中国固体废物进口管理制度改革对全球废物处理的影响

■文 / 郭琳琳 于丽娜 刘刚 兰孝峰

2017年7月，国务院办公厅印发《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》。这一方案既是对固有进口政策的强调与重申，亦是在此基础上的全面深入改革，建立了堵住洋垃圾入境的长效机制。基于禁止洋垃圾入境改革的各项举措和成效，国际社会开始支持中国禁止洋垃圾进口的改革，在2019年《巴塞尔公约》缔约方大会谈判中，180多个缔约方一致同意各国有权根据自身情况决定是否禁止进口废塑料，标志着全球对加强塑料废物管控达成共识。从国际舆论反馈看，洋垃圾禁令实施两年多时间，给发达国家敲响了警钟的同时，也促使全球废物处理方式转变，多数国家也积极采取应对措施，促进了多国环保产业链升级。

一、固体废物进口管理制度改革情况

2017年7月18日，国务院办公厅发布《关于印发禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知》。2017年7月30日，中国正式通知世界贸易组织，将于2018年初停止进口包括废塑料、未分类废纸、废纺织原料和钒渣在内的24种“洋垃圾”。2018年6月，国务院公布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确将全面禁止“洋垃圾”入境，力争2020年年底前，基本实现固体废物零进口。

2019年，生态环境部会同相关部门，坚决执行党中央、国务院决策部署，组织召开第二次禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革部际协调小组全体会议，全面落实 《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，在2017、2018年连续两年取得明显成效的基础上，继续取得重大进展，顺利完成2019年度改革任务目标，2019年全国固体废物进口总量为1347.8万吨，同比减少40.4%。主要举措包括：

一是坚持精准调控，持续削减固体废物进口种类和数量。生态环境部会同相关部门统筹做好深化改革和稳定市场工作，实施三次四批目录调整，已有56种固体废物调整为禁止进口，实际固体废物进口种类主要为废纸、废金属2大类；二是保持高压态势，切断洋垃圾走私供需利益链。海关总署持续开展三轮打击整治洋垃圾走私“蓝天2019”专项行动，坚决将洋垃圾拒于国门之外；三是注重政策协同，推动废物利用产业高质量发展。国家发展和改革委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部等部门深入推进国内垃圾分类和固体废物资源化利用。市场监管总局（标准委）组织全国有色金属标准化技术委员会起草的《再生黄铜原料》《再生铜原料》《再生铸造铝合金原料》标准，均已发布，引导产业进口符合产品质量标准的金属原料。

二、固体废物进口管理制度改革对世界各国的影响

2017年，中国在世贸组织提出，出于对环境和公众健康的担忧，将限制某些类别固体废物的进口。据《21世纪经济报道》记者了解，中国在世贸组织备案时，无一成员国提出反对意见。2018年1月1日起，中国禁止“洋垃圾”进口，从欧洲到北美的公司却显然没能在6个月的时间里做好替换安排。随着中国“叫停”进口部分洋垃圾后，发达国家的垃圾如何安放和处置，就成为日益严峻的环境问题。

中国禁止“洋垃圾”进口已经有两年多时间，相邻的东南亚国家，拒绝“洋垃圾”的呼声也持续高涨。2019年7月，柬埔寨当局表示，将把查获的83个满载垃圾的集装箱，送回美国和加拿大。除了柬埔寨，多个东南亚国家也都向“洋垃圾”说不，拒绝成为其他国家的垃圾场。越南近期也表示将禁止部分垃圾进口，印度也已开始实施禁止进口部分垃圾。菲律宾则直接向加拿大发出警告称，要求他们将此前运到菲律宾的垃圾运回。

禁止洋垃圾入境改革的各项举措和成效，得到了越来越多人民群众的拥护和社会各界普遍赞誉。越来越多的国际社会成员开始支持中国禁止洋垃圾进口的改革，在2019年《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》第14次缔约方大会谈判中，附件修正案通过了“在附件二（公约受控的其他废物）和附件八（公约受控的危险废物）中增加了塑料废物条目” “大幅度减少了附件九的塑料废物类别和范围，仅允许‘几乎不污染不混合’的单一品种塑料废物和分类回收的PP、PE和PET混合塑料废物，并将‘非卤化聚合物和多聚物的塑料废物’的类别从20类缩减为6类”，并且“增加了列入附件九的塑料废物最终应进行环境无害化回收的要求”等内容。最终，180多个缔约方一致同意各国有权根据自身情况决定是否禁止进口废塑料，标志着全球对加强塑料废物管控达成共识。

东南亚多数国家为了控制“洋垃圾”对生态环境、民众健康带来严重危害，相继出台禁止垃圾进口的限制措施和相关法律，禁止进口“洋垃圾”。泰国政府宣布2021年前将禁止进口塑料废物。越南政府也宣布，停止发放新的垃圾进口许可。印度尼西亚政府表示已经立法停止进口来自西方国家的特定塑料垃圾。

三、全球废物处理方式正在发生巨变

中国政府实施禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革以来，随着各项改革举措的落地，越来越多的国家和地区开始理解和支持中国禁止洋垃圾进口改革工作。在中国禁止洋垃圾进口后，印度、马来西亚、越南、泰国随后相继出台“洋垃圾”进口限令，日本、法国、英国等国都开始重新审视垃圾回收这一重大议题，国际社会也深刻认识到该项举措有利于环保产业升级，并采取了一系列积极的应对措施。

据报道，当前美国各州正在寻求更加全面且“国内化”的方法，为废物回收开拓新市场。美国废弃物回收协会（ISRI）数据显示，截至2019年10月，美国向中国内地废纸出口减少96%。在此期间，美国向所有国家出口的废塑料总量减少64%，废纸出口减少42%。美国对垃圾处理问题感到“压力山大”，但美国国家环境保护局发言人承认，“美国回收系统今天面临挑战的原因不是中国和其他国家实施进口限制，相反，他们揭露了之前我们如何在美国管理回收材料的问题。”

欧盟委员会于2018年1月16日推出一项计划：2030年前，欧盟公民喝完的矿泉水瓶、用过的塑料袋，乃至所有塑料制品，都将可以回收利用。

英国 《泰晤士报》报道称，中国全面禁止从国外进口可回收性垃圾，将引起连锁反应，并对全球产生巨大深远影响，面对这一现实，与其说是中国“洋垃圾”禁令导致一些国家垃圾回收业出现困局，不如说是中国依照国际惯例和法律制定相关政策，有效推动国际环保产业链的升级和废弃物的减量化、无害化和资源化。

法国《科技与未来》杂志网站以《托中国的福，法国再生纸制造业的好运来了》 为题发表了文章。报道称，中国“洋垃圾”禁令促进了法国废纸回收行业的发展，对法国造纸商来说不啻于一次意外惊喜。

印度尼西亚塑料回收业协会会长Christine Halim表示，中国禁令将有助于提升印度尼西亚的回收系统水平。一些印度尼西亚企业正计划通过升级技术，“将这些废弃材料转化为具有更高价值的终端产品”。

“洋垃圾”禁令对于欧美国家是危机也是机遇。对中国而言，为国内固体废物资源化打开了市场，有利于持续提高固体废物回收利用水平，促进垃圾分类回收利用政策落地，推动公众参与。