棚户区改造安置补偿问题及对策研究——以张家界市为例

张 璋，周新旺，李晓玲

（1.北京联合大学生物化学工程学院，北京100101；2.清华大学五道口金融学院，北京100087）

引 言

自2005 年起至今14 年间，为了更好地完善城市功能、改善城市环境，中央陆续出台多个关于棚户区改造的政策文件。根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37 号），2015—2017 年，全国完成了为期三年共计1 800 万套的棚改任务。2017 年5 月，国务院决定实施第二个3 年棚改攻坚计划，据住建部发布的信息，2018 年全国各类棚户区改造开工626 万套，完成投资1.74 万亿元。随着棚户区改造工程的逐步推进，在满足各方利益最大化、推动城市发展的前提下，如何使住户安置补偿政策更贴合城市发展现状，以及更好地改善城市居民住房条件，逐渐成为我国棚户区改造进程中需要重点解决的问题[1]。据统计，2018 年张家界市政府共实施87 个棚户区改造项目，改造建筑约15 070 栋，总建筑面积约564 万平方米，花费资金约为197 亿元。与一二线城市对棚户区改造依赖度小的情况不同，小城镇由于缺乏特色产业以及常住人口基数小等，棚户区改造逐渐变成刺激城市发展需求的重要因素。本文通过对张家界市棚户区进行实地走访及问卷调查，分析张家界市棚户区改造安置补偿工作的方案实施、执行方法和实施效果，研究小城镇棚户区改造住户安置补偿模式，以期对小城镇棚户区改造安置补偿提供一定政策参考。

1 研究综述

1.1 国外研究现状

国外关于住户安置补偿的研究侧重于房屋征收立法和安置补偿标准两方面。（1）房屋征收立法。Peng Fei Ni 指出，土地私有制在西方大多数国家普遍实行，土地作为商品被自由买卖，只有当土地的归属权涉及到社会公共利益时，政府才会征收[2]。Yutaka Sato 指出，对于国外大多数国家，在制定与房屋征收有关的法律时，都会对公共利益做出清晰的界定，争取以公平公正的原则制定法律条例[3]。（2）安置补偿范围及标准。Xu Y 等认为，当安置住户的个人利益与社会公共利益发生冲突时，要根据公正补偿的原则，对改造过程中住户受到的权益、房屋、财物等损坏进行一定的补偿，不能为了偏向社会公共利益而不顾对住户的安置补偿[4]。Yeol Choi提出，安置补偿标准应以市场的运营规律为前提，不能超过市场的交易标准[5]。

1.2 国内研究现状

国内关于棚户区改造住户安置补偿的研究方向主要包括安置补偿方式、税收优惠政策、资金筹措渠道以及住户权益保护机制四大类。（1）安置补偿方式。黄小康提出，在棚户区改造住户安置补偿过程中，政府需要明确每种安置补偿方式的利弊，针对不同类型的住户，给予不同的安置补偿方式，在完全尊重住户安置补偿意愿的前提下，使住户利益最大化[6]。（2）相关优惠政策。柳玉萍提出，为了达到棚户区改造工程的目的，各级政府应依据各辖区内棚户区的特点，以国家政策为基础制定符合地区实际情况的优惠政策[7]。（3）资金筹措渠道。王菲[8]指出，全国各省市的棚户区数目之多，给国家及地方政府财政造成一定负担，应在依托政府拨款的同时，借助市场力量，引导当地企业参与棚户区改造，如除去老旧危楼重建用来安置住户的土地，剩下的土地可以交托给投资企业用于房地产开发。（4）住户权益保护机制。孙雪提出，棚户区改造的目的不仅是对城市棚户区的老旧危房进行翻修重建，更重要的是改善住户的居住问题，保护住户权益[9]。然而，改善住户居住问题不仅仅靠政府的资助补偿，更需要从解决住户就业问题着手，从自身解决困难住户的住房问题，减少社会的不安定因素。

综上所述，国外关于棚户区住户安置补偿的研究侧重于房屋征收的立法和安置补偿范围及标准的确定这两方面。其中，国外大多数的房屋征收活动都是一种市场行为，这与我国大多由政府主导进行棚户区改造的现象有着很大不同。我国学者在安置补偿方式、优惠政策、资金筹措渠道、住户权益保护机制等方面对棚户区安置补偿形成了较为系统的理论体系，但涉及到具体城市尤其是小城镇的研究不多，因此对于小城镇的棚户区安置补偿研究有待进一步细化。

2 张家界市棚户区改造住户安置补偿现状

2.1 政策现状

国家没有出台专门针对棚户区改造住户安置补偿问题的相关政策文件，但在棚户区改造的政策文件中均有提及。《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25 号），提出棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益；对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以提供租赁型保障房或将其纳入当地住房保障体系统筹解决。《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36 号）再次提出要维护群众合法权益，并探索采取共有产权的办法解决棚户区居民安置补偿问题。《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37 号）则提出要积极推进棚改货币化安置，缩短安置周期，节省过渡费用，让群众尽快住上新房；并要求各省（区、市）要因地制宜，抓紧摸清存量商品住房底数，制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标，完善相关政策措施。

湖南省和张家界市在中央文件的指导下陆续出台了一些棚户区改造的相关政策。2013 年12月，湖南省人民政府发布《关于加快全省棚户区改造工作的实施意见》，提出禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益，棚户区改造要与当地住房保障政策相结合。2015 年10 月，湖南省人民政府办公厅发布《关于大力推进棚户区改造货币化安置工作的指导意见》，要求合理调整实物安置和货币安置的比例，坚持货币化安置优先的原则。据查，张家界市政府及相关部门未专门发布过关于棚户区改造的相关文件，棚户区改造安置补偿方案主要以《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》和《关于张家界市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》为准。

2.2 住户安置补偿总体情况

张家界市主要在永定区、武陵源区、慈利县以及桑植县展开了全市的棚户区改造计划。根据张家界市住房和城乡建设局发布的数据，2016—2018年间张家界市各区县的棚户区改造面积、改造住户数以及投资金额见表1。其中，货币安置为主，占比71.3%，就地安置占26%，异地安置占比非常少。

3 张家界市棚户区改造安置补偿调查问卷分析

本文于2019 年2 月至4 月，通过实地走访和问卷调查对张家界市永定区5 个街道、6 个镇、4 个乡的32 个棚户区进行了调研，累计发放问卷390份，有效问卷375 份，问卷有效率为96%。调研内容包括棚户区改造模式、安置补偿方式、安置补偿相关政策的了解与满意度等。

表1 张家界市棚户区改造安置及投资情况

3.1 受访安置居民基本情况

此次被调查住户的男女比例为1 ∶0.85；少数民族所占比例为62%；受访者以31～50 岁为主占63%；被访住户家庭人数3 人以上的超过50%；82%的家庭月收入集中在2 000～6 000 元；受访者学历不高，初中学历的占43%，小学及其以下的占32%；安置住户家庭主要收入来源为务农的有25%，务工的占41%，退休金的仅有6%，棚改安置补偿金的占18%，其他占10%。综合可见，张家界市棚户区住户文化程度较低、家庭人口较多、收入较低，住户安置补偿任务艰巨。

3.2 棚户区改造模式

关于棚户区改造模式，22%的住户属于村集体主导、非市场化的社区改造模式，61%的住户属于政府主导、半市场化的旧区重建模式，17%的住户属于开发商主导、市场化的综合开发模式。关于哪种模式更能保障住户利益，60%的住户认为开发商主导、市场化的综合开发模式带给住户的利益最大，而认为村集体主导、非市场化的社区改造模式带给住户的利益最小的高达90%。

3.3 安置补偿方式

关于安置补偿方式，有64%的住户家庭的安置补偿方式为货币补偿，36%的住户为产权调换。其中，就地安置的住户家庭有32%，而异地安置的住户家庭中，有60%认为自己得到的补偿金与买房或租房所需资金相比远远不够，25%认为刚刚够，而只有15%的住户家庭认为富余很多。产权调换的住户家庭中，有63%的住户家庭觉得现在的房屋面积比改造前的小很多，37%的住户家庭觉得改造后的房屋面积与以前差不多或者大得多。但关于棚户区改造前后该区基础设施及周围环境的转变的问题，有75%的住户认为环境变得越来越好，仅有5%的住户觉得没有以前好。

3.4 安置补偿相关政策的了解及满意度

关于安置补偿相关政策，有33%的被调查住户主动了解所在棚户区的住户安置补偿政策及相关信息，45%的住户偶尔去主动了解，还有22%的住户从来不主动了解相关政策及信息。然而当问及安置补偿的政策的标准时，仅有4%的住户认为自己对住户安置补偿的政策及标准完全了解，63%的住户只了解一点，17%的住户基本了解，16%的住户完全不了解。关于住户安置补偿工作的落实程度，51%的住户认为已经完全落实，33%的住户认为落实了一半以上，13%的住户认为落实了大约一半，仅有3%的住户认为落实不够。对于政府采取的住户安置补偿办法和保障措施的评价，选择十分满意的住户仅有20%，5%的住户不满意，75%住户的满意程度一般或是较为满意。对于负责住户安置补偿的工作人员的评价，17%的住户不满意，53%住户的满意程度一般，选择十分满意和较为满意的住户只有30%。

4 存在的问题及原因分析

虽然近几年张家界市棚户区改造住户安置补偿工作取得了一些成效，但通过对张家界市棚户区改造住户的走访和问卷调查显示仍存在以下问题。

4.1 住户安置补偿预期过高

棚户区改造的目标是为了提高居民的居住水平，事实上，也有75%的住户认为棚户区改造后，环境变得越来越好了。但据前面的数据，货币补偿的安置家庭中有60%的住户认为自己得到的补偿金与买房或租房所需资金相比远远不够，产权调换的安置家庭中也有63%的住户家庭觉得现在的房屋面积比改造前的小很多。造成住户安置补偿满意度偏低的原因主要有两方面，一方面棚户区改造同时是一项投资金额较大的民生工程，由于受政策的约束以及地方财政的影响，棚户区改造安置补偿水平与现代社会经济日益发展的需求还有一定的差距；另一方面，部分棚户区改造住户对安置补偿期望过高，甚至出现个人利益主张过度的现象，进而造成政府与住户两两对立的局面，甚至影响棚户区改造工作的进度。

4.2 棚户区改造满意度不高

对于张家界市政府采取的住户安置补偿办法和保障措施的评价中，只有20%的住户表示十分满意。造成棚户区改造满意度不高的主要原因如下：首要原因是补偿安置落实不到位，根据前面的调研数据，只有51%的住户认为棚户区改造住户安置补偿已经完全落实。二是安置补偿标准不一致，部分受访者表示，相关部门对每位安置住户是使用相同的统一标准还是特殊照顾存在一定的矛盾，尤其是对于有特殊困难的安置住户，如果严格按照住户安置补偿方案的规定实施，可能无法达到棚户区改造工程改善民生的目的；但如果对这部分困难居民给予特殊照顾，又容易造成其他居民的不满情绪。住户对于安置补偿办法和保障措施的不满心态容易为安置补偿方案的顺利实施产生阻力。

4.3 棚户区改造政策宣传不够

棚户区改造住户安置补偿的政策、方案与棚户区居民的切身利益息息相关，政策制定前的摸底调查和政策宣传是否全面直接影响到政策是否能够很好地实施并取得效果。通常住户对棚户区改造安置补偿工作方面的政策越清楚，其参与棚户区改造的积极性就越高，棚户区改造工作则会进行的更加顺利[10]。据前面的调查数据，仅有4%的住户认为自己对住户安置补偿的政策及标准完全了解。据实地走访了解，其原因主要是张家界市政府做过一些调查摸底工作，但大多比较宽泛，对棚户区住户的基本情况和安置补偿意愿掌握得不够详细，且相关部门的宣传以及群众动员工作不到位，导致部分住户对棚户区改造的重要性和相关政策理解不透彻且存在偏差，拖慢改造工作进度。

4.4 工作人员工作方法不当

棚户区改造住户安置补偿工作直接与住户个人利益挂钩，所以工作人员与住户安置补偿事项的协商情况成为影响安置补偿工作效率的关键因素[11]。据前面的调查数据，对于负责棚户区改造安置补偿工作的工作人员十分满意和较为满意的住户只有30%。事实上，住户会因为棚户区改造的相关工作人员的态度问题，而“不愿意”甚至“不敢”表达对于安置补偿方案的意见，甚至采取消极抵抗。如果长期发展下去，会造成一个恶性循环，使张家界市棚户区改造过程中的住户安置补偿问题难上加难。走访调查显示，其原因主要是由于张家界市棚户区改造住户安置补偿工作的展开，需要各部门之间的相互配合，一些部门人员素质参差不，在面对面协调时，对于那些对安置补偿方案要求较多的住户，工作人员缺乏足够的备耐心和协调能力。

5 相关政策建议

相对于一二线城市，中小城镇城市规模小，交通不便，辖区内农业人口占比较高，其经济社会发展往往依托于本地的中小型企业，财政收入和居民收入都偏低，棚户区改造难度相对更大，因此应从以下几方面进行改进。

5.1 从住户利益出发实施方案

在棚户区改造住户安置补偿工作中坚持以民为本，从保护住户合法利益、满足住户合理要求这一基本点出发，根据住户需求的多样性提供多种安置补偿方式，提供产权调换、货币补偿等多种安置补偿办法，从源头维护住户在安置补偿方式上的自由选择权[12]。对于张家界市中心城区内的棚户区住户，建议以货币补偿的安置补偿方式为主，且对于选择货币补偿的住户，政府也可以给予一定金额的奖励金，或是提供住户家庭购房贷款、减税等优惠政策，以此来减少政府部门与住户之间的利益纠纷[13]。可以借鉴长沙市的做法，明确对于棚户区住户的奖励、补助方法，对于选择货币补偿安置方式，并且按照住户安置补偿协议提前拆迁的住户，相关部门可按照住户被改造房屋的建筑面积给予200元/平方米的奖励金。这样可以鼓励棚户区其他住户优先选择货币补偿的安置补偿方式，将商业价值较高的市中心区域用于商业发展。而对于城郊土地市场价值较低的棚户区，政府要站在住户的角度，考虑其生活、就业、教育等方面的因素，提倡产权调换的安置补偿方式，妥善安排安置房源。

5.2 加强住户摸底工作

在棚户区改造住户安置补偿工作开始前，张家界政府部门应在棚户区划分范围内积极开展问卷、实地走访普查等前期工作，了解棚户区内各住户家庭的房屋面积、经济收入等基本情况。积极借助发动社区、居委会等群众组织，建立张家界市棚户区改造“住户意见采集小组”，在涉及住户安置补偿等重大问题上征求棚户区内安置住户的意见和建议，以此分析棚户区住户的安置意愿和利益需求，为编制科学、合理、可操作性强的住户安置补偿方案提供依据。

5.3 加强宣传引导

张家界市作为一个五线城市，棚户区住户普遍文化水平不高，据前面的调研数据，只有33%的住户会主动了解所在棚户区的住户安置补偿政策及相关信息，因此张家界市政府关于棚户区改造的宣传工作应进一步加强。在宣传方式上，可以根据不同的年龄和文化程度对住户进行分类，对于中老年住户居多的棚户区，可以将棚户区改造工程的目的和意义，以及与住户安置补偿有关的政策、好处改编成歌曲、广场舞等中老年人容易接受的传播形式。对于以年轻住户为主的棚户区，可以通过微信、微博、QQ 等信息传播途径进行宣传。例如，张家界市相关部门可以开通关于棚户区改造住户安置补偿的微信公众号，定时在公众号上推送与棚户区改造住户安置补偿政策、标准有关的文章。如此能使住户安置补偿各方面信息更加公开透明，也能有效地推进张家界市棚户区改造工程。

5.4 优化工作方法

棚户区改造是一项涉及多部门、需要大量人力、物力配合的工作。目前，张家界市负责棚户区改造的部门具有以下问题：一是具备住户安置补偿专业知识的工作人员短缺，二是工作人员缺乏积极性。对于前者，可以借助张家界市政府对棚户区改造民生工程的重视程度，从其他部门抽调具备相关专业技能的工作人员。而对于后者，可以在工作人员得到补充的基础上，建立奖惩结合的激励机制，创新工作方法，调动其对住户安置补偿工作的积极性。还可以借鉴湖南省岳阳市甘塘坡枫桥湖棚户区改造项目的经验，实行“5+2”“白加黑”等工作模式，确保负责住户安置补偿的工作人员能够严格按照规定的时间安排工作，让工作人员在住户心中树立爱岗敬业的形象，使住户更愿意在安置补偿工作中进行配合。

5.5 健全弱势群体权益保护机制

在棚户区改造过程中，应该坚持住户权益第一的基本原则，重点关注弱势困难群体的权益，有针对性地制定安置补偿优惠政策[14]。可以结合张家界市政府已公布的扶持政策，将安置住户中一些低收入家庭和失去工作能力的住户录入政府救助系统，对于困难住户家庭的学生，可以发放贫困助学金；对于患有重病的住户，可以提供医疗补助；对于住房问题严重的住户家庭，可以向其提供公租房、异地扶贫搬迁等一系列的住房保障。还可以针对困难

住户设立专门的就业援助制度，为就业条件不足的家庭提供有针对性的就业机会。这方面，张家界市政府可以学习英国格拉斯哥贫民区的方法，让民间团体和社区提供有针对性的就业指导、培训，有效提高居民的就业竞争力[15]。也可以由社会企业或是慈善组织提供创业或就业扶持基金，鼓励棚户区改造住户创业或就业，从而真正提高棚户区改造住户的收入水平，改善其居住幸福感。