合作、互利、共赢，推进全球气候治理进程

■文 / 巢清尘

2019年12月2-15日，联合国气候变化第25次缔约方大会在西班牙马德里举行，大会共包括5个平行会议： 《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第25次缔约方会议（COP25）、《京都议定书》第15次缔约方会议（CMP15）、《巴黎协定》第2次缔约方会议（CMA2）、《公约》附属履行机构第51次会议（SBI51）和 《公约》附属科技咨询机构第51次会议（SBSTA51）。会议期间，主席国智利和东道国西班牙还举办了一系列高级别活动。各缔约方、联合国相关机构组织、观察员组织、非政府组织、新闻媒体等2万余人参会。

一、会议主要成果和意义

马德里气候变化大会具有承上启下的重要意义。会议主要任务是在2018年联合国卡托维兹气候变化大会（COP24）达成的 《巴黎协定》 实施细则基础上，推进实施细则遗留问题的谈判，同时对2020年前应对气候变化行动的实施和力度情况进行盘点，并根据会议授权完成华沙损失与损害国际机制（WIM）、发展中国家能力建设、性别与气候变化等工作的审评，并就 《公约》第2次周期性审评、应对措施、资金等问题做出决定。

经过漫长的谈判，马德里气候变化大会延期44小时闭幕，创造了《公约》谈判延迟时间最长的历史纪录。在美国坚持退出 《巴黎协定》的背景下，会议达成了“智利马德里行动时刻”一号文件及其他30余项决议，反映了各方坚持多边主义、共同开展全球气候治理的共识；但各方未能就《巴黎协定》第六条实施细则等重要议题取得实质性进展，与国际社会的期待存在一定差距，也反映出全球气候治理进程任重道远，未来还需在务实团结、合作应对方面携手共进。

（一）关于 《巴黎协定》第六条实施细则的谈判

《巴黎协定》第六条是 《巴黎协定》实施细则遗留议题，主要解决如何通过市场及非市场机制，帮助各国实施其在协定下的“国家自主贡献（NDCs）”，主要涉及国际减排成果转让、市场机制和非市场机制等关键问题。各方在收益分成、项目过渡安排、如何确保环境完整性、避免减排量双重计算等技术细节方面存在严重分歧；巴西、印度等因存有大量《京都议定书》下清洁发展机制项目减排量，要求此类项目向第六条市场机制自动过渡，欧盟等发达国家以环境完整性为理由拒绝。虽然各方通过密集磋商等多方努力希望就此议题达成积极成果，但最终仍未能弥合分歧，巴西、欧盟间矛盾依然突出。会议最终做出程序性决定，要求2020年6月波恩会议继续开展议题磋商，力争于联合国格拉斯哥气候变化大会（COP26）上取得成果。

（二）关于2020年前应对气候变化行动实施和力度的盘点

虽然《巴黎协定》自2020年起开始进入实施阶段，但2020年前应对气候变化的行动力度将直接影响国际社会对落实2020年后行动力度的信心及效果。如何系统盘点2020年前各缔约方特别是发达国家缔约方履行减缓、适应、提供支持、报告等义务方面的差距，并对如何弥补差距做出针对性安排是本议题的核心关切和各方交锋点。在此议题下发达国家普遍表现得非常消极，在议题磋商中敷衍塞责，以中方为首的发展中国家集团有理、有力、有节地与欧美发达国家进行了艰苦谈判，最终会议决定于联合国格拉斯哥气候变化大会（COP26）期间召开有关2020年前实施和力度的圆桌会议，该会议报告将作为 《公约》第2轮周期性审评的参考材料。

（三）关于华沙损失与损害国际机制（WIM）的审评

2013年联合国华沙气候变化大会（COP19）建立了华沙损失与损害国际机制（WIM），处理因气候变化、极端天气等造成的损失与损害 （Loss &Damage）问题。2016年COP22决定在COP25上对WIM机制进行审评，并于会前6个月制定了审评的职责范围（TOR）。遭受气候变化不利影响严重的小岛屿国家普遍希望通过审评促进WIM改进完善，并获取应对损失与损害方面的资金、技术和能力建设支持。会议最终决定WIM执行委员会（Excom）建立关于缓发事件、非经济损失的专家组，视情为发展中国家扩大应对损失与损害的资金、技术、能力建设支持，决定于2024年开展下一次WIM审评。会议未对WIM的管理权做出决定，留待日后讨论。

（四）关于资金问题

资金是解决应对气候变化问题的关键要素之一。《公约》和《巴黎协定》均规定发达国家有出资帮助发展中国家应对气候变化的义务，《巴黎协定》同时规定鼓励其他国家自愿出资。2009年联合国哥本哈根气候变化大会（COP15）上，发达国家集体承诺将为发展中国家在2020年前每年动员1000亿美元的气候资金支持。2015年联合国巴黎气候变化大会（COP21）要求发达国家应在2025年前设定新的集体量化资金目标（长期资金）。本次会议资金议题安排的主要焦点包括长期资金的来源及流向、如何解决资金机制下资金总规模下降等问题。发展中国家普遍希望发达国家认真履行《公约》和《巴黎协定》下的义务，提升公共资金投入，为发展中国家提供充足的帮助和支持。会议重申发达国家于2020年前每年为发展中国家动员1000亿美元气候资金的承诺，强调发展中国家在获取资金支持方面仍面临挑战、提升对发展中国家资金支持的紧迫性，要求各方于2020年4月底前提交关于气候资金定义的提案，并决定于2021年对资金常设委员会（SCF）功能开展审评，以期在2022年做出相关决议。

二、马德里气候大会后全球气候治理形势

2019年9月联合国举行了气候行动峰会，10月哥斯达黎加举行了气候大会预备会，均以提高减排力度、在2050年实现全球净零碳排放和到21世纪末实现温控1.5℃为核心目标，给本次大会形成了国际声势。大会主席国智利在气候行动峰会上倡议建立“雄心联盟”，旨在敦促各国2050年实现净零碳排放，提高国家自主贡献力度。11月，联合国环境规划署（UNEP）发布《2019年排放差距报告》，着重强调实现1.5℃温控目标的必要性和紧迫性，提出全球温室气体排放量必须立即达到峰值，并在2020-2030年确保排放量每年下降7.6%，才能以最低成本途径实现《巴黎协定》提及的努力实现1.5℃温控目标。开幕式上联合国秘书长、智利总统、西班牙总理、政府间气候变化专门委员会（IPCC）主席的发言都在不断传递气候系统持续变暖，需要快速深刻的社会经济系统转型的信号。

由于大会在对会议目标预期、谈判策略、会议安排等方面的失误，本次大会并未达到如期成果，正如联合国秘书长的评论，国际社会在减缓、适应气候危机与筹措资金方面丧失了一次展示雄心的重要机会。《巴黎协定》提出“将全球平均温度上升幅度控制在工业化前水平2℃之内，并力争不超过工业化前水平1.5℃”。根据现有的评估，即使当前《巴黎协定》的所有承诺都得以兑现，全球气温仍有可能上升3.2℃。而分析全球煤炭、石油和天然气生产产量计划与《巴黎协定》2℃情景和1.5℃情景目标要求之间的差距，表明气候目标更加难以实现。一些发达国家回避2020年前发达国家减排和出资力度不足的问题，拒绝“向后看”（即看历史排放），全力推动“向前看”（即看未来排放），转嫁责任意图明显。美国正式启动退出《巴黎协定》法律程序，拒绝在多边机制下出资，全面抵制按照《公约》附件一和非附件一的国家分类和原则表述。发展中国家诉求不一，分化日趋严重，在一些核心关切上难以形成一致立场。

2021年 《巴黎协定》将正式实施，保证所有实施细则的确定将直接影响 《巴黎协定》的实施。基于此就需要更好地管控各方预期，以更为务实的态度探寻可能的着陆方案，而其中最为重要的就是完成《巴黎协定》第六条的谈判事项。中国将基于人类命运共同体考虑，积极在国情发展和能力下承担力所能及的责任，本着合作、互利、共赢的原则，引导全球气候谈判进程，努力成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。