京津冀城市群城镇化发展质量的区域差异研究

樊召玲 邓少华

(内蒙古师范大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 011517)

0 引言

伴随着我国经济发展由高速增长向高质量发展转变，城镇化的发展也进入了由规模扩张向质量提升转型的关键阶段。当前，京津冀城镇化加速推进，但城镇化发展的质量与速度不同步，区域内发展差距问题非常突出。从现实来看，一方面，城市之间的差异有利于城市群内部各城市的功能差异布局和产业分工协同；另一方面，过大的差距也可能导致各城市由于基础水平相差过大，发达区域要素外溢转移时落后地区缺乏承接能力，使得整体协同发展受阻。事实上，在目前北京产业疏解的过程中，确实有一部分产业或企业没有选择津冀地区继续发展，而是去了其他更具吸引力的地方。

城镇化是一个涉及多领域、多方面的综合演进过程。经济学将城镇化界定为农村农业经济不断向城市非农业经济转换的过程，伴随着产业结构的调整，由以农业为主向以工业和服务业等非农产业为主过渡；人口学认为城镇化是农业人口向非农业人口转变的过程，结果是农业人口向城镇地区不断集中；社会学中的城镇化则更强调农民市民化的水平及社会保障配套体系的完善；地理学则主要围绕人地关系，资源、环境和生态等结构要素由农村转向城市的变化过程来概括城镇化。依据国家提出的新型城镇化战略要求，笔者认为一个地区的城镇化高质量发展应是经济结构、人口结构、城乡空间结构和社会结构的综合优化过程，衡量一个地区的城镇化质量水平也应从以上几个维度来分析。

1 京津冀城市群城镇化发展质量差异评价

1.1 京津冀城市群城镇化发展的总体情况

京津冀城市群包括北京、天津两个直辖市和河北省11个地级城市。2018年京津冀常住人口达1.18 亿，地区生产总值8.5万亿元，但在区域经济整体发展的背后京津冀城市群内部各城市发展呈现明显的梯队化发展态势。北京、天津两大核心城市并存，低等级城镇数量多，中等城市偏少，核心城市对区域经济发展的带动作用不明显，城市群边缘地区难以分享中心城市的发展成果。河北各市与京津相比，无论是在发展规模还是在发展水平上差距都很大，在经济实力、产业结构、人口素质、交通设施、公共资源等方面存在较大的能级差距。

1.2 京津冀城市群城镇化发展差异化特征

1.2.1 经济发展水平差距

京津冀城市群2018年的经济规模总量达到 8.5 万亿元，其中北京、天津、河北的GDP分别为 30 320亿元、18 809.64亿元和36 010.3 亿元，贡献率分别占到区域生产总值的 35.6%、22.1%和42%。虽然从经济规模来看三地对京津冀区域的GDP贡献为河北最高，北京次之，天津最少。但从经济角度来衡量，北京、天津的人均GDP分别为14万元/人和12.1万元/人，在全国排名领先，而河北省的人均GDP仅为 4.7万元/人，比全国6.68万元/人的平均水平还要低。近年来，河北省的城镇居民人均可支配收入水平与京津地区的差距不断拉大。据统计公报显示，2018年京津地区城镇居民人均可支配收入分别为67 990元和42 976元，同比增长8.9% 和6.7%，而河北省的城镇居民人均可支配收入为32 997元，与北京、天津分别相差34 993和 9 979元。

1.2.2 产业结构差异

京津冀三地在产业结构和产业质量方面存在等级性差异，三地各有其产业特点和分布特征。北京的产业整体体现出知识、资本和技术密集的特征，产业结构以第三产业为主导，支柱产业主要为金融、高新技术、科技研发和高端服务业等，第二产业发展中主要以高端现代制造业为主体，逐步向外转移低端制造业；天津市依靠天津港，拥有优越的地理条件和良好的工商业、制造业基础，在先进制造业的科技成果研发、转化环节具有比较优势，目前主要发展先进制造业和现代服务业；而河北省主要以重化工业为主，支柱产业是钢铁、煤炭、电力以及中低端制造业，并且存在大量的污染产业。虽然河北省自2018年以来，服务业比重超过第二产业，对经济增长的贡献率达到65.5%，但服务业发展中仍是以生活性服务业为主。河北省作为京津高新技术产业和先进制造业的转化及加工配套基地，与承接京津高端产业外溢的要求存在一定的现实差距，河北省产业结构调整的压力巨大。

表1 2014—2018年京津冀地区三次产业结构 (%)

数据来源：北京市统计年鉴(2014—2018)、天津市统计年鉴(2014—2018)、河北省统计年鉴(2014—2018)。

1.2.3 人口结构差异

1.2.3.1 人口城镇化水平

京津冀城市群正处于快速城镇化阶段，2018年城镇化率总体水平达到 65.8%，高于全国59.85%的平均水平，但区域内部城镇化水平存在显著差异。北京和天津已进入高度城镇化阶段，城镇化率分别为86.5 %和83.15%，已经达到了国际发达国家的水平，而河北省的城镇化率为56.43%，仅有廊坊市城镇化率为60.01%，其余各市城镇化率均在60%以下，明显落后于北京和天津两市的城镇化水平，且低于全国的平均水平。京津冀城市群内，除北京、天津两个超级大城市以外，次级城市明显发展不足，二级城市发展仍比较滞后，与核心城市还存在较大差距。

图1 2013—2018年全国及京津冀城镇化率情况(%)

数据来源：北京市统计年鉴(2013—2018)、天津市统计年鉴(2013—2018)、河北省统计年鉴(2013—2018)。

表2 2013—2018年河北省各市城镇化率一览表(%)

城市201320142015201620172018石家庄55.7256.9359.0359.9661.6463.16唐山54.9756.2156.3160.4161.6463.14保定42.9344.1546.6549.0350.8856.43邯郸47.9149.0351.3853.5355.3156.87秦皇岛50.8152.0254.0756.1357.8859.42廊坊51.4053.2154.0556.8058.5060.01沧州45.1847.3149.2452.3052.3153.64邢台44.2046.1047.1049.8351.5752.91衡水42.9244.7346.2448.8950.6052.06张家口48.9550.1052.2054.1955.9257.24承德43.2744.7045.4047.9049.2052.07

数据来源：河北省统计年鉴(2013—2018)。

1.2.3.2 人口职业结构

截至2018年，北京市第三产业从业人员已达到1 010.2万人，占到全市从业人口比重的81.6%，天津市第三产业从业人员也达到了61.5%的比例。对于京津两市来说，第三产业成为吸纳劳动力的主要产业，为居民生活带来了更多的便利与服务，京津两市的就业格局实现了向“三二一”的转变。而河北省与京津两市相比这一特征并不明显，三次产业的从业人口呈现均衡化分布态势，差距并不明显。其次从人口素质来看，京津劳动力及高学历人才丰富，而河北省相对不足、发展支撑较弱。据统计，2018年北京市在学研究生人数达33.6万人，天津市为6.81万人，而河北省仅为5万人。截至目前,按照“研究生及以上学历人数/万名从业人员”的指标对比情况看,京津冀之间的差距是9∶4.5∶1。

表3 2014—2018年京津冀地区三次产业就业结构 (%)

数据来源：北京市统计年鉴(2014—2018)、天津市统计年鉴(2014—2018)、河北省统计年鉴(2014—2018)。

1.2.4 社会公共服务差距

京津冀三地公共资源配置不平衡，河北省在基本公共服务上的短板比较突出。河北省在公共教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务项目上与京津存在显著差异,这将不利于京津要素资源的转移和京津冀经济协同发展。据统计，2018年在人均公共教育支出上，北京为河北的2.5倍、天津为河北的2.2倍。在人均拥有公共图书馆图书藏量上,北京、天津、河北分别为1.2册、1.1册、0.3册。在互联网普及率上,京津冀分别为78%、65%、53%。2018年京津冀城镇登记失业率分别为1.43%、3.5%和3.68%。在城乡居民月基础养老金标准上,北京、天津分别是河北的6倍、3倍之多。在城市月低保标准上, 京津冀分别为800元、780元、501元。在农村月低保标准上, 京津冀分别为800元、755元、280元。在大众最关注的医疗方面，百万人拥有的三级医院北京为河北的3.5倍、天津为河北的3.2倍。

2 京津冀城市群城镇化发展存在区域差异的原因

2.1 京津冀城市群行政区划特征明显

在京津冀城市群范围内，京津走廊是高新企业集聚中轴，但却被三个行政区划分割，政策隔离使各城市之间关联不紧密，区域合作难以实质推进，制约了京津的辐射带动作用。其次，由于行政区划的限制，跨区域养老、异地就学就医等协同发展政策得不到落实，影响城镇居民的实际生活质量和各地资源的优化配置。按照经济发展规律，一个都市圈周边的地区应该是发达地区，而河北省的贫困县多、贫困人口多、公共服务水平低，有些贫困县就围绕在北京周围，城市群边缘地区却难以分享京津发展成果，而造成此现象的一个主要原因就是行政分割。

2.2 京津冀城市群为典型的“中心—外围”发展模式

京津两市依靠集聚效应和循环累积效应从周边地区吸引了大量的资源和人口，而河北省的一些城市发展水平相对较弱。在京津冀城市群内部，北京和天津是两个千万级规模的超大城市,城市负担过重，却缺少了100—300万人口以及300—500万人口规模的大中等城市的存在。从城市结构体系看, 这种城市人口规模断层的存在, 表明京津冀三地城镇化发展的失衡, 其区域间经济联系不够紧密。一方面, 超大城市的发展没有次级城市的支撑, 超大城市因为承担了本来应该由次级城市承担的角色和功能, 造成人口过于膨胀；另一方面，次级城市由于享受不到大城市的辐射带动的“福利”，各地比较优势难以发挥，最终导致城市群内部大中小城市协同发展受阻。

2.3 京津冀城市群产业相似度高

京津冀城市群内部存在产业同构与同质竞争问题。北京和天津虽然是京津冀城市群的双核，但双核之间的产业互补合作动力不足。河北省与天津市在二、三产业方面存在很多相似或相同产业，产业同构现象最为严重。除此之外，河北省各城市之间的产业竞争也异常激烈。

表4京津冀产业结构及支柱产业对比

资料来源：2018年北京市、天津市、河北省统计年鉴。

京津冀城市群要想打造互补的产业格局并促进要素的流动和联合，需要建立与充实包含交通、通讯基础设施等有形的内容和法律规章、交易制度等无形的内容来保障核心区与边缘区之间劳动力、资本、资源等生产要素的吸纳与释放，以及技术、观念及各种市场信息等的传播与扩散。

3 推动京津冀城市群城镇化协同发展的对策建议

3.1 构建区域一体化与跨行政区协调机制

区域城镇化要想高质量协调发展, 就需要解决区域内部市场统一和各方主体的利益分配等问题。就京津冀城市群而言，其一，中央政府可以自上而下地主导区域规划与治理，建立专门的区域治理机构，并赋予其一定的决策权和规划权，下设相关职能管理部门来协调区域内各城市之间的利益问题[5]。其二，城市群内各城市政府可以通过自愿合作方式，探索城际合作机制，如成立京津冀城市联盟，通过制度创新打破行政区域划分隔离与地方保护主义，让各生产要素充分自由流动，促进教育、医疗、社保等基本公共服务的均等化。其三，可以建立专门的京津冀区域发展基金。京津冀区域发展基金可以包括京津冀产业发展协调基金、研发创新基金、以及人才培养基金等。区域发展基金可用来减少京津冀区域基础设施重复建设，推进交通一体化发展与区域公共产品一体化供给。当前，京津冀区域一体化交通运输网络还未完全形成，若能在区域合作发展基金统一规划下，对区域建设项目给予基金支持，将有助于形成区域统一规划下的一体化交通运输网络。

3.2 优化城镇体系，强化城市功能分工

首先，京津作为区域经济发展的双核，应进一步提升对周边城市的辐射带动作用。北京主要通过分散疏解实现对河北各市的高端引领，天津主要通过产业链条的延伸和创新发挥对河北各市的带动作用。其次，长期以来河北省中部由于缺乏大城市，导致该区域人口与生产要素大量流向京津地区，在加剧京津城市压力的同时，也削弱了河北的内生发展动力。所以要在河北省内选择一些具有区位优势和发展潜力的城市，将其高标准地打造成区域次中心，与北京、天津共同作用，增强对其他城市的辐射和带动作用[3]，进而提升城市群整体实力和对外服务功能。河北的城镇化水平较低，原因之一是很多城市都是处于一个城市功能不健全的阶段，导致京津冀城市群规模结构存在明显“断层”。对河北省各城市要进行科学合理的规划，提升城市功能，强化小城镇基础设施和公共服务补短板[2]。在考虑城市承载力前提下，适当鼓励人口向人口规模300万以下的II型大城市和中等城市流动，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成分工合理、功能完善和生态宜居的现代城镇体系。

表5京津冀城市群各城市人口规模情况

资料来源：河北省统计年鉴2018。

3.3 培育特色产业，发挥各地比较优势

在各城市产业规划中，要以非均衡的协同互补发展为思路，突出各城市的产业特色和比较优势[4]，推动各城市间产业的对接协作，实现生产要素由发达地区向欠发达地区的有序转移和自由流动。首先可以通过多节点、多增长极、多产业发展带的复合结构，来统筹优化京津冀协同发展的空间布局，实现河北省各承接城市的产业提升与京津地区的疏解转移。京津要继续发挥在金融、信息等新兴产业方面的优势，对河北省各城市的产业升级发挥引领作用。河北省要在划分各城市功能的前提下实现精准产业承接，形成京津冀区域整体的产业分工和上下游产业联动机制[1]。张家口、廊坊、保定、承德等地利用环京优势，提升承接转移产业能力，唐山、秦皇岛、沧州等地利用临港优势，发展临港产业，石家庄、邯郸、衡水和邢台等地要充分发挥石家庄的省会优势和各地资源优势，实现产业创新发展。河北省各市还可以发挥农业优势，发展高效绿色农业，向京津输出绿色农产品，同时利用广袤的地理资源发展旅游业，带动服务业发展。

4 结语

城镇化高质量发展是城市经济、产业、人口结构和社会服务的全面综合优化过程。通过分析京津冀地区在经济发展水平、产业结构、人口结构差异和社会公共服务等方面的差距，发现造成京津冀城市群各城市城镇化发展存在能级差距的主要原因是城市群内行政区划分割，政策隔离；京津鹤立鸡群，缺少次级城市支撑；各城市产业相似度高，内部竞争激烈。因此，从推进区域城镇化协调发展和提升京津冀城市群整体城镇化质量角度分析, 应进一步发挥京津在城市群中的领头作用，重点培育几个经济综合实力强、辐射带动作用明显的城市作为城市群的次中心，积极探索各城市合作协调机制，形成大中小城市协调发展的格局，在强化城市功能分工的前提下，培育各城市特色产业，发挥各地的比较优势。