技人员无形资产持股等在内的“科技九条”，这些政策持续深化了南京科技体制改革，不断建立和完善创新整体体系。湖北从法律层面保障自创区的建设发展，颁布《东湖国家自主创新示范区条例》，形成保障创新发展的六大方面产业政策体系。

2.以制度优化改善创新服务环境。简化审批程序，优化自主创新机制。中关村在设立之初国务院就批复实施一系列先行先试政策，为中关村发展提供针对科研人员和企业的扶持政策，充分调动创新创业人才工作服务积极性，营造创新氛围、激发创新活力。武汉东湖出台《关于促进东湖国家自主创新示范区科技成果转化体制机制创新的若干意见》（即“黄金十条”），重点在于解决在科技成果转化过程中手续烦琐、收益分配不均衡、创新服务薄弱等瓶颈问题。明确将科技成果的使用权、处置权和收益权下放科技人员和创新团队，为全国科技成果“三权”改革提供了有益探索。

3.打造人才特区汇聚海量创新要素。通过职称评审改革等有效措施，引进、培养、涵养高层次人才。为留住和吸引高端创新人才，湖北打出人才政策的“组合拳”。2015年率先向全球发出“城市合伙人”邀约函，旨在打造人才特区。通过加大政策支持力度、优化支持方式、拓展引才领域，同时提供更完善的激励、服务、生活保障措施。

4.构建创新资源协同合作机制。一方面，自创区区域内创新主体协同，长株潭自创区实施大型科研仪器开放共享，加快三市69所高等院校、1 000余家省级及以上科研机构资源互通共享，为创新创业提供全面的科研条件。另一方面，自创区区域内外联动合作，武汉东湖依托“一带一路”“长江经济带”等战略机遇，积极展开城市间合作，加强科技成果输出和产业分工协作。苏南五市实行科技资源开发共享，打破地区分割和行政体制机制障碍，构建以提升产业核心竞争力为目标的协同创新机制。

四、强化郑洛新国家自主创新示范区的制度性供给

按照国家对于自创区“先行先试”的要求，不断创新管理体制，强化制度性供给，真正让自创区成为创新发展的引领者和驱动者。

1.做好长远规划保障机制。“不谋万世者，不足谋一时。”创新发展没有五到十年的常抓不懈、持之以恒，不容易出現质的飞跃，一定要有“功成不必在我”的奉献精神，既敢于创新，又甘于铺垫。用深刻的思考谋长远之事，干一任工作想几任之事。既有“跳出河南看河南”的视野，更有“甘为后世蓄潜能”的胸怀;多补前人缺，少阻后人路，既不固守成规，也不竭泽而渔;“不为子孙留遗憾，只为后世立标杆。”自创区建设绝非一蹴而就，更不能一哄而上，务必作为一项打基础、利长远的战略工程来抓。

2.建立一系列突破性体制机制。首先，建立突破资金瓶颈的体制机制。要投入力量深入探讨国有资本在企业间、国有资产在部门间、国有资金在规模上的配置效率，促进资本、资产、资金在自创区建设中的功能发力。其次，建立突破国有资产行政化瓶颈的体制机制。南京高新区的生物医药谷先后整合园区财政等各项重大专项资金，购置行业所需仪器设备、数据库，打造南京最大的生物医药公共服务平台，为园区内双创企业提供免费数据查询、检测仪器设备使用等服务。2018年开始，转变以租赁方式交由市场运营，短短一年盈利2 000多万元。因此，要打破固有的管理理念，将运营方式推向市场，逐步去行政化，充分发挥市场配置资源的决定性作用。最后，建立突破资源要素地域限制的体制机制。河南作为中西部地区省份，资源禀赋等先天条件不佳，借势发展成为必然选择，密切与主导产业与河南类似的发达园区，借助发达园区的高端平台、成熟的渠道，通过购买服务的方式，为本地企业提供便利和服务。

3.打造服务平台创新保障机制。最好的发展环境就是既有政策引领，又有服务跟进，而打造优秀的创新创业服务平台能面向重大需求，吸引高端人才，集中技术优势，汇聚创新资源，以产学研合作为纽带，有力促进技术创新、企业转型、结构优化、产业升级。

第一，建立人才集聚体制机制。一方面，可以通过“社区工程”建设留人才。安居才能乐业，要充分考虑分析人才的生活习惯来进行社区配套，充分满足高端人才的工作需求和生活需求。另一方面，则是要着力打造“创新生态”聚人才。要明确人才工作必须优先布局、优先开发、优先投入和优先保障;实行人才工作主体责任监督，加大考核、激励、督查与问责力度;为企业、人才提供“缺啥补啥”的全方位服务，打造良好的“创新生态”。

第二，打造创新服务体制机制。充分发挥各创新资源的正向作用，通过政策，或资金、市场信息的引导，搭建平台、疏通渠道，将创新主体和市场需求形成双向信息资源互通。创新企业或科研院所等创新主体掌握着前沿的知识和技术，同时拥有大量先进科研仪器设备。因此，只有有效增强政府、科研院所（高校）、企业之间的协同，才能加速创新要素流动，有效缩短科技成果转化时间，从而构建产学研协同的创新机制，加速创新的几何级发展。