交通施工企业基础设施PPP项目风险管理研究

2020-06-02肖献文

交通企业管理 2020年3期

□ 肖献文

当前，我国正处于并将长期处于城市化快速发展阶段，需要相应的基础设施建设，如通信、交通、能源等方面予以支持。一般而言，基础设施建设是大型工程，需要雄厚的资金支持，建设时间长，存在诸多不可预料的风险，且进入和退出机制复杂。PPP模式改变了原来单一化的全部由政府支撑基础设施项目建设的模式，民营资本的加入减轻了政府部门的压力，亦有利于活跃民间资本。因此，PPP项目成为交通施工企业建设基础设施工程的普遍选择，但是随着PPP模式的发展，其存在的风险性已日渐显现。

目前，学术界展开了大量关于基础设施PPP项目风险管理的研究，国外PPP模式无论是在理论研究还是实践创造方面都已经相当成熟，对于PPP项目的风险研究也取得诸多成果。而PPP项目的理论及实践在中国均处于发展阶段，受到体制、机制、政策诸多因素的影响，现有的研究中对PPP模式风险管理考虑不足。从国内外相关研究来看，无论是国际还是国内对于PPP模式都具有较强的关注度，且均有较大的理论和实践突破。但是大部分已有文献对于PPP项目风险管理的研究，风险识别的过程、风险管理机制的构建以及风险应对措施都具有同质化，方式也大多单一。PPP项目风险受到行业差异性以及项目复杂性等诸多因素的影响，而现有研究所提出的风险成因及风险应对措施对此考虑不充分。现有关于基础设施 PPP项目风险管理策略的研究主要集中在风险识别、风险分担等方面，对于风险转移、风险预警等策略的研究相对较少。基于此，笔者试图较为系统、全面地展开关于交通施工企业基础设施PPP项目风险管理策略的研究。

一、交通施工企业基础设施PPP项目风险预警

风险预警策略是指对政策、经济、法律、经营、管理等方面信息进行综合分析，依靠相关高科技手段，结合人工管理，发掘公私部门合作过程中各个方面的不确定性，建立风险评估体系，提高风险预测的准确性，从而化解风险的发生，将风险预计造成的损失降至最低的风险管理策略。交通施工企业在PPP项目方面的风险一般分为外部风险和内部风险，外部风险包括国家政策、法律和政府信用等宏观方向上的风险，内部风险一般指交通施工企业在施工过程中因自然因素或者人为因素引起的随机性和不确定性风险。交通施工企业与公共部门PPP合作项目的风险预警策略需围绕施工企业风险特点，进行针对性的设定。

1.选择经验丰富的公共合作部门

交通施工企业在选择与公共部门合作的PPP项目时应当慎重选择合作伙伴，对项目进行可行性分析，设定多种运作方案，并且在方案的具体实施中，选择运营期利润相对稳定的PPP项目，避免出现资金链断裂的状况，同时与公共部门商榷好产品补贴和产品付费的方式，避免因项目运营出现暂时性盈利不佳而被政府提前收回。若风险较大，则及时调整甚至直接终止该方案，从而快速止损，避免部分风险给该项目带来的不利影响。

2.建立和完善风险预警体系

对于政策、法律和政府信用上的风险，需要密切关注与项目具有联系的公共部门在政策、法律、法规等方面的变化及其各个合作单位的财政收支状况，并及时将这些相关信息反馈给交通施工企业，施工企业通过搭建风险管理信息平台，评估政策、法规等变化对项目实施的影响和公共部门财政可支配能力，调整施工计划，从而快速研究风险应急对策，降低风险管理成本。对于施工过程中的风险管理，交通施工企业应当做到动态监控、定期检测、快速反应和高效处理，建立相应的危机预警机制，设定多种应急方案，提高风险预警体系的柔性，以实现对类似风险处理的快速转换。

二、交通施工企业基础设施PPP项目风险分担

PPP项目风险分担策略是指政府公共部门与私营部门在合作中以约定的形式分配合作中预计出现的风险的风险管理技巧。在交通施工企业基础设施 PPP项目中风险具有不确定性，具体表现为双方合作损失的不确定性，而风险分担就是一种应对不确定性损失的策略之一。就基础设施PPP项目而言，风险分担策略不仅是为了降低产生风险后造成的损失，也是为了在出现风险前明确公私双方的权利责任，提高双方合作期间的防范风险意识和把控风险能力，减少双方的风险管理成本，从而使公私双方形成互惠互利、合作共赢的良好局面。

要做好交通施工企业与公共部门的PPP项目的风险分担，需以公平公正原则、权责明确原则和风险收益对等原则等为前提，紧密结合交通施工项目的特点，通过对潜在风险的分析、评估，确定风险类别，预测风险的危害程度，从而将预计的风险合理分担到交通施工企业与公共部门。

1.明确风险分类与风险分配原则

研究表明，在基础设施PPP项目中，与私营部门相比，政府等公共部门在政策、法律等方面的风险控制具有相对优势，而私营部门如项目建设施工单位在具体施工运作时具有相对良好的风险应对能力。首先应当对项目中存在的风险进行分类，确定风险分配原则，将风险合理分配到合作各方。按照《关于建立健全重大决策社会风险评估机制的指导意见》（中办发[2012]2号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）中的若干规定，以风险最优分配原则为关键点，以风险分配优化、风险因素可控及风险收益对等为控制方向，以政府、市场风险管理能力、项目回报能力为支撑，合理有效分配PPP项目存在的风险。

（1）风险最优分配原则。PPP模式的风险管理成本在风险转移的水平调节下呈现由低到高的变化趋势，且存在一个最优的转移程度，能使项目实现投资价值的最大化。PPP模式的出发点就是为了将项目风险合理分配给政府和社会资本，而不是为了最大化转移非政府风险。其实，只有部分风险会由政府转移至社会资本，因此项目在两者之间的分配存在最优分配方式。项目分配过程中往往会出现不合理的分配比例。一旦政府有部分不易控制风险未及时转移至社会资本，就会承受相当高的风险控制成本；反之，如果政府将本身更易控制的风险转移至社会资本，那么项目总体的风险管理成本会增加。所以，不合理的风险分配结果会提高整个项目的风险管理成本，甚至会破坏政府和社会资本长期合作的稳定性。

在综合考虑我国法律对PPP项目的相关法律规定和最大化公共利益的要求下，针对PPP项目采取风险最优分配原则。即政府和社会资本考虑以最低成本、最有效管理模式来承担适合各方控制的风险。当然，双方应该考虑实现整体项目的成本最低、风险控制效果最佳等目标。

（2）风险与收益对等原则。在PPP项目风险分配的过程中为了使分配合理化，风险转移应在双方自愿的前提下进行。该风险分配的方式应该以风险收益对等为基础。在双方签订的合同中不仅要注明双方风险承担损失和风险管理成本，而且双方需要商定与风险承担相匹配的风险报酬，只有项目风险与其收益对等且预期收益高于风险管理成本时，风险的分配才有意义。

（3）风险可控原则。PPP项目的计划、维持与运行一般需要相当长的时间，在这个过程中，总有一些风险是政府与社会资本都无法预测到或者控制的，而这些潜在的不可控的风险往往导致项目损失甚至 PPP项目失败。PPP项目实现风险有效控制的前提是事先对项目风险进行合理分配，按照政府和社会资本各自特点，综合考虑其财务实力、技术水平和管理能力等因素，设置一个最高风险可控点，即项目参与双方管控能力都要低于该最高控制点。否则，会出现单方因风险控制成本过高而降低合作积极性甚至拒绝履约的新风险。

2.加强风险权责管控

与交通施工企业与公共部门都相关的风险，需要公私双方共同承担。确立双方所承担风险比例的因素主要分为两大部分。第一部分是在风险发生前，对潜在风险进行评估，评价公共部门与交通施工企业的权利责任，根据权责大小和其他相关因素，确定风险前风险分配比例。第二部分是假设实际风险发生后，根据产生风险的实际因素，确定风险后的分配比例，并在风险前于合同中规定风险承担范围。最后综合考虑风险前后的风险分担，加权平均得出综合的风险分担比例。

3.深入风险反馈

对于分配到交通施工企业的风险，首先应该对其可控性和分配比例合理性进行评估，如果该风险分配合理且可以被交通施工企业控制，则再评价预估该风险的处理成本，若预估成本能被交通施工企业所接受，则将风险分配给该私营单位，若该成本评估过高，或者初次评估结果显示风险不可控，亦或风险分配比例不合理，则需双方进行协商谈判重新确立风险分担计划，形成一个可操作的风险反馈机制。

三、交通施工企业基础设施PPP项目风险转移

风险转移策略是指将风险及其可能造成的损失全部或部分转移给他人或单位。与传统的公共服务和基础设施相比，基础设施PPP项目的一个显著特点就是政府将项目经营上的风险转移至私营部门，私营部门将政策、法律等方面上的风险转移至公共部门。而由于有一部分风险公共部门与私营部门都无法准确预测和有效控制，于是就形成一种向外延伸的风险转移策略，即将该部分风险转移至第三方。交通施工企业与公共部门的PPP项目形成的风险具有特殊性。施工企业正常施工一般是室外作业，作业时间长，容易受到人为因素和自然因素的影响，其风险的产生更具有不确定性和随机性。所以，交通施工企业将其合同期间内的风险进行转移对于交通施工企业的长期持续稳定发展具有重要意义。

1.转移风险至政府

对于初次分配的风险，交通施工企业通过对该风险的重新评定，将初次分配比例不合理或者不可控制、无法承受的风险进行重新分担，将这部分难以把控的风险转移至政府。公私部门成立风险处理基金，来应对预计出现的风险及其造成的损失，若风险在合作期间没有产生，则将这部分基金按原比例分配回公私部门。

2.转移风险至保险公司

交通施工企业在预测和评估风险后，综合考虑风险保留成本、风险外包担保成本、风险转移公共部门成本，进行风险分类，将需要外包的风险担保至保险公司。交通施工企业承担一定的保险费用，与保险公司签订保险合同，若预测的风险发生且对交通施工企业造成经济损失，那么保险公司需要根据合同，在法律规定下承担经济赔偿。对于不可抗力造成的风险，交通施工企业应当事先制定风险应急方案，购买相关的工程保险，以此将施工风险造成的损失降到最低。

3.转移风险至证券市场

基础设施PPP项目涉及许多参与方，除了公共部门和私营部门外，还包括相关的金融中介机构、供应商、承包商等。其中经过再次评估，有很大一部分风险可以转移到证券市场。如结合交通施工企业的营运能力与相关潜在风险，形成期权于证券市场上交易，以牺牲部分收益的代价将风险转移分散到投资者。

四、交通施工企业基础设施PPP项目风险承受

风险承受策略是指经权衡综合比较或者受特殊条件限制，企业决定自身承担风险损失的一种风险管理技术。风险承受又称风险自留，交通施工企业先考虑PPP项目的经济性和可行性，然后决定部分风险由交通施工企业自身承担。造成损失小但概率较大的风险更适合风险分担策略，造成损失大但概率小的风险更适合风险转移策略。风险自留策略更适合处理对PPP项目的不利影响较小、损失较低、发生概率不大的风险。风险自留的目的是为了避免更大的损失，将预期将要发生的困难留给自身，提前准备多种应急方案以便及时处理风险，保证财务的稳定。同时，应该考虑风险收益对等原则，部分能够有所控制的风险可以由交通施工企业来承担，由此可以使企业获得较高的收益。

1.拓宽融资渠道

自留的风险一般是在公司评估后风险可控、经济可行的风险，但是由于交通施工企业PPP项目经营的不确定性，时常会发生风险转化的状况。比如，在PPP项目实施前，交通施工企业可能因为融资困难获取不到足够资金来启动工程项目，或者在项目实施中途因为融资滞后导致PPP项目征迁的逾期及工程的延期。这些突发或者控制能力之外的风险若处理不当，则极有可能影响该项目的投资回报，甚至造成该项目亏损。为此，交通施工企业应该与政府加强沟通，确保项目征拆迁工作按期完成，认真编制项目建设方案，确保项目按计划实施。在融资方面，项目公司作为贷款主体，可以使用政府购买服务协议及应收账款质押等方式担保，与多家银行或者其他金融机构合作，形成“渠道多、渠道广、渠道可信”的多元化、高效化融资模式。

2.提高项目服务质量

基础设施PPP项目的实施目的就是为社会提供良好、舒适、可靠的基础设施，所以交通施工企业需要重视项目成果的质量情况，尽量避免出现质量问题，减少质量风险造成的损失。而提高质量即意味着增加资金投入，追加投入适当的资金至学习和研发先进的管理、作业、监管等多角度的专业技术，也是交通施工企业提升核心竞争力的有效渠道。交通施工企业在质量过关的前提下降低运营成本，减少项目残值的损害，防止企业因成本过高造成亏损，从而导致项目失败。项目管理中降低成本的最佳方式之一就是制定项目的具体实施计划，严格按照计划，把控基础设施的建设进度，监督基础设施的建设质量。

3.引进高端专业人才

交通施工企业与公共部门基础设施的PPP项目的复杂性、长期性、专业性等特点要求施工企业引进培养具备项目运营和项目维护的专业人才，也需要培养熟悉资本运作和资金管理的金融财务复合型人才。交通施工过程可能出现政府信用缺失、征收搬迁困难、资金暂时性短缺等多方面问题，从而导致工程延期，成本急剧增加，紧急处理这些风险仅仅依靠前期风险预警和转移是远远不够的，同时也需要相关专业人才通过与政府协商、获得其他融通资金等手段及时控制风险。